政党嵌入与基层治理创新研究

邓顺平

摘要：中国共产党自成立始，就十分注重党与社会关系的处理，并将自己深深扎根于群众之中。改革开放以来，中国社会结构发生了深刻变化，党的基层组织出现一定程度“边缘化”，影响到党执政的基础，也影响到基层治理成效。与时俱进的中国共产党，通过基层组织、公职党员、制度规则、价值文化及服务合作等全方位的政党嵌入，重构了以党组织为核心的基层治理机制，提升了治理能力，实现了有效的治理。

关键词：嵌入；政党嵌入；基层治理

中图分类号：D63文献标志码：A文章编号：1008-2921（2016）01-0057-04

一、问题的提出

我们正处于全球性变革的时代，变革已经成为全球共同的主题。就一国内部来说，从经济改革、政治改革到行政管理改革，从宏观体制架构到微观组织结构，乃至于我们现实社会生活的每一个领域和方面，都极力通过各类改革去解决存在的问题。但“应当看到，无论改革是发生在哪一个领域中的，最终都会指向社会治理，所以，改革的全部内涵都无非是社会治理的变革”[1]。党的十八届三中全会指出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。这是从战略高度和长远角度为国家发展和治理变革所做的“顶层设计”。基层是社会的单元细胞，是国家治理的一线阵地。国家治理体系和治理能力现代化的实现，最终要通过良好的基层治理来落实。

邓小平同志曾多次指出中国问题的关键在于党。中国现代国家的起点和历史任务可以说完全区别于西方发达国家，“流行的社会中心主义和国家中心主义都是基于特定国家的特定时期的历史经验而形成的，而中国等国家的现代国家建构依靠的是政党，据此中国学者提出了政党中心主义”[2]。在我国，“人民共和要求把人民凝聚成为一个有机整体，而政党是人民得以有机聚合和整体存在的内在力量与机制。这就形成了政党领导人民建设现代国家的战略模式，即党建国家”[3]。当代中国，中国共产党是宪法规定的各项事业的领导核心，基层治理的真正主体是执政党为核心的公权力机构。因此，可以说不理解这一点，就不可能真正理解中国基层治理过程。

本文在梳理相关文献的基础上，运用“嵌入性”理论，考察分析我国政党与社会关系变迁和基层治理变革的进程，用以讨论当下党组织在基层社会治理中显现的功能，说明其行动的方向与方式。一方面，考察中国共产党如何通过各种行动策略，加强基层组织建设，提升学习适应能力，有效应对基层社会变迁的外部环境挑战，夯实执政的合法性基础；另一方面，考察作为自主性行动主体的中国共产党，如何由内而外使自己深嵌于社会的土壤，影响社会环境的变迁，进而实现对基层社会的有效治理。

二、文献的梳理

从理论的发展来看，“嵌入性”（embeddedness）一词最早由经济人类学家卡尔·波兰尼（Karl Polanyi）在《大转型》一书中提出。他认为，人类经济行为总是与各种经济和非经济制度相连，并嵌入于文化、习俗和伦理等非经济行为中。虽然古典经济学家们想要创造一个经济有效“脱嵌”的社会，但波兰尼反复强调一种脱嵌的、完全自发调节的市场经济是一项乌托邦建构，是一种不可能的东西[4]。格兰诺维特（Mark Granovetter）创造性地重塑、丰富和发展了“嵌入性”概念，他认为现实中经济行动的“嵌入性”，没有波兰尼所说的前国家社会中的那么强，也没有市场经济理论所说的那么弱，而只是一定程度上存在，因此是一种“弱嵌入性”[5]。在此基础上，Zukin、Dimaggio、Barber、Uzzi等对嵌入性概念和理论进行了拓展和进一步分析。[6]此后，“嵌入性”理论受到诸领域众多学者们的关注，经济社会学、组织与战略、社会资本、网络与组织、组织适应性等领域，都有运用“嵌入性”进行理论和实证研究的成果。

将“嵌入性”理论运用于国家与社会、官僚体制、基层治理领域的研究，最有影响的要算彼得·埃文斯（Peter Evans）。他于1995年发表了专著《嵌入性自主：国家与工业转型》，对国家与社会二分法提出了批评。他指出，从历史来看经济转型最成功的国家，通常都是官僚体制与社会嵌入最紧密的国家。埃文斯认为，国家与社会之间的合作关系存在两种模式。一是互补性模式，即国家通过提供私人无法提供的公共物品来培育和增进人们的合作，提高人们的合作能力；二是嵌入性模式，即指政府官员通过参与社区的日常生活，来塑造他们的成员身份，进而获得其他社区成员的信任和认同。埃文斯认为，互补性和嵌入性两者之间并不矛盾。互补性是嵌入性得以形成的前提，同时互补性需要嵌入性来保障。公民社会和公民合作能力的建构需要国家的介入和参与，国家通过建立机制使传统的信任关系向现代合作理念转换，使传统的互助组织和关系网络转换成现代的具有生产性的社会资本。[7]

国内学者陈家喜、黄卫平通过对深圳市南山区社区党建个案的考察，提出执政党要善于将体制外民众政治参与的诉求吸纳入体制内使其有效释放，也要努力整合与激活分散在基层社区的丰富传统政治资源，将现行体制内的组织资源嵌入到社会中去代表民意、整合利益、引领社会。[8]陈文提出，执政党需要通过“政党嵌入”和“体制吸纳”的双向路径，激活现行体制中的民主因素，充分吸纳和整合社情民意，引领基层群众自治，创设各种利益协调机制，化解社区中的多样矛盾。[9]彭勃、邵春霞提出，中国共产党运用基层组织嵌入社会的方式，获得强大的动员和组织力量，但在各种利益冲突的复杂的社会环境中，基层党组织应当着重发育利益协调功能。[10]罗峰注意到“嵌入性”与政党权威的关系。他认为，政党主要是“嵌入”到一定的權力关系和社会结构中，这些权力网络和社会结构为政党权威的形成与散布提供了平台。[11]

三、政党嵌入与基层治理

中国共产党自建党以来，一直非常重视抓基层、打基础工作，通过各种方法和策略将自己的组织深入到群众中，扎根于基层社会。将“嵌入性”理论运用于中国共产党基层组织的发展壮大、处理党与社会关系以及执政党治理基层的策略选择方面，相当具有解释力。

1.基层组织嵌入

亨廷顿在对发展中国家的政党力量进行衡量时，十分强调政党组织的复杂性和深度。他认为，有力的政党组织往往与工会、农协等社会、经济组织的联系十分紧密，因此具有较强的动员和领导能力。[12]中国共产党通过各种方式方法，将其基层组织（支部、总支、基层党委等）建在社区、车间、项目部、各种企业和协会及网络上，实现了党组织对现实社会空间和网络虚拟空间的广域覆盖。党的基层组织嵌入在实践中主要表现为：在城市社区，通过网格化管理等创新，充分利用信息科技优势，将支部建在商贸市场及各类工程项目上；在广大农村，除了传统的村支部外，还在农民专业合作社、专业协会以及外出务工经商人员较集中的地方建立组织；在科研院所和各类学校，将组织扩展到科研团队、课题小组和各类学生社团；在非公企业、中介机构、各类学会协会及其它社会团体，则采取单独组建、行业统建等方式，加大建立执政党组织的力度；此外，通过开通“e支部”“党务通”手机党建APP等平台，建立网络党组织，把组织活动开展到网络、手机等移动终端上。据统计，截至2014年底，中国共产党的基层组织达436万个。全国7 565个城市街道、32 753个乡镇、92 581个社区（居委会）、577 273个建制村已建立党组织，覆盖率均超过99%。19.4万个公有制企业已建立党组织，占公有制企业总数的91.0%；157.9万个非公有制企业已建立党组织，占非公有制企业总数的53.1%；18.4万个社会组织已建立党组织，占社会组织总数的41.9%。[13]

2.（公职）党员嵌入

近年来，全国各地方党委纷纷探索通过党员、干部嵌入一线的方式，加强党的基层组织建设、提高基层治理能力和水平。主要做法是，从机关、企事业单位选派优秀党员、后备干部等到农村、社区、非公企业和社会组织挂職锻炼，担任“第一书记”、党建工作指导员以及驻村工作队长等。2014年9月，宁夏出台了《关于做好新一轮扶贫开发驻村工作队干部选派和管理工作的意见》，加大了第一书记选派力度，先后从各级机关和企事业单位选派了1 031个扶贫开发驻村工作队到全区贫困落后村开展扶贫开发工作，合力推动农村全面发展，实现全区贫困村全覆盖。驻村工作队由1名队长和1至2名队员组成，队长全部担任派驻村党组织第一书记，协助村党组织书记开展工作。[14]而作为宁夏自治区首府银川市，从2014年11月起，累计向全市村（社区）党组织选派了180名第一书记。[15]中共山东栖霞市委则在2012年就要求“我市从市直机关事业单位中选派40名有发展潜力、有一定基层工作经历的副科级以上领导干部、科级后备干部和优秀年轻干部，分别到28个村、10个非公企业、1个社区、1个社会组织担任‘第一书记”[16]。此外，各地还积极探索通过组织和发动辖区内的党代表、人大代表、政协委员和公职人员等，在所住社区“亮身份、做表率、受监督”，通过担任楼栋长及各类团体带头人，充分发挥优势，参与基层公共事务管理和社区建设，引导和带动基层群众的有序参与和促进有效治理。

3.制度规则嵌入

制度主义者认为，社会的法律制度、文化期待、观念制度成为被人们广泛接受的事实，具有强大的约束力量，规范着人们的行为，同时也诱使或迫使在此环境下的组织具有趋同性的组织结构和行为的观念力量。这就是我们通常所说的合法性机制。体现在基层组织建设的实践主要是，在不同时期将党的执政理念、路线、方针和政策，将党内运行规则和机制，通过一定的载体和方法，嵌入到社会组织中，内化为社会成员的行动自觉。较为典型和有影响力的事件和做法有，一是“红头文件”发放到重点民营企业，让民营企业及时掌握政策和信息，扶持民营企业做大做强。[17]二是组织部门组织培训“商二代”，如江苏省委组织部推出的专门针对“富二代”人才培养计划，拟用两年时间培养1 000名民营企业家后备人才。通过此类培训，造就一支不但懂经济、有发展后劲的企业接班人，更使他们对党有感情、带头跟党走，在民营经济新一轮发展中起到引领作用。[18]此外，党校及干部培训学院都有针对民营企业家及社会组织人士的培训项目。

4.价值文化嵌入

就治理方面来说，现代性的治理更多地强调依赖说服、协商以达成共识，取得认同，注意发挥价值引导和文化育人的作用。党的十八大提出，培育和践行社会主义核心价值观，将核心价值观融入基层党组织建设、基层政权建设中，融入城乡居民自治中，融入人们生产生活和工作学习中。价值文化嵌入反映在基层组织建设和治理实践中，主要表现为典型塑造、标杆激励及模范优待等。如开展道德模范、见义勇为先进个人评选，进行文明家庭、文明社区和诚信单位评比等。同时，还会采取一定方式对英模人物、先进典型及其家属实行政策和物质方面的优待和奖励。此外，执政党还通过为民众提供文化公共服务培育公民精神、建构文化认同，达到“引导社会、教育人民、推动发展”的效果。并在认同、协商的基础上达至良好的治理。主要体现为，加大文化站、“村村通”工程等基层公共文化服务设施建设；通过文化下乡、文化进社区等载体，让先进文化深入基层；组织开展群众性文化活动，在文化建设中引导群众自我表现、自我教育、自我服务；发展群众性的文艺队伍，活跃社区文化等等。

5.服务合作嵌入

2014年5月，中央办公厅印发了《关于加强基层服务型党组织建设的意见》指出，推动基层党组织在强化服务中更好地发挥领导核心和政治核心作用，使党的执政基础深深植根于人民群众之中。党组织以功能转型实现组织渗透嵌入，即通过增强对各类企业、社会组织和群众的服务职责和服务能力，谋求新的合法性来源，这是党的建设方面的重大创新和突破。具体策略主要表现为，一是组织孵化。党和政府运用自己掌握的丰富资源，通过孵化器、育成中心等载体对两新组织从出生阶段起便加以全方向的指导和支持。2007年以来，上海、北京、天津、东莞等地相继引入公益组织孵化器，而各类工业园区、开发区内的各类创业孵化服务则更加普遍。二是购买服务。通过向企业和社会组织购买服务，与它们建立合作伙伴关系，并以资源优势影响它们的理念、机制和运作。相关研究显示，2003年以来，上海、北京、无锡、广东、浙江等地政府陆续开始探索向社会组织购买基本公共服务，目前，政府购买基本公共服务已覆盖养老服务、医疗服务、残疾人服务、社区服务等诸多方面。[19]此外，各地还普遍通过建立“党内关爱基金”“党员服务中心”和“流动党员之家”等方式，实现党内关爱和对党员从管理向服务的转变，既可增强党组织对党员的向心力和凝聚力，又向社会传递“以人为本、注重服务”的正能量，增强党对其它个体和组织的吸引力。

四、进一步思考

基层治理问题本质上可以说是如何形成良好社会秩序的问题。从传统看，以士绅精英和宗族网络为主导的乡村治理，是中国乡村社会自身秩序形成和运行的基础。在向现代民族国家转型进程中，则是政党发挥了重建基层社会的独特作用，通过政党的组织嵌入和动员凝聚机制，国家权力逐步渗透和延伸到城市和乡村的基层社会。而现阶段，中国国家与社会关系的演变又呈现出独有的特点，那就是在国家与社会越来越分离的同时，又出现了国家与社会重新的结合。从治理上来看，作为基层治理核心的中国共产党的基层组织，如果不能有效嵌入和渗透进与之相对应的一些领域，其行动能力将受极大限制。为此，通过加强政党组织的嵌入，实现对基层治理的领导权，具有现实性且意义重大。

“周虽旧邦，其命维新”。中国共产党要巩固执政基础，保证长期执政，唯有“苟日新，日日新，又日新”。通过不断学习和与时俱进，增强自我调适和自我更新能力。我们在看到政党嵌入的基层治理方式取得成效的同时，亦需要积极和前瞻性地反思。即这一机制背后，可能存在的更深层次的价值冲突、可持续性问题，以及如何适应新形势和新要求。政党嵌入试图将组织的触角策略性地深入到社会的每一个层面和领域，以有形可见和无形虚拟的方式，实现对社会的全方位覆盖。在全球化和信息化的时代背景下，我们面对着重建和创新人类的治理模式和生活模式的任务，这需要我们不断实现治理体系和治理能力的现代化，通过基层社会建构实现良好的合作治理。正如孙柏瑛教授提出的，“社会建构主义方法拒绝把一种思维逻辑强加于他人，反对理所当然的控制，而倡导人类主体间彼此认识和关怀。必须充分读取和理解个体（他人）的行动及其内在信念，关注产生个体行动的社会实践背景，才能建立人际交流、相互体验、感知需求和互动合作的基础”[20]。

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[14]宁夏选派优秀年轻干部到贫困村任第一书记加大扶贫开发工作力度[EB/0L].宁夏党建网，http：//www.nxdjw.gov.cn/jcdj/201505/t20150521_3410060.html.

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[17]南昌红头文件直接发到民企[N].经济晚报，2002-12-28.

[18]“富二代”缺少党性教育 江苏省委出资培训[EB/0L].新华网，http：//news.xinhuanet.com/local/2009-08/18/content_11900375_2.htm.

[19]汪小俊.政府购买基本公共服务财政政策研究[J].社团管理研究，2011（09）.

[20]孙柏瑛.反思公共行政的行动逻辑：理性建构与社会建构[J].江苏行政学院学报，2010（03）.

Abstract： the Communist Party of China attaches great importance to deal with the relationship between the party and the society and their deep rootedness among the masses since its beginning. Since the reform and opening up，Chinese social structure has taken profound changes. There is a certain degree of “Marginalization” in the basic level organization of the Party，affecting the foundation of the ruling party and the effectiveness of grassroots governance. The Communist Party of China keeping pace with the times embeds grass-roots organizations，public members，rules and regulations，cultural value and service cooperation in a full range in the party，reconstructs governance mechanism as the party organization to the core of grassroots，enhances the governance capability to achieve the effective governance.

Key words： embedded；political party；grassroots governance