论“营改增”如何提高地方税收积极性

张梦洁

摘 要：经国务院批准，自2016年5月1日起，在全国范围内全面推行营业税改征增值税试点，建筑业、房地产、金融业、生活服务业等全部营业税纳税人，纳入试点范围，由缴纳营业税改为缴纳增值税。营业税一直是地税系统的主税种，“营改增”后将对地税系统产生重大影响，本文从“营改增”对地方税收的影响、西方国家分税制改革的借鉴和提高地税系统积极性的措施三个方面进行分析，旨在寻求提高地方税收积极性，达到合作共赢的方法。

关键词：分税制 营改增 地方税收

在我国，按照收征权限和收入支配权限分类，税种可分为中央税、地方税、共享税，地税系统主要征收营业税、个人所得税、土地增值税、耕地占用税、车船税、房产税、资源税等。营业税是地税系统主要税种，地税系统和国税系统相互独立体现分税制的思想，有利于事权与财权相结合，从而促进国家平稳健康的发展。

一、“营改增”对地方税收的影响

1.有利影响。

1.1有利于克服流转环节中的重复课税。“营改增”之前商品和劳务流转环节存在严重的重复课税现象。营业税的征税范围是对营业额全额计税，增值税则对流转环节的增值部分进行征税。因此在“营改增”之前，征收营业税的企业因为征税范围是全额征税，故存在重复征税现象。

1.2有利于深化服务业分工，促进经济转型升级。“营改增”之后，相对来说企业缴纳的增值税要低于原本的营业税，凭票抵扣的增值税抵扣链条将逐步形成闭合结构，独立核算的经营模式将得到更多的税收综合利益。企业可以通过主辅分离、专业化协作的方式，仔细研究自身在产业链的新定位，优化重组企业业务结构，最大程度地享受“营改增”的政策红利。推行“营改增”可以有效解决我国经济运行效率扭曲，吸引大量服务业企业在我国投资，提高我国服务业发展水平。

2.不利影响。

2.1税收大量减少：地税系统丧失了原来稳定可控的能充分掌握主动权的收入渠道，税收作为国家财政收入的主要来源， “营改增”税制改革势必会对地方财政产生巨大的影响。随着“营改增”的推行，营业税的征收区域势必会逐渐减小并逐步被增值税所替代，一直以来营业税都是作为地方政府财政收入的最主要部分，因而该项税制改革势必导致地方财政收入的减少。

2.2国税与地税征收机关分置，税务征管复杂。“营改增”后，一直以营业税作为主税种的地税机关将会受到冲击，随着营业税的逐渐消失，在同样的情况下，地税部门的税收任务量自然会呈现下降趋势，所以地税部门需要改变原有的部门设置，人员安排等结构，重建地方税体系成为地方财税部门的主要任务。同时，营改增后使得增值税收入大量增加，也同时家中的国税机关的负担，其也需要对部门，人员等重新设置。

2.3地方事权与财权脱节。我国实行分税制的主要意图，是扭转长期以来中央财政收入占全国财政收入的比重过低的局面，地方税大多税源分散，收入零星，但这对提高地方积极性具有重要的作用，营改增后，营业税作为共享税把财政收入大部分集中到了中央，中央集中了大量的地方财政收入，造成了“财力上收”的效应。但是地方尤其是基层政府财政收入的增长空间非常有限，这导致了地方事权与财力的脱节。

2.4地方政府大量举债，偿还能力有限。政府举债是促进国家基础设施建设和城市化发展的方法，在市场经济国家很常见。 但是近年来，我国地方政府快速增长的债务规模给地方政府的运营带来了很大的危机。 地方政府大多通过拉动GDP的发展来促进经济的发展，而分税制下地方政府税收往往不足，营改增改革更加剧了地方政府财税收入困难，所以地方出现基础建设投资不足和经济增长缓慢的问题，地方政府往往通过举债来化解危机，但因偿债能力有限，往往遇到更大困难，同时给社会也造成不好的影响。

二、西方国家分税制改革的借鉴

西方国家在税收形式上大多实行分税制，但模式有所不同，从税权集中与分散的程度看，税权划分有三种模式：

1.分散型：分散型的特点是各级政府都被赋予很大的税收权限，最典型的代表是美国。美国采用分散立法，同源分享，自上而下资金补助的分税制模式，美国联邦、州及地方政府均各自行使相对独立的税收权限，包括立法权、解释权、开征停征权、调整权和优惠权等，可以使州和地方税收制度與联邦政府存在差异这是形成统一的联邦税制与各异的州与地方税制并存这一独特格局的根本原因。但美国的分税制并非绝对意义上的分税制，其实行自上而下的补助金制度，从而实现经济发展的平衡。这一模式的优点在于保证各级财政尤其地方财政自主地组织和支配财源，实现各自的财政职能和财政目标，但同时它对各级税权关系的协调也提出了很高的要求。

2.适度集中、相对分散型。指将某一部分税权划归中央，其余部分归地方，如立法权集中、执行权分散，这一类如德国与日本。德国实行税权集中，税种共享，横向平衡的分税制模式，在德国，绝大部分税种的立法权集中在联邦，各州在联邦尚未行使其立法权的范围内有一定的立法权，但州以下地方当局则无税收立法权。各级财政主要收入来源是共享税，实行一种以共享税为主题，共享税与专项税并存的模式，同时德国实现横向财政平衡和纵向财政资助模式。日本实行集中税权，分散事权，税种让与，专项补助的分税制模式。日本与德国类似，税收立法权大多集中于中央，管理使用权分散在地方，但中央对地方的税权限制更详细具体一些，地方政府在执行地方税法的操作中要受到许多相关规定的制约，如课税否决制度、对特定税种税率规定上限甚至统一税率等。该方式若处理得当，可以体现出集权而不统揽，分权而不分散的优点。

三、提高地税系统积极性的措施

1.增强对营改增税制改革的认识。地方政府应该增强对营改增的认识，并且正视营改增过程中出现的短期的不利影响，从长远利益出发，推动“营改增”税制改革的顺利进行，同时地方政府需要加强引导，广泛宣传，增强企业对于营改增政策的认识，地方政府同时应该做好营业税改增值税的衔接工作，增强地税系统干部的流动性，组织专业人员学习，提高专业人员的素质，同时地方政府为了保证地方经济的发展不受影响，对于“营改增”税制改革而导致税费增加的企业，需要做好对这些企业的扶助和支持，必要情况下可以实行一些优惠政策，减免税收，共同迎接营改增改革。

2.新开税种，进行个税等税种改革。营改增改革后，营业税的主税地位在地方税收中逐渐丧失，地方应积极寻找主税种，积极扩充地方税收主体税种的规模。可把房产税等作为新的主税来发展，同时可进行个税等税种的改革，调整税收征收范围、环节、税率，使税收结构更加优化，随着社会经济的发展，不论是企业所得税还是个人所得税，税源潜力都是巨大的。

3.优化目前的财政体系和分税制，适当下放事权和财权。目前，我国分税制存在的问题的根源在于事权和财权不同一的问题，这也成为地方税收积极性低的重要原因，营改增后，国家相对削弱了地方主税收的财权，但地方承担着地方公共卫生建设，基础设施建设，经济发展等重大责任，这使得事权和财权的严重不平衡，从而地方怨声载道，所以，中央应适度下放事权与财权，通过明确的划分中央和地方事权的责任来明确事权，同时可通过完善财政转移支付制度来规范财权，通过中央对地方的纵向控制和同级政府间的横向转移来促进公共产品和服务水平的均衡，从而提高地税系统的积极性。

参考文献：

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