成都市进一步推进村级公共服务改革的实践——以大邑县

●王承云 田 莉

成都市进一步推进村级公共服务改革的实践
——以大邑县

●王承云 田 莉

党的十八届五中全会指出，健全城乡发展一体化体制机制，推进城乡要素平等交换、合理配置和基本公共服务均等化。成都市获批统筹城乡综合配套改革试验区后，自2009年起，实施了村级公共服务和社会管理改革，取得明显的成效，推动了农村基础设施建设和公共服务水平，实现了村民生产生活方式和基层治理机制的双重改善。成都的这一创新实践紧密契合了十八届五中全会精神，也是健全城乡发展一体化体制机制的积极探索和创新实践。

村级公共服务；深化改革；共享发展

党的十八届三中全会明确把"推进基本公共服务均等化"作为深化社会体制改革的重要内容，充分体现了党中央对民生和社会公平正义问题的高度关注。党的十八届五中全会提出了五大发展理念，其中共享发展明确了必须坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，作出更有效的制度安排，使全体人民在共建共享发展中有更多获得感的理念。提供公共服务是政府的重要职责，建立公共服务型政府是我国经济社会全面转型的客观要求。

我国是一个农村人口占全国总人口近70%的农业大国，“农业兴则百业兴，农业稳则天下宁”。目前，我国农业和农村经济发展滞后、城乡差距进一步拉大、深层次矛盾日益凸显并成为制约整个国民经济和社会发展的瓶颈，全面建设小康社会最艰巨最繁重的任务在农村。2014年，全国城乡居民收入比为2.92∶1，这是13年来全国城乡收入差距首次降至3倍以下；而成都早在10年前就稳稳站在3倍以下，2014年城乡居民收入比更降至2.26∶1。[1]这应该归功于成都系统集成、整体提升统筹城乡综合配套改革。

成都的统筹城乡改革目的在于破除城乡二元体制。城乡二元体制主要体现在生产要素不能平等交换，公共资源配置不均衡。所以说村级公共服务和社会管理改革是成都市继农村产权制度改革后推出的又一项重大改革，它围绕推进城乡公共服务和社会管理一体化，以健全农村基本公共服务保障机制和农村基层治理为重点，统筹推进农村公共服务资源有效整合和设施共建共享，提高城乡基本公共服务均等化水平，推进农村治理体系和治理能力现代化，促进社会公平正义和农村社会全面进步，更好地使广大村（居）民参与现代化进程，共同分享改革成果。

一、成都市在推进村级公共服务改革方面取得的成效

2009年，成都在全国率先启动这项改革，将村级公共服务和社会管理经费纳入财政预算并建立增长机制[2]。截至2014年底，市县两级财政共拨付专项资金58.62亿元，实施项目123805个，初步实现“有钱办事、民主议事”，极大地改善了农村基本公共服务。

2013年10月以来，国家发改委委托11家研究机构对11个国家级综合配套改革试验区开展的第三方评估已基本完成，形成了《国家发改委关于国家综合配套改革试验区评估情况的报告》（发改经体【2014】140号）上报国务院，并经李克强等国务院领导审阅。该报告按照改革试验的成熟程度，梳理出各试验区四类试点经验，包括三类37条较为成熟可行的经验和一类6个方面需要继续深化的改革试验，涉及成都市改革创新的内容共9条。（第一类是“较为成熟，可以上升制度层面的改革经验”有5条，包含成都3条；第二类是“较为可行，可以在更大范围推广的试点经验”共12条，成都也有3条，其中就包含村公改革的试点经验。）村级公共服务改革实施6年来，农村基础设施条件极大地改善，农村环境更加整洁优美，群众文化体育生活更加丰富，群众民主参与、民主决策、民主监督、民主评议的意识和能力大大增强，推动了农村基层民主治理机制建设水平明显提升。具体成效体现在四个方面。

（一）创新了财政资金的使用方式

建立以支持农村发展为重点的公共财政体系，逐步使城乡公共服务水平差距消除，使城乡的财政支出与其人口比例大致相适应。进一步扩大公共财政覆盖农村的范围，集中财力优先安排农民最急需、受益面广、公共性强的农村公共产品。同时，按照事权和财权对等的原则，结合公共产品的受益范围合理划定各级政府供给的边界，加强对各级政府提供公共服务的绩效考核。尤其是要减轻乡镇（街道）一级的财政压力，用预算约束的形式增加一般性转移支付。最值得一提的是，在财力允许的条件下，逐年加大对农村公共设施和基础设施的投入，投入的增长幅度高于同期财政经常性收入的增长幅度，而且规定每年新增的公共事业和公共设施建设政府性投资主要用于农村公共事业和公共设施建设领域。7年来，逐年递增的资金，不仅不断改善农村基础设施建设、提升村级公共服务能力，也推动管理制度持续“优化修炼”。通过建立民主决策、民主监督、民主评议村级公共服务项目的制度，我们发现公共财政资金的使用效率大幅度提高，群众急需的公共服务事项得到及时办理。

（二）农村基础设施得到改善

自2009年以来，农村基础设施和环境建设得到了极大的改观，改善了农村的生产生活条件，长期以来困忧农村群众的交通难、用水难等难题得到根本解决。以大邑为例，先后修建垃圾池1132座，修建水泥路854.02千米，铺碎石路823.33千米，维修桥梁307座，新建U型槽750.2千米，新建提灌站83个，维修14座，新建浆渠313.3千米，新建水池313个，安装饮水管道464.67千米，淘修农毛渠3176.09千米。

（三）公共服务水平持续提升

通过提高村级公共服务和社会管理水平，实现基本公共服务向农村的延伸和覆盖，是构建城乡统一的公共服务制度、促进农村社会全面进步、基本实现城乡基本公共服务均等化的必然要求。大邑县7年来，开展农村技能培训3999期、培训人次58193，促进就业12800人次；购垃圾车864辆、垃圾桶4830个；聘请治保员372人，治保巡逻和纠纷调解10032次；聘请代办员310人；聘请保洁员1593人，群众居住生活环境得到美化。成立表演队伍139支，表演文艺节目1647场，开展“三新”活动88场、“百姓故事会”1200场，配置杂志、图书27362册，有力推进了农村社会主义精神文明建设，广大群众共享了改革发展成果。

（四）民主意识不断巩固提高

“民生带动民主，民主保障民生”，二者相辅相成、相互促进，构成成都城乡统筹发展模式的一个突出特点，不仅有助于改善农村的基础设施和生活质量，提高村民的行为能力，为农村经济社会发展奠定良好基础，而且围绕专项资金使用的相关建设，促进了农村自治与民主化管理，提高了基层治理能力。农村基层基础工作得到有效加强，干群关系更加和谐。大邑县197个涉农村（社区），通过民主选举村（居）民议事会成员7469人、小组议事会成员11312人、监委会成员1111人，构建了新型村级治理机制，实现了“有人干事”。让群众主体作用的发挥贯穿村级公共服务和社会管理改革始终，专项资金“干什么、怎么干、干到什么程度”，都由群众说了算，实现了“有事可议”、“民主议事”的有机结合。

二、进一步推进成都市村级公共服务改革迈上新台阶

2015年初成都市委市政府出台了《进一步深化村级公共服务和社会管理改革的意见》（成办发〔2015〕2号），标志着成都市村级公共服务改革进入了一个新阶段，有人形容为村级公共服务改革的升级版。成都市纪委将村公资金监管和工程招投标列为2015年解决群众身边四风和腐败问题的两项重中之重。

2015年10月29日，全市深化村级公共服务和社会管理改革暨解决发生群众身边四风和腐败问题现场会在大邑召开，现场会总结2015年来全市深化村公改革和强化资金监管工作的推进情况，大邑县、崇州市道明镇、新都区龙桥镇瑞云社区分别代表县乡村三级介绍了工作推进情况和一些创新举措。但是我们也要清醒地认识到此项改革离成都市委市政府的要求和群众的期盼还有一定的差距，一些突出的老问题仍未完全解决，同时农村社会发展还带来了一些新的问题。因此，要继续下功夫梳理分析存在的问题，找准问题的原因，为进一步改进工作奠定基础。

（一）目前存在的问题

1.议事会运行质量不高。主要表现在应议未议、不按规定程序议事、议事走过场、个人主导、行政干预以及议事会成员素质参差不齐、参与热情不够、议事履职能力欠缺等方面。从我们查阅议事会记录的情况中发现，一些村从头到尾就是支部书记一个人在讲话，根本看不出议事的痕迹。有不少议事会成员要么不发表意见，要么只发表个人的意见，而完全忘记了自己代言人的职责。

2.村级公共项目创新不足。主要表现在：部分村在基础设施项目等硬件已基本满足需要的情况下，未主动根据实际及时创新项目，不仅导致群众的新需求不能得到满足，而且使资金沉淀、用不出去，集中居住后，很多新的需求得不到满足。

3.资金监管依然面临严峻形势。据统计分析，2009年到2015年9月，全市涉及村级公共资金的案件42件，占全市村组干部案件的4.9%；涉案72人，占村组干部案件的6.8%；涉案金额217.8万元，占村组干部案件的4.2%；涉案总金额约占村公资金总额的0.04%。虽然村级公共资金案件从比例上看并不高，但是影响极其恶劣，而且还有“放大”效应，直接败坏了改革的名声，因此必须高度重视。[5]

（二）坚持问题导向，进一步推动成都市村级公共服务改革迈上新台阶

大邑县按照〔2015〕2号文件精神，形成了进一步深化村级公共服务改革实施意见、村级公共服务资金管理细则等政策指导性文件3个，建立公开办法、项目管理指导意见等配套制度5个，构建村级公共服务改革制度体系。

1.提升议事质量。紧紧围绕提升议事会运行质量这个关键，大邑县的具体做法是创新议事“五机制一联系”。一方面是做实直联，畅通群众需求渠道。建立议事会成员直接联系村（居）民制度，把议事会成员固定联系村民做得很实在，要求议事会成员每季度至少走访联系村（居）民1次，定期收集意见建议，传达议事会决议和执行情况，发挥议事会成员沟通协调作用。另一方面是完善机制，实施议事会成员素质提升工程。大邑县探索建立了议事会成员教育培训、考核考评、奖励激励、有序退出和直接推选等“五项机制”，用严格的考评机制和能进能出机制提升议事会成员队伍素质。对议事会成员的参会、发言情况和议事能力进行考核。在此基础上，进一步探索了视频记录议事会召开过程，给议事会召开质量提出了新的挑战。让缺席、出席不发言、发言没质量、“老好人”等议事会成员开会有了紧迫感，议事质量有所提高，使他们能“议成事”。在花水湾镇伍田村试点议事会成员进退有序的良性机制，议事会高效运行，是走向“真民主”的高速桥梁。健全议事会常态化运行机制和议事会成员常态化管理制度，变过去压迫式、生硬式“要你干”为“一起干”。

2.在村级公共服务项目创新方面，大邑县的做法是强制公开“四个统一”。针对公示内容不规范、公示期限随意性大、群众信任度低等问题，在全县统一村级公共服务项目公开方式、公开内容、公开时限和存档标准，将村级公共服务项目重点环节放在阳光下，主动接受群众监督。如创新“1+N”公开方式，每个村（居）委会“1”个固定公开栏+人口聚居地“N”个临时公开栏，将长期固定内容和临时动态相结合公开。“把代办员、治保员、保洁员照片贴出来，大家监督，我们晓得用我们的钱请了哪些人，请他们是干啥子的，我们办事也晓得找哪个人了”，香林村村民韩群英表示，群众普遍反映公示栏比原来的更容易看懂了。同时，还将公开方式向短信、微信、微博、基层公开综合服务监管平台等媒介延伸，方便群众随时查看。

对于已实施的项目，统一贴上“身份证”（基础设施项目安装统一的公示牌，固定资产贴统一的标识，聘请的人员佩带统一的胸牌），实行项目标识公开化，变无形为有形。让群众当了“明白人”，不再置身事外当“路人”，倒逼村（社区）主动接受群众的监督。目前，全县197个村（涉农社区）都安装了公示栏，所有村级公共资金购买的固定资产都贴上了标识标牌，聘请的人员统一戴上了胸牌。村级公共项目全方位、多渠道地晒在“阳光下”，村（社区）干部“操作”的空间小了，风险大了，倒逼村（社区）更谨慎地使用专项资金。

在归档材料上，准确性、科学性、可信性要求更高。除了明确档案资料收集范围、保存年限、查询条件外，还对原有村级公共服务工作记录本重新设计完善，体现村级公共服务项目从征求意见到验收、群众满意度测评的全过程，并探索创新采用视频记录议事会召开过程，作为村级公共服务项目“合法性”的有效证明。

3.强化监督管理。在强化监督管理方面，大邑县的主要做法是一方面坚持项目管理的“四个规范化”。规范项目管理，是从源头遏制腐败的关键。制定和完善项目发包、项目监督、项目验收评议和项目专账管理的办法和制度，就抓住了预防在“小项目”中发生“大腐败”的“根”。

在20个乡镇（街道）建立“标准统一、设施完善、服务规范”的公共资源交易所，建立保证金制度、责任追究制度、回避制度等7个规范性项目交易制度，明确了村级公共服务项目进所交易的“十步流程”，村级公共服务项目经议事会讨论授权可进所发包，有效杜绝了以前个别村（社区）干部私下联系施工方进行暗箱操作，进行“勾兑”承包、“人情”承包现象，提高项目发包公信度。截至目前，全县进所交易村公项目523个，交易资金5567.62万元，节约资金396.13万元。通过统一招投标，项目平均减少资金8%左右，最高可达到14%。

指导村（社区）完善项目评议验收办法，明确不同类型事类型项目评议验收的方式、参与范围和具体程序，制定项目评议和验收规范的文本，从程序上规范项目的评议验收。扩大参与验收人员范围，在过去由议事会成员、监委会成员、受益农户代表参与基础上，邀请乡镇（街道）纪（工）委、乡镇（街道）相关科室人员参与评议验收，对资金额度较大的项目，由县统筹办协调对口部门派专业人员现场指导，增强评议验收的可信度。管好资金专户是预防资金滥用的另一途径。制定了村公专项资金管理细则，对资金核算办法、使用范围、支付程序、报账清单、报账依据严格把关来确保资金安全。

另一方面是在资金监管方面实行惩防并举，切实解决损害群众利益行为。以市纪委、监察局将村公资金监管列入全市新增两项专项治理内容之一为契机，进一步强化专项资金监管，切实解决损害群众利益行为。一是采取部门联动，形成监督合力。县纪委、县统筹办、县审计局、县财政局协同配合，合力开展村级公共资金审计、绩效评估、监督检查，形成强有力的外部监督环境，确保资金安全。二是采取风险排查，开展专项防控。在斜源镇太平社区开展村公廉政风险专项防控试点，梳理出县、镇、社区三级风险点83个，落实整改措施和责任人，全程监控项目运行情况。三是采取典型引导，开展廉洁单元创建试点。在出江镇高坝村开展廉洁示范村单元创建试点，强化宣传引导和督促检查，推进示范村按照“三个清单”的规定做好项目议决实施。四是突出查办，严惩违纪违法行为。按照有访必查、违纪必究的原则，2015年全县共查处涉及村级公共服务信访件5件，查处村级公共服务违法案件1起、移交违法人员3人，努力解决损害群众利益问题。

4.提高资金绩效。紧紧围绕群众满意这个核心，在提高资金绩效方面，大邑县的主要做法是落实“三项清单”。一是抓培训。乡镇（街道）两级深入开展业务培训。利用“党建大讲堂”，联合组织部、财政局、审计局、纪委等六家单位，一次性对全县7千余名镇、村（涉农社区）监事会和议事会成员开展了培训。乡镇（街道）结合各自实际，对村（涉农社区）干部进一步开展业务培训，力求让基层干部吃透政策。二是抓宣传。利用宣传公开栏、印制宣传单、召开小组会、坝坝会等多种形式，将“三项清单”具体内容宣传到户，确保户户知晓、人人明白。2015年在广泛收集群众意见基础上，对照禁止项目清单，共梳理剔除禁止项目386个，议决形成年度实施项目2228条（优先项目2157条），预算资金11290.94万元，村公资金使用率达100%。同时，鼓励村（涉农社区）结合实际需求，大胆创新村级公共资金使用项目，如晋原街道办新乐社区立足城郊结合部实际，利用村级公共资金补助社会组织及志愿者队伍，积极开展“430”空间学生课后辅导项目、老体协文体活动项目等，为留守儿童、空巢老人提供服务，赢得了社区群众的普遍赞誉。

5.抓好改革示范。近年来突出典型引导，2015年村公改革已经在全省推广，2016年将在全国扩大试点，争取把成都的经验推广到更大的范围。一是每个镇至少培育一个新一轮村级公共服务改革示范村；二是统筹城乡综合改革示范片，示范镇里面每个镇至少要抓好两个村级公共服务改革的示范村。新一轮村级公共服务改革工作任务更重、要求更高、责任更大。要认真贯彻落实成都市委市政府关于深化改革的总体部署和切实解决发生在群众身边的“四风”和腐败问题的一系列要求，不断强化改革特别是村级公共服务资金监管的主体责任，以更高的标准、更强的责任心，推动这项改革工作迈上新台阶，让农民群众得到更多实惠。

成都在深化城乡统筹改革方面有了一些很好的创新探索，在实际工作中难免遇到各种阻力，特别是在创新公共服务体系中还存在很大的困难。新型城镇化促进农民向城镇梯度集中，通过深入调研，发现大集中带来了社会管理的新难题。比如农民进城入镇居住以后，大量存在着人户分离、人地分离等问题，社会结构由单一走向多元，农村公共服务必然产生新的难题。农村改革综合性强，涉及面广大，必须树立系统性思维，做好整体谋划和顶层设计，改革绝不能单兵突进或者“碎片化”推进，要找准牵一发而动全身的牛鼻子和主要矛盾，进一步提高农村改革决策的科学性。坚持农民主体、组织引领、多方参与，各方形成改革合力，健全基层民主制度，创新基层治理机制，这必然成为我们深化农村综合改革的重要任务。

[1]中国城乡居民收入比13年来首次缩小至3倍以下[EB/OL].中国经济网，2015年01月20日.

[2]中共成都市委成都市人民政府关于进一步深化村级公共服务和社会管理改革的意见[D].（成办发〔2015〕2号）.

[3]李发戈.农村基本公共服务供给中的民主机制研究[J].四川行政学院学报，2015（2）.

[4]成都市公共服务和公共管理村级专项资金管理暂行办法[D].（成统筹〔2009〕59号）.

C916.2

A

1008-5947（2016）04-0088-04

2016-06-02

作者及单位：王承云，中共成都市委党校学报编辑部编审（四川 成都 610110）；田莉，四川省成都市大邑县发改委副主任。（四川 大邑 611330）

责任编辑 冯凌宇