我国微型金融发展中的问题与思路

韩叶鑫+苏望月

【摘要】“微型金融”旨在构建能有效为社会各阶层和群体提供全方位服务的金融体系，我国普惠金融发展起步较晚，在现有“政府主导”的大环境下，还存在很多问题。对此，应采取相应的措施。

【关键词】微型金融 发展模式 问题 思路

微型金融最早是由世界银行提出的，其主要任务是储蓄与小额信贷，它的产生早于普惠金融。Beatriz Armendariz 和Jonathan Morduch在《Micofinance》一书中指出微型金融指的是对经济中微型企业、个体工商户以及家庭个人的金融服务，在中国可以延伸到中小企业范围。

中国经过近几年的高速发展，人均GDP已经跨入中等收入国家，现阶段正面临中等收入陷阱的考验，能否实现小康，实现跨越式发展，农民的脱贫问题至关重要。按照国家标准，我国现阶段极端贫困人口比例已从1990年的60%下降到2010年的12%，占农村居民总人口的比重从30.7%下降到1.6%；初步解决了农村温饱问题，但是还存在很大的不稳定性，现阶段随着经济增速的放缓和转型期的滞后性等因素，我国贫困人口数量下降速度已经出现了明显放缓的趋势。对于解决贫困问题，很多国家尝试运用微型金融思维去解决，效果显著。这一尝试也得到了我国中央政府政策的肯定和支持，2004年～2015年已经连续14年的中央一号文件都涉及三农问题，特别是农村金融改革，在这些具体措施中，最近几年提出了要发展农村普惠金融，丰富农村金融服务主体，加大涉农资金投放，加大对发展现代农业重点领域的信贷支持，培育农村金融市场，加大政策砝码。2016年国务院办公厅为进一步发展普惠金融印发《推进普惠金融发展规划（2016～2020）》，党中央将发展普惠金融上升到了国家政策层面，五年一个规划，并明确了未来五年普惠金融发展的指导思想、基本原则、发展目标。在梳理微型金融的内涵的基础上，对其他国家成功的微型金融模式进行研究分析，对找出中国微型金融发展的不足和问题并形成有中国特色的微型金融模式，并最终实现反贫困有着重要的现实意义。

一、微型金融的概念与特征

微型金融最早是由世界银行提出的，其主要任务是储蓄与小额信贷，它的产生早于普惠金融。Beatriz Armendariz 和Jonathan Morduch在《Micofinance》一书中指出微型金融指的是对经济中微型企业、个体工商户以及家庭个人的金融服务，在中国可以延伸到中小企业范围。其指出普惠金融、微型金融、小额信贷的关系是小额信贷—微型金融—普惠金融。随着经济、时间维度的发展，原来的小额信贷体系已经不能适应现阶段世界经济的发展，微型金融借鉴了小额信贷的优势，由加入了保险、储蓄等因素，使得其体系更加的牢固，普惠金融对微型金融的概念和模式进行了延伸，把人的平等权放在第一位考虑，普惠金融是解决贫穷问题的一个广概念。

微型金融和普惠金融的核心理念，都是强调通过完善金融基础设施、发展小微金融组织等途径，以可负担的成本，向欠发达地区和社会低收入人群提供价格合理、方便快捷的金融服务。微型金融虽然发展比普惠金融早，但是其特征与普惠金融的核心理念是如出一辙的，主要体现在以下几个方面：第一，普惠性即人人生来就是平等的，在金融服务方面也一样。特别是为低收入人群提供金融服务，帮助他们脱贫致富。第二，创新性，微型金融是最近几十年才提出的新概念，国内发展才刚刚开始，其可参考的案例经验很有限，在金融服务上是一种新的创新。第三，高效性，随着互联网的快速发展，微型金融与互联网的结合，在一定程度上解决了其效率的问题，微型金融服务与一般的金融服务有着不一样的需求特征，低收入人群借款数目小，借款时往往是应急需求，所以微型金融的高效性是至关重要的。

二、巴西、日本、美国微型金融发展的模式

（一）巴西代理银行模式

在巴西，推动微型金融发展的一个重要因素就是广泛发展的代理银行网络。巴西的代理银行指的是在缺乏银行营业网点的地区为当地居民提供最基本的金融服务的方式和手段。在巴西，微型金融机构由于地理条件、基础设施落后和信息不对称等原因在开展微型金融时遇到了服务半径受限的影响。微型金融组织利用当地现有的基础设施开展服务，开创了独有的代理模式。

巴西代理银行的主要运作模式可以分为以下几类：个体工商户代理模式、个人加盟代理模式和国有基础设施代理模式。微型金融中心鼓励在偏远地区、低收入地区开展零售网点合伙制，通过前期的经验，逐渐放开了对代理银行的限制。并通过相关立法给被监管的金融机构施加培训与监督其代理的义务，以此使代理银行稳健扩张。

巴西的代理银行制度通过信息技术在普惠金融与传统银行的瓶颈之间搭起了微型金融的桥梁，利用零售网点、公共基础设施将解决了传统金融服务最后一公里问题，弥补了低收入社区的金融服务空白。降低了服务成本、有效的避免了道德风险和逆向选择，促进了当地的经济发展，提高了社区居民的生活水平。巴西及拉美国家案例从金融监管改革、创新商业模式、如何利用新技术把金融服务延伸到之前没有的家庭和社区。

（二）日本农业协作社模式

日本农村经济由于地理、气候因素的制约，发展存在不均衡的态势，人均可耕地面积仅为1.44公顷，农业经营存在严重的分化、分散、供需不平衡的问题，为了解决一系列民生问题，日本政府通过一系列的立法，形成了以政府为主导，农民自由组合、自愿加入的农村协作经济组织。根据《农业协同组合法》日本政府构建了以农协为中心的农村金融普惠体系，在这个体系中，从上至下逐渐划分为三个层级，依次为： 农林中央金库、信用农业协同组成的联合会以及基层农协，三者分工明确，相互协调。

日本农协在建立时充分分析、考量了日本的政治、经济、文化、环境等因素，它具有独特的组织架构、组织文化、运作模式，是政府与农民之间的普惠桥梁。其基本原则是农民选择自主加入、民主选举、协作、共赢、普惠。它根据现阶段日本的行政管理体制，制定了相应的三级组织机构，三级之间相互协调相互制衡，基层组织主要负责与农民的对接完成相应的任务和组织农民开展农业活动，中层和高层负责相关政策的制定和监管工作。随着经济环境的改变日本农协由原来的三级改为两级，并将基层农协进行整合、精简，根据农业生产的特点下设了生产、生活、金融、总部四个管理委员会，形成对口管理对农村经济进行指导。

日本农协还从需求侧着手，从农民利益出发构建适合农民的金融服务。农协成立以来99%的农民都加入了农协，它不仅帮助了农民脱贫致富也改善了日本经济发展不平衡的问题。其主要功能有：第一，农业生产指导，第二，农产品销售。第三，生活物资集中采购。第四，信用服务。第五，保险增值服务。

（三）美国联邦小企业署模式

小微企业在美国经济中占据非常重要的作用，最为世界发达国家之一，美国目前拥有2500万家小企业其数量约占美国企业总数的98%，它们是美国经济中最具有活力的一部分，年净增长就业的60%由它们创造，所付工资占全部企业的45%提供50%以上非农私人国内生产总值。于是，美国政府建立了促进小微企业发展的联邦小企业署。

联邦小企业署拥有四项关键的功能：第一，商业融资，SBA向小企业提供各种类型的融资，SBA通过自己在90个区域的授权网络，为小企业间接的提供贷款（主要为中长期贷款）并为其提供部分担保，最后将一部分担保在二级市场上销售。第二，企业经营活动支持，SBA通过设立小企业开发中心、退休经理服务团、妇女企业中心、小企业培训网络、出口援助中心为小企业提供创业培训、经营管理咨询、妇女就业指导、贸易纠纷处理等帮助。第三，联邦采购，根据《小企业法》第15条（g）款的授权，SBA的政府合同办公室与其他联邦部署机构共同制定目标，确保实现将23%的优惠合同给予小企业的法定目标。第四，政策支持，SBA设立政策倡导办公室，其任务是在《小企业法》的框架下建立规章制度保护中小企业的切实利益，政策倡导办公室的机构间事务办公室依照《监管公平灵活法》执行监管举措和其他支持小企业增长的政策举措。

三、我国微型金融发展中存在的主要问题

我国微型金融发展虽然起步较晚，但是在借鉴国际经验的基础上发展非常迅猛。随着微型金融体量的不断增大，面临的问题也凸显出来。微型金融国际经验被引入中国后，由于中国自身制度缺失和经济、人口差异，导致其可持续性发展受到阻碍。根据上文对巴西、日本、美国微型金融发展模式的分析以及中国农村微型金融现状的总结，现阶段中国微型金融面临了以下突出问题。

（一）法律缺失，监管界限模糊

近年来，我国微型金融发展到了一个新的高度，微型金融法律制定和监管跟不上其发展的速度，出现了发展、法律监管的“内轮差”效应。微型金融是解决普惠金融的一种制度安排，但是在我国没有明确的法律定位，尽管政府根据微型金融发展现状制定了相应的政策和文件，但是这些文件都是指引性的没有上升到法律层面，现阶段只有中国邮政和农村信用社的法律主体得到的明确，受到法律的保护，微型金融机构主体大多没有明确界定，这导致一些微型金融机构更加注重眼前短期的自身利益，打着普惠金融的幌子招摇撞骗，“跑路”现象频发。

监管方面，微型金融监管主体不明确，出现多头监管和空头监管并存的现象。微型金融的主体小贷公司、担保公司等是在公家工商局备案注册，理应受到其监管，但是由于法律没有明确工商局对金融机构的监管职责，也没有相应的人才组织监管。按照有关法律，中央银行及其分支机构应组织开展当地金融机构的日常监管，但是中央银行的组织职能里并没有明确具体哪个组织去开展监管。从目前我国金融的监管框架下看，银监会不论其对金融风险的把控、监管经验、监管人才来看，都是最适合的人选。但是大多数微型金融机构都是非银金融机构，而且其没有相应的法律地位，这些机构不适用《商业银行法》15、银监会的监管。监管主体职能的不明确和业务的不对称，导致小额信贷公司、典当等微型金融机构出现空头监管现象。

（二）产品结构单一，创新能力不足

微型金融的服务对象为偏远地区的农民、穷人、小微企业，与传统金融机构服务对象有着本质的区别，所以提供便捷、高效、有针对性能够满足农民需要的金融产品关系到微型金融的生存。现阶段，我国微型金融机构提供的服务主要是贷款、咨询服务，不涉及存款业务，保险、保理等业务才刚刚起步。对于贷款业务来说，依然延续传统银行的整贷零还的固定还款模式，没有考虑到农民的实际情况，还款方式单一、缺乏灵活性。微型金融机构大多为非银机构，法律没有赋予它们吸纳存款的权利，存款能够在一定程度上限制和激烈贷款主体，防止他们出现道德风险，而且也能增加借款主体的还款便捷性，增加机构的资金来源，降低其运营成本。与拉美、美欧等国家的微型金融机构相比，我国微型金融机构提供的产品非常单一，保险、证券等业务基本处于萌发期。保险对于农民来说是非常重要的一种规避自然灾害、农作物减产的手段，也能够降低他们对于偿还贷款的压力，将精力全部投入到生产生活中。在创新方面，尽管随着互联网、大数据技术的成熟，给微型金融提供了新的发展方式。但是，我国微型金融的创新程度依然不足，单一的、大金融机构难以应对小众的金融需求，微型金融服务细分程度不够，专业化程度不高，限制了微型金融在农村的渗透能力。这些因素都限制了微型金融在我国的发展。

（三）征信体系不完善

征信体系是金融服务的重要组织部分，它的制度设计在一定程度上降低了金融机构的经营风险和放贷成本。目前，我国金融征信体系还处于搭建阶段，国有商业银行和大型金融机构的信用数据还没有实现接口标准化，大数据、互联网技术在征信体系建设中还处于试验阶段。对于农村地区来说，微型金融机构大多数没有接入征信体系内，自身也缺乏信用数据和信用技术。具体来看，首先，由于农村互联网基础设施建设薄弱，在一定程度上限制了微型金融对接征信系统。其次，微型金融自身定位不明确、风险意识不足，导致其忽视了信用体系建设的必要性。最后，征信体系内反映信用的指标设计存在缺陷，不灵活。大多数指标数据如偿还贷款额、有无分期付款、有无违约记录、资产状况如何等这些在一定程度上可以反映大多数金融主体的信用状况，但是对于农村地区的金融主体来说，他们缺乏甚至没有金融资产，信用历史也基本是空白，传统考察信用的指标在这里并不适用，甚至会把他们排除在金融服务体系之外。对于农民自身来说，他们对于金融机构和金融服务认识不足，一部分人认为微型金融提供的贷款是政府的资助，还有一些人信用风险意识淡薄，抱着侥幸心理逃避贷款的偿还。农村流动性人口多，对于他们贷后管理成本很高，不守信用的农民对其很难形成制约。对于微型金融主体来说，他们也缺乏相应的信用风险人才，服务人员整体素质不高，这进一步影响了微型金融信用体系的建设进一步影响了微型金融信用体系的建设和经营环境的改善。

四、对我国微型金融发展的思路

（一）建立法律与监管框架

政府在建立普惠金融方面的重要作用体现在缓解金融交易过程中的信息不对称、高交易成本和消费者的不理性行为。法律制度是微型金融部门长远发展的基础。目前，我国微型金融发展还处于比较落后的水平，在微型金融机构中大部分都没有明确的法律地位，法律的缺失在一方面制约了其健康有序的发展，另一方面也不利于政府的监管和消费者保护。因此，政府应加快相关法律的立法工作，制定相关部门规章，确立现有组织的法律地位，为微型金融的长远发展奠定坚实的法律基础。

在监管方面，我国应学习西方发达国家经验，对微型金融进行分类监管，协调各部门的利益安排，建立和完善监管组织框架体系。首先对微型金融机构进行合理分类，由国家控股或政府引导的商业银行、政策性金融、农村信用社、邮政储蓄银行归为一类，这一类机构由于它们带有扶贫性质、吸收存款属于银行类机构，在外部监管时可使用商业银行法的基本要求进行监管，在内部监管时由银监会及分局、相关政策性银行自身组织、政府组织协调监管，建立信息共享机制和协同监管渠道。小额信贷公司、担保公司、典当等私人建立的微型金融机构可归为一类，他们在一定区域内建立存贷体系、以长期盈利为目的，他们在监管时要在消费者的合法权益的基础上，保障机构的可持续性经营，外部监管方面应建立强制注册制度和定期资金使用情况披露，内部监管方面可由注册地的工商局进行监管。最后一类是政府非盈利性组织，他们作为政府和普惠主体之间的资金桥梁，以政府转移支付资金、非政府捐赠为限进行小额的信贷投放，在外部监管上可以采用自愿注册原则，进行非审慎性的监管，在内部监管方面，由自我监管组织进行非审慎性监管。

（二）创新服务渠道

我国微型金融机构可以借鉴巴西代理银行的经验，利用我国社区服务网点多的优势，大力发展代理银行业务。微型金融机构可以与邮政储蓄网点、超市、杂货店、加油站等合作提供最基本的金融服务，如：存款、开户、还贷等。在农村偏远缺乏基础设施的地区，微型金融机构可以开展移动代理业务，利用移动交通工具和地区代理人来拓展自己的基础业务，利用这种点对点销售技术降低交易成本，跨越现有银行分支机构网络覆盖的地区提供金融服务。代理机构和移动代理在开展基础金融服务的基础上，可以融合现阶段的移动通信技术、新的支付渠道、大数据等开展创新服务业务，这样微型金融机构可以在不进行网点投资的前提下，向客户提供更加便捷、高效的服务。代理机构和移动机构能够利用自身对当地风俗习惯、居民基本情况、金融数据的了解，创新金融服务产品，能够为客户提供更加有针对性的服务，满足当地客户的需求，如提供特殊保险服务，灵活利率贷款产品等。

（三）切实保护消费者的权益

从政府角度来看，应将金融知识教育纳入义务教育范畴，作为一门必修课，培养学生的金融意识。另外，组织专家学者编写制定相应的辅导用书和培训手册，发放给微型金融机构作为开展金融常识普及的教科书。最后，制定详尽的金融知识普及发展规划，设立专门的普惠金融教育组织，负责开展相应的学习培训活动。微型金融机构与特许经营者协同配合，在了解当地教育背景的基础上，招聘组织一批有经验的金融学者，定期开展普惠金融教育讲座、金融常识大课堂等活动，让农民足不出户就能学习到金融知识。

在金融教育的基础上，政府和微型金融机构应加大对消费者的保护力度。地方政府和金融机构应严格执行有关普惠金融的各项规定，公平的对待每一个客户，并在一定程度上给予相应的补贴。完善投诉受理、处理、公示、索赔、反馈等流程，建立相应的长效机制。政府、金融机构、特许经营者三方合力，统筹安排金融知识普及、宣传、教育工作，加强对金融产品的风险披露、风险提示要求，切实做到保护消费者的合法权益，提高消费者的自我保护能力和风险处置能力。

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