中国高校学术自治与科层制的内部矛盾及协调治理路径①

张朝玉，苏　曌

（1.中央民族大学，北京100081；2.山西财经大学，山西太原030006）



中国高校学术自治与科层制的内部矛盾及协调治理路径①

张朝玉1，苏曌2

（1.中央民族大学，北京100081；2.山西财经大学，山西太原030006）

摘要：学术自治与科层制的矛盾在不同国家与文化中的表现既有相同点也不同点，其矛盾根源于韦伯官僚制理论，两者矛盾冲突的历史表现形式包括四种类型。目前我国学术自治与科层制协调治理的实现路径应以未来为导向、理性和法制为基础、负面清单管理为突破口、激活基层学术组织为动力，不断调整、优化学术自治与科层制的关系。

关键词：学术自治；科层制；大学治理结构

学术自治与科层制是大学组织高效运行的必要条件，但两者的运行特征和决策方式截然不同、特点各异，是大学组织所特有的且无法消解的矛盾。要了解学术自治与科层制的矛盾，不但要分析学术自治与科层制的内部矛盾，还要了解学术自治与科层制矛盾的根源，从而把握其矛盾的规律性。爱尔兰的政治理论家及哲学家埃德蒙·伯克认为，任何一个民族的政治体制主要应该从自己的传统中延伸而来，任何体制的变革应该是结合传统的有机变革。中国是一个有着悠久传统文化的国家，其学术自治与科层制两者关系的调节一定要结合中国特有的历史条件。我国现代意义上的高等教育源起于民国，形成于新中国，已有百年的历史，期间虽然历经曲折，但是经过逐步的建设、恢复和发展，现在中国的高等教育已今非昔比，这100年是我国高校不断调整、优化学术自治与科层制关系的100年，有其独特的运动轨迹、规律和方向，值得进一步的研究与分析，从而为当前中国高校学术自治与科层制的协调治理提供有价值的线索。

一、学术自治与科层制的内在矛盾及冲突

学术自治与科层制是大学治理结构中的重要组成，然而由于两者有着迥异的运行方式，导致两者矛盾冲突日渐尖锐，具体表现为学术自治与科层制的普遍矛盾与特殊矛盾。

（一）学术自治与科层制的普遍矛盾

第一，专业知识与运行规则间的矛盾冲突。通过专业知识来解决问题与借助运行规则来应对危机分别属于两种不同的思维，具有不同的行为方式和管理模式，以专业知识为基础的学术自治行为与以运行规则为基础的科层制行为的冲突在于权力基础与结构的差异，从而导致他们各自代表的群体和立场不尽相同，学者教授群体以专业知识为权力，而行政人员则以科层制为基础的法定规则为权力。由于教授们都受过专业教育，他们比其他工作人员更能根据专业判断行事，而不是接受上层下达的命令……对教授的行为影响更大的不是管理人员的指令，而是学校的惯例和文化，以及参与人员的背景和社会化程度［1］。而科层制由于等级分权、专业训练以及职业化取向的原则，最高官员被赋予最高的职位权威，同时被认为是“专业知识”最深厚、工作经验最丰富的“专业权威”［2］。

第二，学术创造力与组织行政命令间的矛盾冲突。从外部看，学术创造力与组织行政命令间的矛盾及冲突在于大学自由发展与政府控制的张力。一方面，政府有控制和规范大学的倾向；另一方面，大学则有保护学者探索真知的倾向。从内部来说，学术创造力与组织行政命令间的矛盾及冲突在于个人需求与组织需求的矛盾。一方面，行政管理者认为教师应该忠于组织、遵照教学计划，并进行持续的考核与评价；另一方面，教师则认为应当忠于对学术的职责和道德标准。当学术创造力与行政命令一致时，组织欣赏其学术创造力，但是，大学行政系统的组织命令与个人对学术的需求、信念常常存在冲突。尤其是在高校，这里是高级知识分子云集的地方，对于学术上的事务，他们更认可专家权威的建议，并从心理上抗拒来自上级的行政命令。

第三，民主沟通与行政协调间的矛盾冲突。民主沟通倾向于用满意的方案解决问题，通过公开的信息交流从多种视角对问题做出反应，它鼓励相互纠错、欣赏专业建议，此种方式为筛选满意方案带来了各种经验和信息；但是，它不利于协调，因为无限制的沟通和交流会降低有效的行动，特别是在有冲突的领域。行政协调则倾向于用一种思维框架来解决问题，依赖庞大的科层结构做出反应，它能通过集中指挥、等级化差异、限制沟通等手段加强协调；但是，庞大的科层等级结构也会阻碍民主沟通、限制信息公开，这并不利于做出决定。对高校来说，既需要协调来达成一致，也需要民主沟通解决各种问题，矛盾点就在于同时需要自由交流和限制沟通两种截然不同甚至相反的方式。

（二）学术自治与科层制的特殊矛盾

现阶段，两者之间的矛盾在中国集中表现为人力资本与行政级别的矛盾及冲突。现代产权制度的核心目标在于调动人力资本的积极性，高校既是人力资本的生产地，又是人力资本的积累地，大学要想人才辈出就必须积累一流的人力资本。然而，这就无法从根本上形成尊重人力资本的管理机制。另外，作为高级知识分子的教师对自我决定的需求比较强烈，他们更渴望独立思考、独立行动，他们很抗拒来自外部的压力，尤其是命令、规则制度、最后期限之类。然而，我国高等教育的主要特征是具有全国性的体系，政府对人员招聘、晋升、工资结构和学习课程等都有严格的规定，行政管理十分有力，教授和学校领导是纯粹的执行人员，此类模式中的高等学校较为保守、划一、很少创新，显得缺乏主动性，看重规章制度甚于结果［3］，这显然不利于调动人力资本的积极性。当然，由于官本位观念及诸多现实情况，单纯取消行政级别会使得高校处于被动的局面，因为“大学去行政化的制度装置已经出现，但还不够完善，还不能保障去行政化的有效实施”［4］。这也是人力资本与行政级别冲突的体现。

二、学术自治与科层制矛盾冲突的根源及历史表现形式

学术自治与科层制的关系是大学治理结构进行不断调整之源头，两者矛盾冲突的根源有其深层次的原因，而且学术自治与科层制的矛盾冲突在整个中国高等教育发展进程中，又有其独特的历史表现形式，这是研究两者协调治理及大学组织高效运行的必要条件。

（一）学术自治与科层制矛盾冲突的根源

高校作为一种正式的组织，与科层组织有很多相似的地方，而且随着大众化高等教育阶段的来临，很多高校的学生都达到几万人，大多高校的行政管理者也都采用科层管理模式，可以说今天的高校可以称之为高度发展的科层组织。科层制又叫官僚制是德国社会学家马克斯·韦伯提出的，它的基本特征包括劳动分工、等级化、非人格化、规则化、专业化等，韦伯认为这些特征具有联系性、一致性和交互性，从而可以最大程度的提升组织效率。然而，专业化特征是基于技术能力与知识上的权威，而其余特征是基于合法权利与规则上的权威，所以，韦伯的科层制描述的是两种组织类型，他没有把科层主义原则从专业主义原则中区别出来。Wayne K.Hoy（2013）把学校官僚组织或科层组织特征进行了细分，区分了官僚主义模式的组织特征和专业主义模式的组织特征，两种组织的相似性和差异性（见表1）。所以，学术自治与科层制的矛盾源于韦伯官僚制理论中专业主义和科层主义的冲突，因为科层主义倾向于遵规守纪、等级取向、附属于组织，专业主义倾向于民主决定、同行评价小组、自愿控制标准，两者有着不同的理性逻辑，导致了学术自治与科层制之间的张力，两者之间的矛盾和张力不能消解，也不能用其中一种力量去压倒另一种力量，只能根据自身条件与时代特点去协调、平衡。

表1：专业和官僚取向的基本特征：相似性和差异性［5］

（二）中国高校学术自治与科层制矛盾冲突的历史表现形式

我们从两个方面（学术自治与科层制）和两个维度（高低）将其概括为四种类型，即高学术自治与低科层制、低学术自治与低科层制、低学术自治与高科层制、高学术自治与高科层制。

第一，民国时期的高学术自治与低科层制。民国时期大学治理结构的高学术自治与低科层制特点是在特殊历史条件下产生的。首先，由于当时战争连年，当权者频繁变换，政府无法顾忌高等教育的同时也为大学相对的高学术自治提供了宽松的政治、社会环境。而且当时的办学体制、管理体制、投资体制、领导体制有“民主倾向”特点。其次，由于当时处于西学东渐的一个重要时期，大量海外学子回国后把西方主流的办学理念、管理方式、课程设置、内部治理结构加以引进或照搬。由此可见一斑。虽然国民时期呈现了一定的高等教育本土化趋势，但总体上来说，尤其是在校长、教授、董事会三个关键治理要素中所呈现的特点带有诸多西方大学治理结构中高学术自治与低科层制的痕迹。

第二，文革时期的低学术自治与低科层制。在文革十年，无论是学术还是科层制都被蒙上了一层厚厚的政治色彩。首先，文革期间基本上改变了建国初期17年建立起来的高度集权的大学治理结构。从学校外部来说，原来领导高校的教育部与高教部不但失去了管理高校的权利，而且高考招生制度以及原来全国的统编教材均被废除；从学校内部来说，不但党委领导下的校长负责制被废，而且高校原有的行政管理部门诸如教务处、人事处、总务处的职能由革委会下的教育革命组、组织组、后勤组所取代，其中的人员不再是有一定经验受过训练的专职人员，多数是空有一腔革命热情的外行人。然而文革期间，大学基层组织教研室被撤，“教授治校”的现象荡然无存，众多的专家学者、知名教授成为“反动学术权威”，大学教师受到工宣队、军宣队以及自己学生为代表的无产阶级监督和改造，大学的学术自治几乎被政权所遮蔽。

第三，当前的低学术自治与高科层制。改革开放初期到现在是我国高等教育恢复、建设、发展阶段，如今已今非昔比。但总体上来说，我国大学治理结构仍以高科层制与低学术自治特征为主，具体表现为政校不分与大学行政化。因为我国高校并非独立的法人机构，而是政府的附属机构，这也进一步加剧大学行政化。一方面，我国高校与政府一样设有相应的行政级别，包括副部级、厅局级、副厅局级，不同级别会导致在招生指标、科研经费、办学条件等诸方面巨大差异。在高校内部，高校教师也具有相应的副部、正厅、处级等级别。另一方面，我国高校行政机构设置及各职能部门工作职责与政府机构相似，相应的人事、财务、及社会福利制度与政府相同，同时政府会对其相应的人员招聘条件、晋升要求、工资待遇等方面有严格要求。

三、我国高校学术自治与科层制协调治理的实现路径

大学治理结构的调整既要尊重大学昨天的传统与历史，也要适应大学今天的发展理念。我国大学治理结构经历了民国时期高学术自治与低科层制的昙花一现、文革时期低学术自治与低科层制的杂乱无章、当前低学术自治与高科层制的喜忧参半，现在正在走向有中国特色的高学术自治与高科层制阶段，学术自治与科层制的协调治理就是一个不断调整、不断优化的历史过程。当前，我国大学治理结构的调整应该以未来为导向、以理性和法制为基础、以负面清单管理为突破口、以激活基层学术组织为动力，推进大学治理现代化。

（一）高学术自治与高科层制可能是我国高校协调治理的必经阶段

我国高等教育正处于转型阶段，目前大学治理格局为国家权力示强、学术权力示弱、市场的应有作用没有发挥出来，而且这种格局的改变很大程度上需要政府来领导和推动。我国政府对高校的期望有诸多种，但就全局性、基础性、先导性而言，应包括两个主要方面：一方面，政府很需要在高校建立一种忠诚的、可被预测的、高度负责任的科层管理体制，以加强领导应对转型期各种复杂局面，即高科层制；另一方面，政府更需要高校的专业知识、学术权威、大学精神来建设创新型国家，形成国家竞争优势，即高学术自治。所以，高学术自治与高科层制可能是我国高校协调治理的必经阶段。但是，中国的大学治理不同于西方式的高学术自治与低科层制，中国特色的大学治理现代化必然要放在中国语境中加以理解，所谓的高学术自治与高科层制就是指在保持其基本制度和根本制度不变的前提下，把体制内的学术能量与活力释放出来，以解决我国高等教育发展进程中所面临的问题。《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国高等教育法》、《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》等明确指出：“高等学校自批准设立之日起取得法人资格”，“推进政校分开管办分离”、“落实和扩大学校办学自主权”等这些政策方针的目的就在于通过给我国高等教育松绑来释放体制内的学术力量，以此实现中国特色社会主义制度的价值规范。

（二）理性和法制是高学术自治与高科层制协调治理的基础

高学术自治与高科层制虽然可能是我国高校协调治理的必经阶段，而现阶段我国高校正处于高科层制与低学术自治阶段，其典型特点就是科层制与学术自治失调，由于我国根深蒂固的人治传统及政府握有管理高校的权柄、资源，政府具有越位干预高校的强大势能，从而导致“权力本位”、行政化运行机制和治理程序缺失等问题［6］，这使得有中国特色的高学术自治与高科层制式的法人治理结构始终未真正建立起来。在这种情况下，政府与高校的关系更倾向于上下级关系，采用行政命令、指示、规定的方式管理高校也就不可避免，这样就很难实现从高科层制与低学术自治阶段到高学术自治与高科层制阶段的顺利转型。要想实现这种转变，政府与高校的关系首先要由上下级关系转变为法律契约关系，通过完备的法律契约来协调科层制与学术自治之间的矛盾，以法人治理结构为依托规范高校所有权与管理权的关系，从而为两者之间的协调治理提供一个相对稳定的外部法制环境；然后，以大学章程为抓手界定政府干涉高校内部事务的边界和高校办学自主权的范围，用契约的形式对大学治理结构中的学术权力、行政权力、政治权利进行界定与规范，这是高学术自治与高科层制的制度表达，是用理性与法制对强大的传统惯性及行政势能加以调理，对科层制与学术自治进行科学调整与规范，对高校的科层管理权力与学术自治权力做出全面的界定，使之彼此能存在一定张力情况下协调运行、互相促进。

（三）负面清单管理是高学术自治与高科层制协调治理的突破口

理性和法制是高学术自治与高科层制协调治理的基础，但是由于政府对高校管理的碎片化以及高校内部管理的碎片化，使得单界定高校自主权就困难重重，下放办学自主权、招生自主权、管理权限就更是难上加难，最终导致理性和法制靠边站和被边缘化。原因就在于，由于条块分割，我国高校受到多个层级部门以及同一层级多个职能部门的影响，加上中央、地方、高校三个层次主体关系本身就存在一些越位、错位与缺位，使得三个层次多有一些不同的要求和政策，同时高校还要对接中央或地方高校主管及相关职能部门，这就使得政府对高校管理的碎片化现象严重。另外，“大学规模的扩大和学术知识的分化使得量化评价成为科层制下大学管理的重要手段”［7］，而且在高校中由于党委的权力、行政的权力、学术的权力同样存在越位、错位与缺位的情况，高校的内部治理理念与目标、相关制度与机制、教育资源与学科建设都不同程度的呈现碎片化倾向。诸如此类高度的碎片化管理，使得界定高校自主权的内容和事项千头万绪，在这种情况下，可采用负面清单管理，即规定的事情实行高行政管理，未规定的事情实行高学术自治。政府首先要做的是指出哪些是高校必须执行的国家任务，哪些是高校禁止进入的领域，并通过法律形式明确规定，这样政府和大学的边界轮廓就清晰了，大学也就有了办学的空间。对于没有法律法规明确授权许可的，政府不得随意干预，应充分尊重大学办学自主权，保证大学在从事与科研实践和教学活动时具有自主性，充分发挥专家、学者、教授等学术人员在诸如审议学科、专业的设置和教学、科研计划方案，评定教学、科研成果等有关学术事项的作用。

（四）用高学术自治激活基层学术组织

现在，我国诸多高校已发展成为巨型大学，科层制是大学得以有效运行的重要保障。然而，学术才是高校的核心，其中最富有学术创造力的地方不在大学的上层和中层，而是在基层。可以说，基层学术组织是带动学术发展的“发动机”，教师与学者在这里专注于教学、知识、学术，承担着教学、科研、咨询、社会服务等关键职能，这是大学赖以生存和发展的基础。但是，目前我国高校基层学术组织责重权轻、行政化、组织类型单一等，这有驳于大学基层组织“松散联合”的特征，更不可能实现自治的管理目标。在基层学术组织中的高学术自治，一方面，体现为以科层制为基础的行政管理体系对学术高度的支持和服务，减少其对学术的干扰、影响和渗透。尤其是当前各种课题评定、项目评定、职称评定、重点学科评定、硕士及博士点的评定等，虽然有专家参与评定，但起主导作用的并非专家而是行政部门。这种行政主导的学术评价机制应该逐渐转向以同行评价小组为主导的由政府部门、学术共同体、学术权威共同参与的评价机制，通过学术评价机制的变革来加强行政管理的服务意识。另一方面，在基层学术组织中的高学术自治体现为提升教授及基层学术组织的作用。教授是大学核心职能的承担者，基层学术组织是实现教授治学的平台，而开放式跨学科组织——学部制则是提升教授和基层学术组织作用的一种重要形式，通过学部制可把学术权力从学术上层下移到基层，调动高校人力资本的积极性，进而激活基层学术组织。

参考文献：

［1］［美］罗伯特·伯恩鲍姆.大学运行模式：大学组织与领导的控制系统［M］.别敦荣主译.青岛：中国海洋大学出版社，2003：8-11.

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［3］［美］比卡斯·桑亚.高等教育管理近期发生的变化：国际情况回顾［M］.世界高等教育改革与发展趋势.北京：国家高级教育行政学院，2000：41-52.

［4］季飞.大学“去行政化”路还有多远［J］.现代教育管理，2011，（4）：9-13.

［5］［美］Hoy W K，Miskel C G. Educational administration：Theory，research，and practice 9th edition ［M］.彭韬注释.海口：海南出版社，2013：124.

［6］黄彬.高校行政权力型态及其法治化路径［J］.现代教育管理，2016，（2）：51-55.

［7］江涛.科层制与市场化：中国大学学术评价量化方式盛行的重要原因［J］.现代教育管理，2015，（1）：88-92.

（责任编辑：杨玉；责任校对：赵晓梅）

The Internal Contradiction and Coordination Governance Path of Academic Autonomy and Bureaucracy in Chinese Universities

ZHANG Chaoyu1，SU Zhao2
（1.Minzu UniversityofChina，Beijing100081；2.ShanxiUniversityofFinanceand Economics，TaiyuanShanxi030006）

Abstract:The contradiction between academic autonomy and bureaucracy has the same points and different points in different countries and cultures，it is rooted in Webb’s bureaucracy theory，the historical manifestation of the conflict between the two includes four types. At present，the realization path of coordinated governance in our country should be based on the future oriented，the rational and legal system，the negative list management as a breakthrough，activating the basic level academic organizations as the driving force to adjust and optimize the relationship between academic autonomy and bureaucracy.

Key words:academic autonomy；bureaucracy；governance structure of university

中图分类号：G649.21

文献标识码：A

文章编号：1674-5485（2016）05-0059-05

基金项目：①中央高校基本科研业务费专项资金资助（10301-01500202）。

作者简介：张朝玉（1981-），男，河北石家庄人，中央民族大学管理学院公共管理专业博士生，主要从事教育经济与管理研究；苏曌（1991-），男，山西芮城人，山西财经大学财政金融学院硕士生，主要从事金融工程与风险管理研究。