国家治理体系下的社区治理创新：“三社联动”模式优化路径探讨

卢文刚

摘要：社区、社会组织和社会工作是社会治理的最基础元素，“三社联动”是完善基层社会治理的重要探索。明确指导思想、加强顶层设计、准确定位关系、鼓励基层创新对于深化推进“三社联动”建设具有实际意义。

关键词：社会治理；社区；社会组织；社会工作；“三社联动”

中图分类号：C916文献标志码：A文章编号：1008-2921（2016）01-0052-05

社区、社会组织和社会工作是社会治理的最基本元素，在社会治理中扮演着越来越重要的角色。近年来，我国社区建设和治理取得了长足发展。但与此同时，社区居民和社区单位的参与程度参差不齐、社会组织尚处于培育发展的初级阶段、社工人才队伍建设尚未真正融入社区工作格局中等问题都制约着社区建设的发展改革[1]。在此背景下，为进一步探索完善我国社区建设和治理，“三社联动”的社区治理理念应运而生，并成为我国国家治理体系下基层创新社会治理，推进社会治理体系和治理能力现代化的重要方式和路径[2]。

“三社”是指社区、社会组织和社会工作者。广义层面，“三社联动”的内涵包括实体合作、服务内容联动、机制联动等；狭义层面，“三社联动”主要指社区居委会或者工作站、社会组织和社会工作者的联动，区分社区、社会组织和社工队伍各自的角色定位，即多元社区治理主体合作[3]。

一、近十年我国“三社联动”典型城市实践探索比较

2004年上海市提出了社区、社会组织和社会工作的“三社互动”，我国各地形成了以社区为平台、社团为载体、社工为抓手的社区治理工作思路，随着对社区治理认识的加深，在“三社互动”基础上，进一步连接、协调、整合为“三社联动”。随后，我国广州、南京、嘉兴、温州龙湾、北京等城市在加强社会管理，创新社区治理的理念下，也积极开展了“三社联动”的实践探索，形成了各自的做法、特点和发展模式雏形。我国主要典型城市 “三社联动”的实践探索简要比较如下图表1所示。

从图表1中所示城市的实践探索情况来看，我国“三社联动”发展初具雏形，总体上呈现出百花齐放、百家争鸣的发展态势，并取得了初步成效。各地坚持“以需求为导向、坚持政府主导，以社区为平台、以社会组织为载体、以社会工作为支持”的发展思路，结合自身的发展优势和城市发展特征，大力开展“三社联动”的实践探索活动，為进一步推进我国“三社联动”的发展奠定了实践探索基础。表1近10年我国典型城市“三社联动”实践探索简要比较

城市模式创立年份主要做法特点上海以社工专业化推动“三社联动”新格局2004年将社会工作发展与政府职能转变和扩大群众参与结合；以专业社会工作机构为主吸纳社工专业人才；探索社工和义工“两工”联动机制；注重多领域社会工作的协同发展。政府主导、社工驱动、社会运作、公众参与、专业发展。嘉兴通过组织、制度、监督构建“三社联动”新机制2008年创新“三社联动”发展体制，全面强化组织领导；创新“三社联动”发展机制，强化平台保障；优化“三社联动”发展环境，努力营造良好氛围。以改善民生为重点，党政主导，部门推动，多元参与。南京街居体制改革，推动“三社联动”机制发展2010年营造氛围、制订政策，搭建平台，创新体制、扩大基层民主，以需求为动力，促使“三社联动”紧接地气，以项目引领社会组织和社会工作找准服务需求。需求驱动、强调创新、强调自治、项目运作、紧贴实际。广州“135”“三社联动”模式2012年坚持需求为导向；着力提升政府治理能力、社区自治能力、专业服务能力；建立资金投入长效机制，专业服务转介机制，公益项目竞争机制，以奖代补激励机制，完善工作绩效评价机制。系统推进、资源下沉、优势互补、高效联动。北京“四项机制”+“三个平台”驱动“三社联动”2013年突出以政府统筹为重点，以联席会议为平台，以项目化运作为手段，以调研为基础，以需求为导向，协调整合资源，就地转型、培育发展多样化的社会组织，培养社工人才队伍，推动政府购买社会组织服务、建立联动制度 。政府主导、专业承接、项目运作、整体联动。温州龙湾暂未形成明确的发展模式2013年加强平台建设，夯实基层治理基础，完善发展机制，增强“联动”队伍力量，凝聚基层社会治理力量，提升基层社会治理水平。强调居民服务需求与培养居民自治意识，注重体制建设，强调“三社”自治能力。二、 我国 “三社联动”发展中的瓶颈

（一） 认识不足，体制不顺

目前一些部门对“三社联动”的重要性缺乏认识，顶层设计者对“三社联动”的内在机制研究不足，支撑“三社联动”的政策法规框架及科学有效推动“三社”良性发展的体制、机制有待优化。具体表现为：一方面，从“三社联动”的推进部门职能架构可以看到，大部分地区将“三社”对应地划分到不同科室分管，从省民政厅、市区民政局到街道社区，社区建设由基层政权与社区建设处、科负责，社区社会组织由社会组织管理局、处、科负责，社会工作人才队伍由人事处、科或办公室负责，这种分工体制，虽然能够将基层社会治理工作细化，但是由于部门与部门之间沟通的“非效率”因素存在，社区、社区社会组织、社工三者更多的是在社区平台上各自为政、工作协调度不够，“三社”实际上是在“自转”“自动”和“分动”，与真正的相互协调、相互补充、相互促进的“联动”差别较大；另一方面，“三社联动”的原意是建设“社区+社会组织+社会工作”的横向合作链，但由于我国传统的基层社区治理体系，以及传统社区治理主体掌握的资源配置权等问题，目前“三社联动”偏向“街道→社区居委会、社区工作站→社会服务中心（社工机构、社会组织）” 纵向层级发展，这种形式最终将导致机构层级的浮肿，影响“三社联动”的机制效率。

（二） 政策制定缺乏协同联动

目前党和政府已出台了关于社区建设、社会组织、社会工作人才队伍建设的相关文件，如《中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发（民政部关于在全国推进社区建设的意见）的通知》（2000年）《民政部关于促进民办社会工作机构发展的通知》（2009年）及中组部等18部委《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》（2011年），但仍缺乏将社区建设、社会组织发展、社会工作人才队伍建设整合在一起共同推进的政策文件，没有政策系统引导的“三社联动”自然协同不够、乏力，一些负责社区建设、社会组织、社工人才队伍建设的不同部门各司其职、各自为政，联动仍停留在口号上、概念上、文字上。推进联动建设的政策“联动”建设必须加快步伐[5]（P7-12）。

（三）主体依赖性强，自治水平低

目前，一些社区工作经费大部分依赖政府财政支出，导致 “三社联动”工作基本围绕政府中心工作开展，以社区需求为出发点的、独立性活动相对较少，开展不够。[6]一些社会组织本身是从政府部门、事业单位转变而来，与政府有一定的血缘或隶属关系，发展壮大在一定程度上还依赖于政府部门的资助，导致明显的官方色彩、行政化色彩，自治水平低。在社会工作方面，原有计划经济体制下政府用政治和行政手段去处理相关社会问题的本土社会工作在一些地方还占主导地位，在体制、观念、做法上显示出较强的“路径依赖”[7]。

（四）行政主导多，社会参与少

“三社联动”中，政府作为主导者提供了大量人力、物力和财政支持， “三社联动”的发展离不开政府部门的指导和推进。在当前社区建设和治理过程中，社区党委、社区居委会、社区工作站在很大程度上代表政府部门下达命令和执行政府部门下达的任务，主要的方式还是通过行政化的形式来运作，这就使得“三社联动”中行政主导过于集中，一定程度上阻碍了社会的广泛参与，抑制了社会力量在社区治理中作用的发挥。对社会组织和社会工作的评估事实上还是由政府部门主导，而实质上运用社会的力量来对这些社会组织和社会工作的绩效进行评价的做法还不普遍。[5]（P7-12）

（五）“三社联动”保障机制不完善

一是“三社联动”资源保障机制不健全：社会公共服务的机制尚不完善，投入不足，社会组织自我吸取资源机制放开不足，相关优惠政策特别是税收政策力度不大，尚未形成政府、社会、企业和个人在内的多元资金支撑机制。二是“三社联动”资金来源较依赖政府：在基层社会建设与治理中，城乡基层社会组织要开展活动，必须有一定的财力支撑。这些资金的主要来源有：社区所拥有的资产赢利、政府支付社区的工作经费、社区承担政府部门的工作任务通过费随事转所得的资金。而由于许多社区自身财力有限，普遍不得不依靠政府的拨款来维持运转，经费上对基层政府的依赖严重。三是“三社联动”信息保障机制不畅：由于缺乏信息沟通顶层设计，“三社”行动时信息不对称，存在背靠背、自成体系、信息屏蔽，相互间信息交流障碍，导致“三社联动”效率低于三者独自行動效率之和。

（六）联动科技含量低，信息互联有待提高

从各地“三社联动”现状来看，三社间的联动大部分还是以“上传下达”的形式来进行各项工作的规划与开展。对于社区居民的需求，主要还是靠社区居委会等部门进行收集，之后再通过这些需求形成服务项目向社会组织招标，社会组织再通过招聘和选拔等方式来引入社会工作者，为社区居民提供各类服务。这使得“三社联动”总体上还是由社区主导，其他两方处于相对被动的地位，未能完全了解社区居民的需求，不利于提供针对性社区服务[8]。此外，由于部门利益的存在，三社各自也掌握了大量的数据，但是出于保密或者利益维护的角度，三者之间的信息共享与三者之间的协同联动并不成比例，信息的互联互通程度低成为阻碍 “三社联动”的重要障碍。

三、优化“三社联动”的政策措施建议

（一）明确指导思想和总体思路

促进“三社联动”发展，需围绕创新基层社会治理体制，促进社会治理能力和治理体系现代化的总体要求，深入贯彻新时期社会治理的新理念，以国家政策指导为方向，以党中央政府部门的大力支持为契机，按照“边实践、边研究、边调整”的策略，在政府部门的统筹指导之下，积极开展“三社联动”的实践探索和理论创新研究，努力通过强化政府部门主导作用，巩固社区基础平台，大力培育民间社会组织参与社区治理，拓展社工服务的介入渠道，充分发挥社会组织和社会工作提供专业化和多元化、高质量服务的优势，形成顶层设计、多元共治、由下而上、内外互动、合作共赢的社区治理局面，进一步提升社区治理能力，从而进一步提升社区居民的生活水平。

（二）加强顶层设计

“三社联动”经过10年“摸着石头过河”的基层实践探索，已积累了一定经验，应适时进行总结提高和推广。进一步深化“三社联动”需首先从顶层设计的层面明确 “三社联动”工作的指导思想、工作目标、基本原则，提出强化主体、打造引擎、完善机制、创新载体等政策措施。

1.努力构建各层级“三社联动”制度体系

“三社联动”虽然属于基层社会治理改革创新，但是基层社区、社会组织、社会工作机构的联动，还需要区级、市级、省级、国家级相关部门构建联动制度体系。在国家层面（国务院层面民政部、发改委、财政部、人社部等）三社联动相关部门要在政策联动、规划上做好协调，在各司其职基础上，相关司局之间统筹协调，做好条块间的协同创新。例如在民政部层面，负责社区、社会组织、社会工作的主管部门（司局）都不同，当涉及到具体公共服务需求时要为“三社联动”提供辅助支撑的部门（如规划财务司等）也不完全相同，如此复杂的联动系统，需要在更高层面进行有效统筹协调。

2.坚持社会化运营的工作方向

“三社联动”社会化运营工作方向是新时期城市社区建设与治理的发展趋势和内在要求。社区居民的公共服务需求类似于产品市场需求，由于传统供给主体是政府部门，因此，带有非营利性色彩。推进公共服务社会化运营，就要运用市场方式引入社会资源，转变政府职能、弥补政府公共服务供给不足、激发社会活力、完善市场体制，广泛吸收行业企业、社会组织和社会力量踊跃参与，搭建公共服务需求市场化、社会化供给平台。[9]

3.采取“基础服务+提升服务+特色服务”的推进路径

由于社区构成元素的不一致性，社区事务纷繁复杂、社区问题细微化、社会需求各式各样，社区发展呈现多元化、差异化、不均衡等特征，“三社联动”既要针对共性需求，合理统筹社会组织、专业社工提供的基础性服务，又要在稳定基础服务供给后，提供更高质量服务。发展到更高层次，则需针对差异化、个性化、多元化需求，引导提供特色服务，形成“基础服务+提升服务+特色服务”的系统配套供给模式、推进路径。既探索内涵式发展道路，又善于借助外部力量[9]。

（三）准确定位、明晰关系

1.准确定位 “三社”各自的职能角色

社区——“三社联动”的基础和平台。“三社联动”起源于社区建设和社区治理创新，社区是“三社联动”的主要实践探索基础，是“三社”的互动平台，也是“三社联动”的起步节点，可以说是“三社联动”中的首发者，主要起着统筹全局、领导和管理的作用。当前，社区在“三社联动”中的活动主体主要是社区党委、社区居委会、社区工作站，社区三大活动主体通过收集社区居民的需求、执行政策发展的要求以及自身发展的需要来形成各种社区服务项目，通过政府购买的方式将这些项目转移给各类社区社会组织、社会工作机构进行实施和运转，同时社区在“三社联动”中还起着资源和平台提供者的作用。

社会组织——“三社联动”的载体。随着我国社会转型的加速，社区治理工作的不断深入，众多公益性、群众性、自发性、志愿性的社区社会组织融入到基层社会治理进程中[10]，各类社会组织构成的第三部门与政府部门、私人部门形成了良好的功能互补关系，有效地弥补了政府部门和私人部门在社会治理和市场上的不足。近年来，“政策红利”的释放激发了社会组织的活力，新的社会组织如雨后春笋般出现并快速发展，社会组织逐渐成为了社会治理的新兴力量，为“三社联动”提供了更大的社会力量支持。

社会工作者——“三社联动”的骨干力量。在我国“三社联动”实践中，社会工作者在“助人自助”价值理念的引导下，运用专业知识技能，提供针对性的专业服务，解决和预防社会问题，促进社会公正[11]。协调社会关系，协同社区工作者和社区志愿者（义工）等社区人力资源一起参与到社区的基本公共服务中，提高了社区服务的质量和社区治理的效果。

2.科学把握“三社”间协同关系

“三社”结合自身的发展需求及发展特色形成了“三社”独特的发展模式，同时为了实现在社区治理中的协同“联动”，“三社“三方在社区平台中实现资源共享、协同合作、互为补充、互相促进。“三社联动”不是“三社”简单地合并在一起工作，其外在是“联”，内在是“动”；“联”靠利益等机制，“动”需抓手。社区建设就是要打造自治、共治的平台，承接政府转移让渡出来的职能，有了这个平台，政府部门通过引入市场竞争机制，以政府购买的方式向社会组织购买服务；社会组织协同社会各类人才队伍，整合社区各类资源，为社区提供专业、优质、高效服务，成为社会工作的组织基础、合作伙伴和发展平台；社工人才队伍为社会组织和社区提供人力资源保障和专业化工作技能，发送社会福利与服务给社区居民，社会工作职业化建设有效推动社会组织建设与公民社会建设[8]（P7-12）。

（四）鼓励基层创新

基层社会治理问题的复杂性决定了“三社联动”不可能自始至终遵循一套模式发展。因此，需鼓励基层立足本地实际持续创新，树立典型示范和创新试点，通过典型示范为更广范围的“三社联动”提供经验借鉴，通过创新试点为“疑难杂症”创造解决问题的途径，不断推出更多具有务实、接地气、示范、突破、带动作用的改革创新举措。

1.继续鼓励百花齐放与百家争鸣

目前，我国东南沿海地区、中部地区、西部部分省市地区积极开展“三社联动”的实践探索活动，这些省市大部分都结合自身的发展优势和地区特点形成了各具特色的“三社联动”实践做法、发展模式，呈现出百花齐放、百家争鸣的局面。接下来，在总结、统筹、推广各地发展的基础上，还要继续鼓励各地积极进行实践探索创新，在不同发展阶段、不同民族文化地区形成更具特色，更具活力的“三社联动”模式，为“三社联动”百花园增姿添彩，从而进一步推进我国“三社联动”的大发展。

2.推广“三社联动”典型模式和经验

根据各地进行实践探索活动的情况，进一步总结概括提炼各地获取的成功经验，进行经验推广活动，树立典型示范区。可通过归纳试点案例，加大对示范点“三社联动”经验的宣传推广，使各街道、社区进一步以居民需求为出发点，不断提升社区公共服务的内涵和品质。推广“三社联动”典型模式和经验时，需注意各社区之间的具体情况，根据社区差别筛选作法。积极开展“三社联动”实践创新研讨会和学术交流会，提高社会各方面对“三社联动”的了解，以及扩大地区之间的学习和借鉴。

3.设立“三社联动”试验区

仿效自然科学、社会科學的研究方法论，选取各种类型社区作为“三社联动”试验区，以可控的方式，摸索和总结经验，待成熟后向其他地区推广。例如浙江定海试点探索“社会组织培育服务中心+社工服务中心+社区”的新“三社联动”模式，破解“三社联动”难题，为处于同一阶段或者具有相似政治、社会、经济、文化背景的地区提供一定的借鉴[12]。

社区治理是国家治理的基础环节，社区治理现代化是国家治理现代化的基础和基本前提，实现良好的社区治理局面成为国家发展的战略目标[13]。当前基层社会治理的问题和矛盾突出，创新社区治理理念和方式，提升社区治理绩效势在必行。“三社联动”在新时期群众公共服务需求及表达途径上呈现出多元化趋势，在社会治理困境加剧的背景下日益发挥着至关重要的作用[14]。未来需要持续深入探索“三社联动”发展的内涵、体制、机制以及系统保障，以切实推动基层社会治理改革创新，为我国经济社会发展奠定坚实的社会基础。

参考文献：

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[13]李枭.国外城市社区治理的经验启示[J].中国管理信息化，2014（19）：98 -100 .

[14]谢志强.基层社会治理新思路[J].人民论坛，2014（S1）：77.

Abstract： The community，social organizations and social work are the most basic elements of social governance，the “three linkage” is important exploration to perfect grass-roots social management. Clear guiding ideology，strengthening top-level design，accurate positioning，encouraging grassroots innovation has practical significance for promoting the deepening of the “three linkage” construction.

Key words： social governance；community；social organization；social work；“three linkage”