农村集体经营性建设用地增值收益分配机制研究

张伟

摘要：农村集体经营性建设用地是相对农村公益性建设用地的集体土地。当集体经营性建设用地可以入市流转时，农民可依所有权和承包经营权参与分配增值收益；政府可依公共产品投资者和市场经济调控者身份参与分配增值收益。建立兼顾国家、集体和农民的流转增值收益分配方式，是协调各方利益、稳健推进农村集体经营性建设用地顺利入市的关键。

关键词：集体经营性建设用地；流转；增值收益分配

中图分类号： D912.3文献标志码： A 文章编号：1672-0539（2016）02-0053-04

十八届三中全会之前，政府作为土地一级市场的垄断者，只允许国有建设用地上市流转，而对农村集体建设用地上市流转作出了严格的法律限制。为了使农民公平地享有集体土地的增值收益，十八届三中全会决定在符合规划和用途管制的前提下，集体经营性建设用地可以入市，与国有土地实行同地同权同价。此番农地改革打破了国家对土地一级市场的绝对垄断地位，赋予集体组织在土地一级市场中的主体地位。然而，国家允许农村集体经营性建设用地可以同国有建设用地一样在土地一级市场中上市交易，对随上市流转产生收益的分配却只是以政策的方式笼统地规定为：建立兼顾国家、集体和农民的收益分配机制，尚未出台一部国家层面上的法律规定。实践中，部分试点地区的法规也都仅限于各自行政区划内，并没有形成一个相对明确的、普适性的分配机制。制度与现实的脱节难免会引发一些社会问题，建立健全的集体经营性建设用地入市制度是消除城乡建设用地壁垒、统一用地市场、继续深化土地改革和保障农民土地权益的重大措施，而合理、谨慎地处理好增值收益分配是推进集体经营性建设用地顺利入市的重中之重。

一、农村集体经营性建设用地

（一）经营性建设用地的概念

2002年国土资源部发布的11号令《招标拍卖挂牌国有土地使用权规定》第四条（1）首次提出经营性建设用地。2007年发布的39号令中增加了一个工业用地，但对于什么是经营性建设用地没有明确说明，并将经营性建设用地归属于国有建设用地。从《土地管理法》中有关土地分类情况来看，也没有涉及到集体经营性建设用地的概念。

笔者认为，集体经营性建设用地是具有生产经营特性的建设用地，凡是用来以营利为目的，在符合乡村土地利用总体规划情况下使用的建设用地都应纳入集体经营性建设用地的范畴之内。根据我国《土地管理法》第43条的规定，可以将集体建设用地归纳为乡镇企业用地、村民住宅用地和乡（镇）村公共设施和公益事业用地三类，后两种用地因用途上的相似性，可统称为公益性用地。乡镇企业用地一般是农村集体经济组织兴办企业或者与其他组织、个人以土地使用权入股、联营等形式共同兴办企业所使用的土地，是一种盈利性的建设用地。可见在这三种建设用地中，宅基地和乡（镇）村公共设施和公益事业用地都排除在集体经营性建设用地范围之外，而乡镇企业用地的经营特性决定其属于集体经营性建设用地范畴。但集体经营性建设用地并不局限于乡镇企业用地[1]，还包括乡村企业用地以及以集体建设用地使用权入股、联营等形式创办的企业、商业所使用的集体土地。

（二）盘量集体经营性建设用地

1.地票

地票针对的是被闲置、废弃的农村集体建设用地，经过复垦开发为耕地而产生的指标。当前我国农地非农化开发管理实行的是指令性配额体制[2]，新增建设用地面临严格的审批限制，经过农村土地交易所拍卖取得地票者，可以在符合城市规划和土地利用规划的前提下，向政府提出征地建议，获取建设用地的使用权。在集体建设用地入市被禁止的情况下，“地票”持有者只得先向政府提出征地建议，在集体土地被征收为国有土地后才可以上市流转。当集体经营性建设用地被取消入市管制后，“地票”的持有者不需要再经过政府征收用地这一环节，直接可与其他需用地者共同竞价使用集体土地。当“地票”持有者获得集体土地后，便可以使用集体土地进行以营利为目的建设，而此时的集体土地因有了用地者在上面的生产经营，自然就从原来的宅基地或者公共基础设施、公益事业建设用地，甚至是耕地转变成经营性建设用地。

2.农村集体土地股份化

随着越来越多的农业人口向城镇涌入从事非农业生产，农村地区的土地出现被“晾荒”的现象，而部分有意从事土地耕种的农户以及外来个体和企业需要足够的土地进行规模经营，因此土地流转需求强烈[3]。为了平衡这对矛盾，政府便允许部分试点地区进行集体土地股份化改革，农民和集体在不转让土地承包经营权的情况下，以土地折价入股，参与需用地者的土地生产中。需用地者在拿到土地“股份”后，便可以在集体土地上面从事与其目的相一致的生产活动，当从事的为非纯农业生产和公益事业时，农户手中的土地性质就会因整个土地的用途而发生转变。

二、农村集体经营性建设用地初次流转中土地增值的含义及原由

（一）农村集体经营性建设用地初次流转中土地增值的含义

农村集体经营性建设用地增值可发生在两个时期：第一时期，是集体经营性建设用地流转前即农村集体兼具土地所有者与使用者双重身份时，由于土地本身条件或者土地利用规划、政府投资产生的增值；第二时期，是当土地所有者与使用者身份发生分离，土地被流转之后土地价值增加。在第二时期中，又分初次流转和再次流转，初次流转是集体土地所有者将集体经营性建设用地的使用权流转到使用者手中；再次流转是从所有者手中获得用地使用权的主体将土地的使用权流转到其他使用者手中，是集体经营性建设用地使用权的二次流转。本文所论述的增值分配是发生在第二阶段下的初次流转，即集体经营性建设用地使用权在集体所有者与其他使用者之间进行的流转。

（二）农村集体经营性建设用地初次流转中发生增值的原由

农村集体经营性建设用地发生增值，一方面是基于土地自身因素，如土地的资源性质，土地作为一种稀缺性的自然资源，具有可再利用的天然优越性。随着人口的膨胀，城市化进程的加快，城市中建设用地的土地承载力加重，要想容纳更多的进城人口，发展城市商业、工业，不得不转向农村土地。由此一来，农村建设用地面临紧绷现象，供需出现失衡，集体经营性建设用地炙手可热，土地价值自然随之上涨。另一方面，由于土地利用规划确定的土地用途发生变化或者政府进行公共基础设施、公益事业建设引发的外部增值。此外，土地的成本价格与土地的用途息息相关，一般而言，工业用地较商业用地的取得成本要少的多，当宗地在国家土地利用规划内，用途从较低成本地转为较高成本地，或者宗地因周边土地用途变化引起的外设效应，都会使其用地价值增加。在政府尚未对集体经营性建设用地投入设施建设时，原本的用地价值构成只是基于土地这一个生产要素决定，当政府在上面进行建设后，土地上就多了设施建设生产要素，附加性价值就有了显现，土地价值自然就有所增长。

三、参与初次流转增值收益分配的主体界定

（一）政府

在农村集体经营性建设用地流转发生土地增值，在其收益分配主体确定上，学术界聚焦于政府能否参与分配。根据绝对产权理论，土地增值收益应归于土地的产权者，政府既然对集体所有的土地不享有产权，当然不能作为主体参与收益分配。根据相对产权理论，我国集体经营性建设用地入市流转受到需符合规划和用途管制的限制，集体组织实际上是集体土地的相对所有者，土地的开发权掌握在政府手里，政府自然有权参与流转增值收益的分配[4]。

笔者认为，在农村集体经营性建设用地入市流转中土地发生增值时，政府应当作为主体参与分配收益。农村地区的建设需要政府来主导，在城乡二元体制下，农村处于弱势，无论是在经济上，还是在社会政治中，农村的竞争力远不及城市，这就要求政府需要对广大农村地区进行大量的公共产品投入，如交通水利、教育医疗等。在农村的经济发展和社会服务中，政府是以管理者和服务者的身份介入建设，使得农村集体的土地因公共基础设施和公益事业的建设增加了附加性的价值。同时，农村集体经营性建设土地能否顺利稳妥地进入土地市场流转，依赖于土地市场是否健全，而完善的土地流转市场又需要国家的政策法规的规制。政府在集体经营性建设用地流转中扮演了积极的角色，应当参与增值收益的分配。

（二）集体

《物权法》规定：集体所有的动产和不动产，其收益归于集体所有。农村集体经营性建设用地作为农民集体所有物，是集体所有的一项不动产，基于所有权的收益职能，当集体经营性建设用地发生流转产生增值收益时，集体可直接依据物权请求权来请求分配收益。现实中，集体土地产权存在确权不明的困境，相关法律法规也都是规定集体土地的所有权归于集体，对于具体确定到哪一层级未予以明确。笔者认为，当集体经营性建设用地所有权存在主体缺省的情况下，可以推定为村集体所有。村集体作为基层群众组成的自治性组织，有相对完善的决策和执行机构，能够近距离地接触农民，较真实地反映他们的利益诉求。同时，村民也便于对村集体作出的具体决策进行监督。村民小组虽然在事实上对村集体的土地进行直接经营和管理，但其实质上只能算是基本核算单位，无法独立地进行决策，具体的土地利用还需经过村集体的确定；乡（镇）农民集体和作为基层行政机关的乡（镇）政府之间又存在千丝万缕的关系，后者的行为目标是行政目标的实现[5]，当政府利益与农民利益发生冲突时，难以保证乡（镇）政府不会以牺牲农民利益换取行政目标的实现。

（三）农民

集体所有的土地除了本集体自留土地和尚未开发利用地，如荒地、荒山之外，都承包到农民手中经营，由农民以家庭为单位使用集体土地，从土地上获得财产收益的直接主体是农民本人。农民与土地紧密联系在一块，农民在土地上进行劳动，从土地上获得生存资料，以此来维系生存发展。当土地被流转出去后，农民就丧失从土地上直接获取财产的收益，在没有安置好这部分失地农民的就业问题或者没有对应补偿因失地带来的损失时，农民个人的生活质量会下降，甚至生存都会面临障碍，此时如若不妥善维护好农民利益，有可能会引发社会动荡。因此，在进行增值收益分配时应兼顾到农民个人利益，保障他们的权益不会因此受到损害。

四、建立政府以税收形式、集体和农民内部协商的收益分配方式

我国在土地所有权方面实行的是社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制的二元所有制。农民集体经营性建设用地作为农民集体所有的一项建设用地，由本集体经济组织成员承包经营，其收益由承包经营者享有。政府既不是土地的所有者，也不是利用土地进行经营的承包者，无法同农民集体和农民一样直接依物权职能从土地流转中分享增值收益。但现实中，农村集体经营性建设用地得以增值，大部分归于政府对土地的规划和设施建设的投入，政府在农村集体经营性建设用地的增值中可谓功不可没，如何建立兼顾国家、集体、农民的增值收益分配机制、合理地提高农民收入就成了问题的关键。从各地的试点方案中来看，政府参与分配主要是通过两种途径：一是直接从收益中依一定比例划取，大部分试点地区都采取此种做法；二是以税收形式参与流转收益的分配，例如浙江省湖州市、广东省。

（一）建立与政府事权相匹配的地税制

笔者认为，农村集体经营性建设用地流转的增值收益，国家应当通过征税的形式间接获取。建设用地入市流转是所有者集体和建设用地使用者之间进行的市场交易，双方在交易时主体地位平等，基于自愿、有偿原则，遵循土地供需矛盾规律，在讨价还价的博弈之中确定了用地流转的市场价。无论最终确定的流转价格是否符合土地的价值，集体作为这个商事行为的主体，对自己的行为应当负有责任，当然也应享有行为带来的全部利益。政府在流转的过程中并没有参与谈判，没有理由来直接分享集体土地交易的成果。因而政府不宜与集体、农民按一定比例来分享农民集体经营性建设用地流转中产生的增值收益。但是集体建设用地得以增值，很大程度上是源于政府在土地上进行的投资，或政府对土地流转市场的调控，此时政府有权要求获取一定的回报，无论是基于投资收益权还是基于在市场经济中的征税权，政府都可采用征收土地增值税的方式间接从集体所有者手中获得部分建设用地流转的增值收益。只不过政府获得收益的性质是从集体从事的市场获利行为中征收的税款，而非建设用地流转发生的增值额。

在确立征收税率方面，可比照国有建设用地流转增值征收税率，采用四级超额累进税率。在确立每一级税率时，可适当低于国有建设用地的征收税率标准，以区别国有建设用地，保护集体经营性建设用地的集体所有制和农民利益。

（二）集体和农民内部协商确立分配增值收益方案

当集体获取本集体经营性建设用地流转的净所得额后，应该将获得的收益在集体和本集体组织成员内合理分配。至于以何种方式分配、分配的程序、比例如何，笔者认为，应当由集体和农民内部协商确立分配增值收益的方案。村集体作为一个基础性群众自治组织，依法办理本集体的事情，实行自我管理，乡（镇）政府不得干预依法属于村民自治范围内的事项（2）。土地流转的增值收益是农民集体内部财产的增加，应列入到集体财务管理中，由集体在村民的监督下安排增值收益分配。在决定分配比例和集体收益的用途方面，应该经过村民或者村民代表的三分之二及以上通过方为有效，集体收益部分在使用时应在村务公开栏中写明具体事项和使用金额，以便村民随时监督。为了防止部分集体领导人员滥用职权、以权谋私，法律可以限制分给农民的最低比例额；同时对集体分配到的收益限定用途，规定只得用于集体基础设施、公益事业或者偿还本集体因发展本村经济、完善本村社会服务欠下的债务。

参考文献：

[1]韩松.论农村集体经营性建设用地使用权[J].苏州大学学报：社会科学版，2014，（3）：71.

[2]黄忠.地票交易的地役权属性论[J]. 法学，2013，（6）：18.

[3]徐建春，李翠珍.浙江农村土地股份制改革实践和探索[J].中国土地科学，2013，（5）：4-13.

[4]王小映.论农村集体经营性建设用地入市流转收益的分配[J].农村经济，2014，（10）：3-4.

[5]蔡立东，侯德斌.论农村集体土地所有权的缺省主体[J].当代法学，2009，（6）：83.