发达国家城镇化进程中农民工职业教育培训对中国的经验借鉴与政策启示①

贾建锋，闫佳祺，孙新波

（东北大学，辽宁沈阳110819）



发达国家城镇化进程中农民工职业教育培训对中国的经验借鉴与政策启示①

贾建锋，闫佳祺，孙新波

（东北大学，辽宁沈阳110819）

摘要：美国、英国和日本三个发达国家在城镇化进程中农民工职业教育培训方面积累了宝贵的经验，主要表现为具有完善的法律法规体系、丰富多元的培训内容与形式以及广泛的资金来源三方面的特征。借鉴三个发达国家的经验，我国应从四方面完善城镇化进程中农民工职业教育培训体系：不断健全法律体系；明确丰富的培训内容；注重培训形式的灵活性；提供广泛的资金支持且确保资金发放的公开透明。

关键词：发达国家；城镇化；农民工职业教育培训；经验借鉴；政策启示

一、发达国家城镇化进程中农民工职业教育培训需求产生的原因

（一）发达国家样本选择依据

本文选取英国、美国和日本作为研究对象，从城镇化背景出发，探讨农民工职业教育培训问题，主要基于以下两点考虑：第一，据联合国《城镇化前景报告》统计，截至2014年，世界城镇化平均水平达到54％，英国、美国和日本等发达国家已经基本完成城镇化［1］。在城镇化进程中，英国、美国和日本均曾面临过如何对农民工进行职业教育培训的问题，并相应地开展了一系列行之有效的工作，为其他各国留下了可供借鉴的宝贵经验［2］。第二，英国、美国和日本城镇化进程中农民工职业教育培训工作各具特色，具有极强的代表性，被理论学界称为西欧、北美和亚洲农村剩余劳动人口再教育的典型范式［3］［4］。

（二）英国、美国和日本城镇化进程中农民工职业教育培训需求产生的原因

1.英国城镇化进程中农民工职业教育培训需求产生的原因

英国城镇化建设始于18世纪，整个城镇化进程被深深地打上了“工业革命”的烙印［5］。随着工业革命在英国如火如荼地进行，英国乡村工业开始蓬勃发展，形成了众多工业村庄。在这个时期，农业和工业分工逐步形成，农业大规模生产经营模式开始推广。现代化农业和新型乡村工业对于技术工人的需求与日俱增，农村剩余劳动人口接受职业教育培训的现象开始产生。

2.美国城镇化进程中农民工职业教育培训需求产生的原因

美国城镇化建设始于19世纪70年代，被称为“自由放任型”城镇化［6］。美国在城镇化过程中强调市场的决定性作用，依照市场规律解决城镇化发展过程中的问题，政府的宏观调控只起着辅助性作用。这一时期，恰逢第二次工业革命，电力的发展对传统农耕方式带来了冲击，大规模农场耕作模式解放了大量生产力。随着市场对于具有高科技技能人才的迫切需求，政府、社会以及个人机构开始了农村剩余劳动人口的职业技术培训工作。

3.日本城镇化进程中农民工职业教育培训需求产生的原因

日本城镇化建设始于明治维新时期，但日本城镇化快速发展始于20世纪40年代，即第二次世界大战之后［7］。二战后，日本经济迅速发展，跃升为世界第二大经济体。日本政府十分注重宏观调控的作用，鼓励农村剩余人口接受职业教育，提升竞争力，日本职业教育工作就此起步。

综上可以看出，英国、美国和日本城镇化发展中的农民工职业教育培训需求的产生具有特定时期、特定条件的历史必然性，与城镇化发展相互依存、相辅相成（见表1）。

表1：英国、美国和日本城镇化进程中农民工职业教育培训需求产生的原因比较

二、发达国家城镇化进程中农民工职业教育培训的具体经验

（一）健全的职业教育培训法律法规

无论是英国、日本，还是市场在城镇化进程中起决定性作用的美国，政府对于农民工的职业培训工作均十分重视，出台一系列相关法律法规，形成了国家统筹规划、相关部门协调配合并提供指导的培训模式，确保了职业教育培训工作顺利进行。

1.英国农民工职业教育培训立法演进过程

英国非常重视与农民工职业教育培训相关的法律法规体系建设，1838年成立了皇家农学会，开始对农业知识进行了系统性研究；1889年《技术教育法》的出台正式确立了大众教育在英国的合法地位，宣示了贵族不再独享接受教育的权利，百姓参与培训、获得教育的权利受到法律保护；1909年英国政府出台了《职业教育法》，这部法律是世界上第一部职业指导的法规，规范了英国职业教育行业；1982年一部关于英国农民工职业教育培训的法律《农业培训局法》正式出台，农民工职业技术培训得到重视，一系列培训计划随之提出。随后，政府牵头设立了专门培训机构，并出台了农民工培训资助方案。

2.美国农民工职业教育培训立法演进过程

虽然美国强调市场主导，弱化政府的作用，但绝非完全放任自由，而是充分尊重市场规律。随着市场对具有高科技技术水平的人才需求量激增，政府相应出台了一系列法律对职业技术培训工作的开展予以保驾护航。1862年美国政府颁布了《莫里尔法案》，以赠地的形式建立工农学院，在法律层面上确立了农业在美国高等教育中的地位；1917年20世纪美国最为重要的职业教育法——《史密斯·休斯顿法》正式出台，联邦政府首次拨款扶持与农业和工业相关的职业教育培训，并建立了美国现代职业教育培训制度；1962年联邦政府出台了《人力发展与培训法》，一系列试图通过职业教育培训提升农民工人力资本的劳动力培训计划随之出台，由此产生了三种基本形式的人力发展培训计划，即机构培训计划、在职培训计划、实验和实证项目；1976年《终身学习法》和1994年《美国2000年教育目标法》的出台，进一步强化了农民工基础教育和职业教育的重要地位。

3.日本农民工职业教育培训立法演进过程

日本的城镇化建设被称作“按照政府意图开展的城镇化”。随着二战后农民工大规模向城镇转移，政府为了提升农民工竞争力，出台了一系列法律法规。1883年出台《农学校通则》，重视农村人口的教育培训工作；1977年日本政府通过出台《农业改良促进法》，提出了教育是一种人力资本投资的理念，并以法律形式明确教育奖励措施，进行职业教育总体规划，明确农民工职业教育培训地位；1958年通过出台《职业训练法》，鼓励农民工参与公共职业训练，并明确职业鉴定制度；1961年出台了《农业基本法》，强调通过职业教育和培训，振兴农村地方经济，使得农村人口得到适当职业；1985年出台的《职业能力开发促进法》和《职业能力开发促进实施细则》则强调了职业训练的长期性、广泛性和弹性。

（二）内容丰富和形式多样的职业教育培训

英国、美国和日本虽然存在着文化上的差异，但在农民工职业教育培训课程设置方面却都具有内容丰富和形式多样的特点。

1.英国农民工职业教育培训的内容与形式

英国十分注重培训内容的多元化和培训形式的多样化，强调理论结合实际能力的培养。在培训内容方面，英国开展的职业教育培训内容多达100余种［8］［9］，可以说英国对农民工职业教育培训是全方位的，并不局限于某一特定技术，而是以提升农民工综合素质为首要目的，使他们在兴趣的基础上选择适合自己的培训课程。在培训形式方面，英国不拘泥于固定的课堂模式，学习期限和培训形式的选择灵活多样，以满足各类人的不同需求。

2.美国农民工职业教育培训的内容与形式

美国的培训课程虽然没有英国种类繁多，但同样具有丰富的内容和灵活的形式［10］。在培训内容方面，美国的职业教育培训主要是从四个方面开展，即基本技能类培训、工作技能类培训、计算机操作技能培训和学习能力培训［11］。在培训形式方面，美国采取的是政府牵头、多级配合、灵活的半脱产或不脱产形式，即政府与各类型协会、企业、大学合作，进行信息交流。在教师选配上，采用严格的准入制度，但任教者须取得农业教育学士学位或同等学位，或在大学中主修或辅修过教育学和农业、工业相关课程［12］。

3.日本农民工职业教育培训的内容与形式

日本城镇化进程中农民工职业教育培训由政府主导，具有有计划、分层次、有侧重的特点［13］。在培训内容方面，日本以农业技术培训为主，兼顾工业技术培训、法律知识、日常生活知识，培养适应现代化农业发展的骨干农民。在培训形式方面，主要有脱产培训和半脱产培训两类。脱产培训即农民工进入由日本政府创建的职业教育培训学校，在传统课堂上接受职业技能教育［14］。半脱产培训主要是指政府倡导、民间开设的培训机构、协会为无法完全脱产培训的农民工提供参与培训的机会。

英国、美国和日本职业教育培训内容和形式的比较分析详见表2。

表2：英国、美国和日本职业教育培训内容和形式比较分析

（三）广泛的职业教育资金来源

在财政支出的基础上，各国政府鼓励相关部门和企业设立专项资金对农民工职业教育培训工作予以支持。

1.英国农民工职业教育培训资金的来源

英国的职业教育培训资金主要有两个来源［15］：一是政府通过教育拨款委员会对开展农民工职业教育培训的组织、机构和社会团体进行权威的评估，按照一定的条件和标准，从学校规模、教学质量、雇佣单位认可度等角度进行考核并将考核结果予以量化，最终按照量化分数排序，以年度为单位，确定教育预算经费分配方法。二是政府通过向社会团体、企业、个人征收特别税，税专款专用，用于支持成人职业教育培训工作。

2.美国农民工职业教育培训资金的来源

美国的职业教育培训资金来源渠道灵活多样，主要有四个来源［16］：一是政府出资。美国农民工职业教育项目的经费大部分由政府支出，约83％的资金来自联邦政府和州政府的拨款，用于职业教育培训学校的基础设施建设、教师选聘、日常开支等费用支出。二是地方学区和县资助。约11％的资金来自学区和县，通过本地学区和县的财政拨款，用于支持本地职业教育培训工作。三是来企业和个人募集。约3％的资金来自企业和个人，企业和个人通过捐资、捐款等形式支持国家和地方教育事业。四是社区募集。约3％款项来自社区，通过社区的宗教活动、公益活动募集款项。

3.日本农民工职业教育培训资金的来源

日本的职业教育培训资金主要有两个来源：［17］一是政府直接资助。政府通过财政拨款，对各类培训学校进行资金定额支持，由于工业化发展的需要，鼓励培训机构开展工业产业课程教育，对它们给予优先资金支持。二是长期低息贷款。政府对职业教育投入大量人力和物力，通过发放长期低息贷款的形式，鼓励职业教育培训学校建设工作。

（四）比较与评述

1.比较

综观发达国家城镇化进程中农民工职业教育培训发展史，各国普遍实施制定健全的职业教育培训法律法规、进行内容丰富且形式多样的职业教育培训、从不同渠道提供教育资金支持的方略。表3从相关立法、培训内容、培训形式和资金来源四方面对英国、美国、日本三个国家农民工职业教育培训的具体方略进行了比较。

表3：英国、美国和日本农民工职业教育培训具体方略比较

2.评述

第一，立法方面。英国、美国和日本在立法方面的相同点在于：三个国家均制定了一系列与农民工职业教育培训工作相关的法律，在法律层面上保障了农民工享有参与职业教育培训的权利。它们的区别在于：英国的立法演进过程实际上是一个思想解放、追求民主化道路的过程，教育培训不再仅仅是贵族阶级的权利，而是属于全体英国人民的权利，农民工群体得到了重视，农民工接受职业教育培训呈现常态化趋势。美国的立法演进过程是一个培训理念转变过程，从注重阶段性培训到强调终身学习，市场对高素质人才的需求促使政府立法对职业教育培训予以支持，随着时间的推移，人们逐渐意识到了职业培训不应仅以功利为目的，而是要追求可持续发展，培养终身学习的理念。与美国相似，日本的立法演进过程同样也是一个从阶段性培训过渡到终身学习的过程，不过由于日本更加强调政府的作用，在立法过程中以法律的形式确立了农民接受职业教育培训的权利神圣不可侵犯，大力倡导多元化培训，把农民工接受职业教育培训作为振兴乡村经济的必由之路。

第二，培训内容与形式方面。英国、美国和日本在培训内容与形式方面的相同点在于：三个国家培训内容均十分丰富，涵盖了技术知识和生活技能方方面面，形式不拘泥于全日制课堂教学，时间、地点灵活多样，呈现多元化特点。它们的区别在于：由于第一次工业革命的影响，英国乡村工业发达，对多元化人才需求较大，同时又具有雄厚的资金实力，这就使得英国不拘泥于某几种技能培训，而是因材施教，充分尊重农民工的选择，开设了近百种课程。美国课程数量不及英国品类繁多，但美国培训内容的设置具有层次更加清晰、结构更加合理的特点，涵盖了基础知识、高科技知识、计算机操作和学习能力这四个现代化人才必备的基本素质；同时，美国在城镇化进程中，市场占主导地位，市场规律是人们坚持的信条，大规模脱产培训在这个时期的美国并不现实，半脱产或不脱产培训比较受到农民工的欢迎。日本由于国土面积较小、自然灾害频发，且资源匮乏，在培训中更加注重追求较高的“性价比”，因此政府主导的有计划、分层次、侧重性强的职业教育培训应运而生。

第三，资金来源方面。英国、美国和日本在资金来源方面的相同点在于：三个国家职业教育培训资金来源广泛。它们的区别在于：英国资金拨款制度化特征显著，设立专门机构进行资金发放审核，保证了资金发放的公平性；同时，征收特别税又具有强制性的特点，通过向纳税人征税，专款专用，支持职业教育培训工作。美国的资金来源更加多样化、灵活化，主要是以联邦政府、州政府和地方政府资金支持以及社会捐助为主，不以强制手段筹集经费，发挥社区的重要作用，依靠公民的公益意识，形成全国联动的资金募集形式。日本城镇化进程中政府作用显著，职业教育培训资金主要由政府提供，通过直接资助和低息贷款两种不同形式支持职业教育培训事业。

综上我们不难看出，城镇化进程中农民工职业教育培训工作的顺利开展，离不开健全的法律法规保驾护航，相关法律的出台为农民工职业教育培训工作提供了法律保障和政策导向，使得相关政策红利逐渐向农民工倾斜；离不开丰富的培训内容和多元化的培训形式，培训内容与形式是培训的生命，学有所成、学有所用是培训的终极目的，良好的培训内容和培训形式能够加深受训者的理解，缩短受训者将知识转化为技能的周期；离不开广泛的资金支持，雄厚的资金保障是开展教育培训工作的基础，没有资金支持，培训工作将寸步难行。

三、政策启示

本文研究成果对于发展我国城镇化进程中农民工职业教育培训具有有益的启示。

（一）健全优化法律体系，确保农民工职业教育培训法制化

1.政府应该转变观念，实现政令管理与法令管理相结合

第一，坚持有法可依。我国与发达国家尤其是西方发达国家在公共管理方式上存在明显差异，我国更习惯于通过政令发布管理国家日常事务，成人职业教育立法工作十分薄弱，出台一系列相关法律法规保障农民工参与职业教育培训的合法权益势在必行。第二，政令与法令结合。现如今培训管理混乱、政令不一、基础设施薄弱等一系列突出问题着实存在，在城镇化发展的关键阶段，只有通过法令管理与政令管理相互配合，农民工职业教育培训才有据可依、有章可循，职业教育培训机构的良性发展才有法律保障。

2.完善立法工作，循序渐进推进法治建设进程

第一，在转变理念、依法管理的同时，要注重不断完善立法工作，健全与优化法律体系，形成完备的法制管理系统。第二，循序渐进，切勿急于求成，通过实地调研，了解城镇化进程中农民工现状和亟待解决的问题，制定相关法律法规并定期修正。第三，出台一系列相关辅助政策予以补充，形成主次分明、结构合理的法制体系。

3.加强法律宣传工作，进行法制教育

第一，加强普法宣传，充分发挥电视、广播、报纸等传统媒体和互联网新媒体的“喉舌”作用，加强法律宣传力度。第二，实现法制内容进课堂，将法制课作为农民工职业教育培训的必修课，加强对农民工的法制教育，加大普及法律知识的力度，指导农民工学法、懂法与用法，切实保障农民工合法权益。

4.公正执法，设立监督机构，完善评估标准

第一，在执法过程中，要坚持执法必严、违法必究的准则，严格按照法律执行，规范培训行为，做到令行禁止。第二，设立监督机构，制定行业统一的执行标准，监督各部门在农民工职业教育培训过程中是否各司其职、各尽其责，确保培训工作顺利开展。

（二）丰富培训内容，提高培训质量

1.注重培训主体的多样化，形成多层次、有侧重的培训体系

在城镇化发展进程中应切实完善农民就业培训体系，使农民的实践技能得以提升并适应现代城镇化建设步伐。［18］第一，坚持以公办学校为主体、多种类型民间培训机构共同发展的办学理念，充分利用现有大学、职业学校的教育资源，以官方形式组织农民工进入职业教育培训补习班、夜校接受培训，集中教育优势资源，统筹规划，大力发展农民工职业教育培训工作。第二，要鼓励非官方培训机构积极开展农民工职业教育培训工作，充分肯定其在职业教育培训工作中所起到的积极作用，形成政府、培训机构、企事业单位和农民工多方参与的培训体系。

2.注重培训内容的多元化，提高农民工培训的针对性

第一，因材施教，即根据农民工年龄结构、知识水平、技术能力、兴趣爱好、职业倾向等多方面因素，综合考量，制定有针对性的职业教育培训计划。第二，因势利导，即紧随国内大政方针，密切关注宏观经济环境，掌握人力资源市场动态。第三，因地制宜，根据当地风俗习惯做好培训工作，避免外地农民工“文化水土不服”的状况发生。第四，要创新符合产业结构升级的教育培训内容。［19］

（三）注重培训形式的灵活性，满足不同类型农民工的差异化需求

第一，对于文化水平相对较高的农民工，可以通过多媒体等现代教学手段、通过在线培训模式对其进行半脱产或不脱产式职业教育培训。第二，对于注重实际操作能力的职业技能培训，可以通过现场实习的形式集中进行。第三，对于服务类工作，可以在工作之余，利用某个时段进行经验交流，相互学习。

（四）提供广泛的资金支持，资金发放公开透明

1.加大经费投入力度，提供资金保障

第一，中央财政增加对农民工职业教育培训的投入，健全、优化农民工职业教育培训公共财政支持体系，使得财政拨款制度化、规范化，保障农民工职业教育培训工作的顺利进行。第二，利用资本市场，设立农民工职业教育培训基金，聘用证券行业专业人士运作，鼓励机构和个人购买，盈余资金用于支持农民工职业教育培训事业。第三，充分发挥企业的辅助作用，鼓励企业支持农民工职业教育培训工作，并将职业教育培训投资纳入生产成本，年终政府给予一定数额的税收减免优惠政策。

2.设立监管机构，保证资金发放公开透明

第一，专款专用，设立独立于资金发放部门的监管机构，监督资金发放工作，确保发放工作公开、公正和透明。第二，账务公开，第一时间向社会公布，发挥社会监督的重要作用，鼓励民众投身到资金发放监督工作中去，利用民众舆论力量，监督是否存在“糊涂账”与“关系账”。第三，加强廉政教育工作，对参与资金发放的公职人员进行廉政教育工作，警示公职人员不贪污、不渎职，遵守法律法规，恪守职业道德。

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（责任编辑：徐治中；责任校对：赵晓梅）

Experience Reference and Policy Enlightenment of Vocational Education and Training to Peasant Laborer in Urbanization of Developed Countries to China

JIA Jianfeng，YAN Jiaqi，SUN Xinbo
（Northeast University，Shenyang Liaoning 110819）

Abstract:America，Britain and Japan accumulated valuable experience of vocational education and training to peasant laborer in urbanization. Three common features，robust system of relevant laws and regulations，abundant contents and multiple forms as well as extensive fund source，were found in urbanization of the three sample countries. Using the experience of these three sample developed countries，we should perfect the systems of vocational education and training to peasant laborer in urbanization from the following four aspects: establishing and perfecting laws and regulations，providing abundant contents and multiple forms，offering extensive fund support and ensuring the transparency of process of fund supply.

Key words:developed countries；urbanization；vocational education and training to peasant laborer；experience reference；policy enlightenment

中图分类号：G725

文献标识码：A

文章编号：1674-5485（2016）05-0027-07

基金项目：①辽宁省教育科学“十二五”规划2014年度重大决策咨询课题“城镇化进程中我省农民工职业教育与培训体系构建策略研究”（JG14ZD07）。

作者简介：贾建锋（1980-），男，山西晋中人，东北大学工商管理学院副教授，博士后研究人员，主要从事组织与人力资源管理研究；闫佳祺（1991-），男，辽宁阜新人，东北大学工商管理学院硕士生，主要从事组织与人力资源管理研究；孙新波（1971-），男，山东德州人，东北大学工商管理学院教授，博士，博士生导师，主要从事组织与人力资源管理、知识管理研究。