国内外城乡一体化发展模式研究综述及启示

余 燕，袁 培（新疆财经大学 经济学院，新疆 乌鲁木齐 830012）



国内外城乡一体化发展模式研究综述及启示

余 燕，袁 培
（新疆财经大学 经济学院，新疆 乌鲁木齐 830012）

摘 要：国内外城乡一体化发展模式的研究表明，城乡一体化是每个国家发展到一定程度后必须要经历的一个阶段。通过对国内外发展模式的梳理，得到一些有利于我国城乡一体化发展的经验和启示：城乡一体化发展是一个长期工程、系统工程，中央政府必须统筹全局、做好顶层设计，地方政府必须因地制宜、科学规划并严格执行，才能走出一条符合当地实际的城乡一体化道路。

关键词：城乡一体化；发展模式；经验；启示

引文格式：余燕，袁培.国内外城乡一体化发展模式研究综述及启示[J].苏州教育学院学报，2016，33（2）：78-83.

目前，我国已形成了各具特色的城乡一体化发展模式，其中典型的有“以乡镇企业带动”的苏南模式、“工农协作，城乡结合”的北京模式、“城乡统筹规划”的上海模式、“以城带乡”的珠江三角洲模式、“以城带乡，城乡互动”的成都模式，这些模式既有共同之处，又各具特色。国外大部分国家也经历过城乡对立再到城乡融合的过程，他们的城镇化历史有很多值得我们借鉴的地方。

一、国外城乡一体化发展模式研究综述

（一）“大都市区带动”的美国模式

美国城乡一体化发展的过程，是以大都市区的发展带动城乡的发展，实现城乡的均衡协调发展。1920年以前，美国还处于城市集聚的阶段，1920以后，美国出现了“逆城市化”现象，很多城市居民开始把居住地选在郊区，而仍然在城市上班。美国“逆城市化”的出现，一方面是因为城市人口过度膨胀、交通严重拥堵、环境恶化等，另一方面是因为美国交通网络的完善，郊区与城市的空间距离缩短，而且郊区环境比城市好。美国“逆城市化”的出现，导致大量城市居民向郊区移居，从而形成大都市区。大都市区成为连接美国农村和城市发展的中间地带，既缓解了城市的压力，又带动了农村经济的发展，最终促进美国城乡一体化的发展。美国城乡一体化发展过程分五个阶段：第一阶段为初始阶段，当时的主要交通工具利用畜力、风力，农业占据着主导地位，城市发展迅速。第二阶段为加速阶段，连接全国城镇的铁路网络建立起来，工业占据主导地位，同时这也是城市迅猛发展的时期。第三阶段为郊区化雏形阶段，这一时期高速公路已经遍布全国，汽车和石油业占据主导地位，中心城市也迅速扩大，城市集群达到了顶峰。第四阶段为城乡一体化阶段，科技的发展带来了交通、通讯的革命，这时制造业面临着衰退，而第三产业崛起，同时这也是农村发展速度第一次超过了城市。第五阶段为城市与农村的融合，在信息与知识高度发达的时代里，第三产业成为主导产业，城市网络化发展，城乡发展趋于平衡。在美国的城乡一体化发展过程中，可以明显看到技术革命是城乡一体化的根本动力，技术革命让城市崛起，也正是因为技术革命使城乡成为一个网络体，共同发展。美国做到了工业化、城市化和农业现代化的良性循环[1]。美国是一个地多人少的国家，当城市化过程中面临劳动力不足时，它吸引全球范围内的劳动力资源，同时美国注重自身农民的教育，美国农民中90%以上的都是高中文化，为城乡的发展打下了基础。

（二）“城乡均衡持续发展”的德国模式

德国城市化起步晚，但速度快，水平高，德国城市分布均衡，在德国看不到非常繁华、过度拥挤的市中心，也看不到特别落后的农村。德国在城乡一体化发展的过程中注重以下几个方面：一是德国坚持以均衡持续发展观为指导，并采取相应政策措施。德国在城乡建设和区域规划方面始终坚持两点：在所有地区形成平等的生活环境、各地区差异小和坚持可持续的发展观点。二是德国的城乡规划管理体制为城市的发展提供了自由发挥的余地。德国的城乡管理体制由上而下分为四级机构层次，联邦规划局的主要工作任务就是制定政策，联邦政府发布区域规划报告，指导整个国家的城乡建设，联邦以下则具体执行规划，各个市在土地使用规划的指导下，编制城市的建筑规划[2]。三是德国健全的社会保障体系降低了城乡人口流动的障碍，德国在宪法上规定了人的基本权利，享有选举、工作、就业、社会保障的平等权利。在德国没有城乡差别，也没有市民与农民的差别，农民享有市民享有的一切权利。农民只要进城工作，正常纳税，按规定进入社会保障，他们将与市民享有同等待遇。四是德国便利的交通网络对城乡均衡发展起到很大的作用。德国目前仍然还有许多有轨电车，它有运量大、无污染、安全、速度快而且准时的特点，方便的交通将德国的市镇连接起来，人们的活动半径很大，人们可以在城市工作而在小镇居住，因为在交通如此便捷的德国，人们选择居住地点首先考虑的是环境。五是德国相当注重市民的广泛参与。因为市民对当地的地理条件很了解，可以给政府提供一些城市规划建议。市民的广泛参与，减少了城市建设过程中的阻碍。

（三）“城乡综合规划”的日本模式

二战之后，日本大力发展本国经济，而当时日本的经济发展主要集中在几个大城市，而农村发展却相当落后，城乡发展严重失衡，为了改善这种局面，日本政府前前后后进行了四次“国土综合规划”，疏散大城市的过密人口，在较落后的乡村发展新的增长极，建设很多小城镇，随着经济的发展，这些小城镇不断发展壮大，与大城市的差距越来越小，同时也带动了周边的农村发展，最终实现了城乡一体化发展。日本城乡一体化发展主要从以下几个方面着手：一是日本政府对农村、农业、农民发展的大力支持。日本政府出台了一系列法律法规，如《过疏地区活跃法特别措施法》《半岛振兴法》《山区振兴法》等，都有利于农村发展，用法律手段促进城乡协调发展[3]。政府加大对农村的投入，政府相当重视对农村的投资，政府给农民提供补助金和低息长期贷款。日本实行“交互地方税”制度，即经济发达的地方交纳更多的税收，而欠发达的地方则获得更多的税收补贴。二是日本政府制订了“经济社会发展计划”，出台了一系列有利于农村经济发展的政策措施，改善了农村的基础设施、优化了农民的居住环境、完善了农村的社会保障体系。三是日本的“农协”对农村、农业、农民的发展发挥了相当重要的作用。日本99%以上的农民都加入了农协组织，它是一个法制化的组织，它实现了农业的产、供、销一体化经营，为农民提供了金融以及社会保障等方面的服务，为农村的经济发展发挥了不可替代的作用。四是日本的“造村运动”促进了农村经济的发展。“造村运动”中最为突出的是“一村一品”运动，即一个地方一个特色，各个地方根据当地的优势，发展特色产业，带动当地的经济发展。

（四）“以建立新镇为引导”的英国模式

第二次世界大战后，英国面临城市过度拥挤，城市过密的严重问题，为平衡英国城乡的发展，实现城乡一体化发展，英国开始建立新镇，以引导城市和农村均衡发展[5]。随着新镇的大量建设，其规模也随着经济发展不断扩大，从而带动了乡村地区的经济发展，促进了城乡一体化的发展。英国的城乡一体化发展主要从以下三个方面开始：一是小城镇在英国的城乡一体化发展过程中起了很大的作用。英国在还没有完全建立现代化工业的时候，农村的劳动力则聚集在一些地区从事编织、纺织、服装等各种工业活动，从而逐渐形成既不是农村也不是城市的小城镇。这些小城镇既解决了农村的剩余劳动力，又能缓解城市的压力，对城乡一体化的发展起到一个桥梁的作用。二是发展工业，建立完整的人口流动“推—拉”机制，工业革命兴起之后，英国在不到一个世纪的时间里城市人口超过农村人口。然而，在这个过程中工业对劳动力的转移起到很大的“拉力”作用农业机械化水平的提高，生产效率的提高，为农村劳动力的转移起到一个“推力”的作用，正是这种“推—拉”机制，使英国的城乡一体化发展进程加快。三是英国政府在城乡发展的过程中起到很大的作用。在开始阶段，英国的城镇发展是自由放任的，由此后面出现城镇基础设施缺乏、城市贫困、城市污染等一系列问题，英国政府开始转变管理的观念，主动关注、参与城市发展、规划问题，并出台了《新城法》《城乡规划法》等一系列法律法规，使得英国的城乡发展走上有序的道路。

二、国内城乡一体化发展模式研究综述

（一）“以乡镇企业带动”的苏南模式

苏南的城乡一体化发展模式“以乡镇企业带动”，依靠乡村工业和集体经济从而带动农村工业化，带动农村经济的发展，促进城乡一体化的发展。苏南地区的乡村工业和集体经济发达，从而形成“以工补农、以工建农”的发展局面，建设高效的农业设备，让农业实现机械化生产，提高农业生产效率，稳定农业的发展，从而保证了苏南地区一、二、三产业的协调发展，也促进了城乡的协调、共同发展，最终打破了“城乡二元结构”，实现了城乡一体化发展。苏南的“以乡镇企业带动”的城乡一体化模式的基础条件在于，苏南的周边省份经济较发达，对它的经济发展有一定的带动作用，而且早在1993年，苏南的乡镇企业就已经纷纷涌现出来，且苏南的很多县经济实力雄厚，正基于此优势，苏南抓住这个有利条件，决定走“以乡镇企业带动”的城乡一体化发展模式，而不是在没有任何基础的情况下采取这种模式，所以我国的其他城市也应该根据当地的优势条件，找到适合自己的城乡一体化发展道路，而不是盲目沿用已有的模式。

（二）“工农协作，城乡结合”的北京模式

北京城乡一体化发展主要推行的是“工农协作，城乡结合”的模式，主要做法是城乡在工业上多方面的联系起来，比如通过合资或者合股的方式开办工农联盟的企业，由于城市经济发展水平高，技术先进，所以就由城市工业方面来提供资金、技术、设备、人才等方面的需求，而农村经济发展水平落后，技术和人才缺乏，因此农村方面就提供厂房和劳动力方面的需求，盈利之后双方分成、分红，在这个过程中双方共同承担各种风险[6]。另一方面，城市工业方面也会向农村提供各种帮助，如技术、管理、设备、培训等农村所欠缺方面的需求，最终使得城乡协作、优势互补，城市在发展的同时带动了农村经济的发展。北京的“工农协作，城乡结合”这种城乡一体化发展模式是具有很强的借鉴性意义，只要是一个经济实力较强的城市，都可以以与农村合作的这种方式帮助农村的发展，最终促进农村经济进步，促进城乡一体化的发展。

（三）“城乡统筹规划”的上海模式

上海城乡一体化发展以“城乡统筹规划”即城市和农村共同发展为主要模式[7]。在这个过程中，政府统一规划，鼓励城乡合作，共同发展城乡经济，城乡优势互补。上海城乡合作由最初的城乡工业合作到后来的城乡旅游业、交通运输业、房地产开发、农业等各方面的合作。目前，上海的城乡二元结构已经渐渐打破，城乡一体化发展取得了瞩目的成就。上海的“城乡统筹规划”模式的一个基本也是最为关键的前提条件就是：上海整体的经济实力相当雄厚，其次是上海郊区的经济发展水平也相当高，农业比重相对较低，且上海农民的收入中绝大部分都是非农收入，上海农民中绝大部分农民从事着二、三产业的工作。另一方面是上海的郊区拥有相当完善的交通设施和农用设备。“城乡统筹规划”的上海模式是在城乡都具备雄厚的经济实力的情况下才采取的这种发展模式，并取得显著效果，然而我国目前能与上海经济实力相匹敌的城市屈指可数，因此不能盲目照搬照抄上海的城乡一体化发展模式，尤其是我国经济发展较落后的中西部地区不能盲目复制。

（四）“以城带乡”的珠江三角洲模式

珠江三角洲地区的城乡一体化发展经历了三个阶段，分别是商品农业阶段、农村工业化阶段、完善基础设施阶段。珠江三角洲地区经过几十年的发展，如今已经发展成为了具有现代化气息的城市群体，形成了城乡一体化的新局面。

（五）“以城带乡，城乡互动”的成都模式

成都城乡一体化发展模式主要特征表现在三个方面：政府发挥主导作用，“三个集中”发展，城乡协调发展、渐进式推进[4]。政府在成都城乡一体化发展的过程中发挥主导作用，政府对成都城乡一体化的发展进行了全面规划，建立高效的城乡统筹发展管理体制以及完善的农村公共服务和基础设施，为成都城乡一体化进一步发展作了准备。在成都城乡一体化发展推行的过程中，政府也遵循了市场规律，让市场发挥决定性作用，给民营企业提供更好的发展机会。成都在城乡一体化发展的过程中推行“三个集中”，分别是：工业向园区集中、土地向规模经营集中、农民向城镇集中。

成都市的很多县新建了很多农民小区，安置了很多分散的农民，还成立了绿化维护、家政服务、广告、保洁等服务性公司，为失地农民提供更多的就业岗位，转移了大量农村剩余劳动力，优化了农民的生活方式。建立了城乡均衡协调发展的教育制度，让城市优质教育资源与农村教育对接，资源共享。

三、国内外研究对我国的启示

对国内外城乡一体化发展模式的研究表明，城乡一体化发展是每个国家在经济社会发展到一定阶段后必须要经历的一个阶段，也是城市发展和农村发展的最终结果，城市和农村必须均衡协调发展，最终实现城乡一体化发展。通过对国外已经完成城乡一体化发展的一些典型国家发展模式的研究，以及对我国目前部分地区和城市已经在进行城乡一体化发展探索并取得一定成就的研究，我们将这些模式概括为三种类型，分别是：小城镇发展模式、城市带动模式、城乡综合发展模式。然而，目前没有一个统一的模式可应用到所有地区，每个地区和城市都应根据自身特点以及优势，探索适合当地发展的模式。城乡一体化发展不仅需要中央政府的宏观规划，还要当地政府的微观执行，以及当地居民共同努力。地方在国家大政方针的指引下，根据各地优势探索适合当地的城乡一体化发展模式。

（一）国家统筹规划，地方严格执行

城乡一体化发展是一个长期的过程，同时也是一个整体工程，在城乡一体化发展的过程中，中央政府必须科学合理地进行整体的城乡规划，地方政府必须根据各个地区的特殊情况，具体合理规划并严格执行，避免出现半途而废的现象，整体规划城乡的布局以及产业结构，避免出现城市重复建设和产业重复。德国的城乡一体化发展模式中，从城乡的整体规划到最后的具体执行，总共分为四个层级，每个层级控制的内容明确清晰，任务具体，利于任务的完成。另一方面，德国在城乡规划的过程中，鼓励市民参与到城市的规划中来，听取市民的建议，因为市民对本地的城市布局更了解，怎样合理规划以利于城乡的发展也很清楚，这值得我国中央政府和地方政府学习。

（二）发挥政府的主导作用，平衡财政支出比例

在城乡一体化发展的过程中，应当充分发挥政府的主导作用。一方面是地方政府应当积极参与中央政府对当地的城市规划建设，制定合理的城市发展规划战略，并严格执行，同时在城市的建设过程中要严格监督，防止出现豆腐渣工程和偏离主线道。另一方面，政府应当出台更多有利于农村、农业、农民发展的政策，在城乡一体化发展的过程中，农村的发展需要政策的倾斜和资金的支持。以新疆为例，国家在医疗卫生和交通的财政支出方面相对较少，而新疆的财政支出总额在以上几个城市中是最少的，尤其在社会保障和社区事务支出较少，因此国家应当增加医疗卫生和交通支出，财政更多地向西部落后地区倾斜。新疆当地政府，也应当更加重视在社会保障和就业以及社区事务上面的支出。日本在城乡一体化发展过程中，政府起到相当大的作用，一方面出台了大量相关法律法规，另一方面是投入了大量的资金。我国成都模式，在城乡一体化发展的过程中地方政府也发挥了主导作用。由此可见，我国其他地区在城乡一体化发展的过程中，应当充分发挥政府的主导作用，这应该是每个地区和城市在城乡一体化发展的过程中应当注意的。

（三）创新农村社会保障制度，解决农民的后顾之忧

有了人口流动的“推—拉”机制，农村剩余劳动力可以流动，但他们还不能自由流动，也不是自愿流动，因为对于农村剩余劳动力来说，一旦他们离开农村那片土地之后就进退两难了。为了让他们能自愿地自由流动，就必须进行体制创新，消除农民进入城市的各种障碍，比如户籍问题、就业问题、社会保障问题等，不能让农民进入城市之后既没有农村土地作为保障，也不能进入城市的社会保障体系 。2013年，几个典型地区如京、沪、苏、浙、川等城乡居民的基本养老保险参保比例还比较低，且地区间差距较大。所以建立健全我国的社会保障体系，解决农民的后顾之忧势在必行。德国在城乡一体化发展的过程中建立了健全的社会保障体系，降低了城乡人口流动的障碍。

（四）交通网络和基础设施的完善是关键

城乡一体化发展的过程中，交通网络和基础设施的完善是关键。首先，交通网络的建设应当放在首位。为什么在我国城市拥挤不堪，人口却大量涌入，而乡村却冷冷清清，日益凋敝？主要的原因在于，人们都想在城市工作，城市能给人们提供更多的工作岗位和更好的生活条件。如果我国的交通网络足够发达，农村的基础设施足够完善，那么环境将是人们选择居住地点首先要考虑的因素，更多的人将会选择在城市上班、在郊区居住，这也就是国外出现的“逆城市化”现象的原因。从全国来看无论是运营线路总长度还是公共交通车辆运营数都是可观的，但我国的各个地区交通情况差异却很大，如新疆相对于京、沪、苏、浙、川等地来说，交通线路较少，公共交通运营量也较少，因此无论是中央政府还是地方政府都应该重视交通网络的完善。

（五）改革农村金融体制，为农民发展提供资金支持

目前，我国金融机构大部分集中在城市，农村金融机构极度缺乏，农民贷款相当困难，农村、农民、农业发展缺乏资金。另一方面，农民贷款难，农民没有可用于贷款的抵押资产。因此，必须把金融机构引进农村，并改变贷款抵押方式，解决农村、农民、农业发展的资金短缺问题。就新疆而言，2013年，金融机构总数是3 567个，其中农村商业银行116个，村镇银行25个，农村合作银行52个，农村信用社991个，剩下的都是工商银行、建设银行等其他大型的针对城市的银行，由此可以看出，针对农村的金融机构还相当缺乏。因此，国家应当进行金融体制创新，一方面是制定更多的优惠政策，让更多的金融机构进入农村，另一方面可以考虑放开对非正式金融机构的限制，充分发挥市场的作用，让非正式金融机构合法化，为农民提供更多的贷款。

（六）调整产业结构，建立人口流动的“推—拉”机制

城乡一体化的发展，是要让城乡协调发展，现在存在的问题是城市过度发展，而农村相对还很落后，农村落后的关键原因在于，农业并未让农民致富，农民想要富裕的关键在于提高农业劳动生产效率。所以应当加大对农业的投入，完善农业机械设备，实现农业规模化经营，形成“推”的机制，即把农村剩余劳动力推出去[10]。城市必须发展二、三产业，为农村剩余劳动力提供更多的就业岗位，形成一个“拉”的机制。英国城乡一体化发展模式中就运用了这样一种“推—拉”机制，对英国城乡一体化发展起到很大的促进作用。

（七）建立农民合作经济组织，促进农村、农业、农民发展

我国目前的农民合作经济组织，只是松散的联合，不专业，而且覆盖面不广，未能充分发挥其作用。日本的“农协”在农村、农业、农民的发展过程中发挥了相当大的作用，实现了农业的专业化、规模化生产，实现了农业的产、供、销一体化经营，保障了农民各方面的利益，促进了农村经济的发展。因此，我国应重视农民经济组织的发展，应在其自发发展的基础上加上政府的推动作用，促进其快速高效的建立起来。加强对农民的思想观念的教育，我国很多农民不愿意加入组织，认为加入并不会给自己带来多大效益，甚至会阻碍其发展，而日本99%以上的农民都加入了“农协”，因此应当让农民认识到加入农民合作经济组织的好处。加强对农民合作经济组织的管理，并建立相应的配套措施，充分发挥其作用。

（八）因地制宜，根据地方优势探寻适合当地的模式

在城乡一体化发展的过程中，必须考虑到各个地区的差异性，不能盲目复制已有模式的经验，而是应该在分析已有模式基础上，根据当地的特点优势，因地制宜，探索出一条适合自己的发展模式。如珠江三角洲的“以城带乡”模式和成都的“以城带乡，城乡互动”模式，虽然都是以城带乡，但它们的发展模式却极不一样，珠江三角洲地区是借其优越的地理优势，有周边沿海经济发达城市的带动还有出口外贸的优势，而成都则身居内陆，没有珠江三角洲的这些优势条件，却也是采用“以城带乡”的城乡一体化发展模式，它主要发挥了政府的主导作用、三个集中发展、城乡均衡协调发展、渐进式推进。所以，我国的各个地区，因差异性的存在，应当借助当地优势，充分发挥优势来完成城乡一体化的发展。

参考文献：

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（责任编辑：施建平）

中小学教育教学研究

A Review and the Enlightenments of the Urban and Rural Integration Development Modes in China and from Abroad

YU Yan，YUAN Pei
（School of Economics, Xinjiang University of Finance and Economics, Urumchi 830012, China）

Abstract：Researches about the development modes of city and countryside integration indicate that city and countryside integration is a necessary stage during the development of a country, and it is also the ultimate result of urban development and rural development.By sorting out the development modes from inside the country and abroad, the paper lists the experiences and enlightenments that may facilitate the city and countryside integration in China: the process of city and countryside integration is a long-term and systematic project; the central government must take the whole situation into consideration, and make the top-level design properly, while the local governments should adjust measures to local conditions, plan scientifically and implement strictly.Only in this way can we find a city and countryside integration pathway that suits the local conditions.

Key words：city and countryside integration; development modes; experiences; enlightenments

中图分类号：F120.3

文献标志码：A

文章编号：1008-7931（2016）02-0078-06

DOI：10.16217/j.cnki.szxbsk.2016.02.017

收稿日期：2015-11-27

基金项目：国家社会科学基金项目（15BJL09）

作者简介：余 燕（1990—），女，重庆人，硕士研究生，研究方向：区域经济；袁 培（1980—），女，新疆石河子人，教授，博士，研究方向：区域经济。