新型社区自治管理模式研究※——以成都双流为

●郭雪飞

新型社区自治管理模式研究※
——以成都双流为

●郭雪飞

随着全国城乡统筹快速发展和“四化”并进加快推进，新型社区建设得到广泛开展，但是新型社区管理处于起步状态，管理上难免存在一些漏洞和缺陷，需要一种科学高效的社区管理模式来指导实践。双流县按照“民主管理、群众自治”这一基本思路，自2012年以来，在新型社区探索以“五化”为主要内容，以“四自”为主要目标的新型社区自治管理模式。2013年12月，双流县新型社区自治管理工作获得求是《小康》杂志评选的“全国十大社会管理创新奖”，剖析其实践探索对于其推广具有重要的意义。

党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“加快形成科学有效的社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序”。成都市委十二届三次全会《关于贯彻落实党的十八届三中全会精神全面深化改革的决定》提出，坚持系统治理，建立政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动机制，形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的新型社会治理格局。新型社区作为城乡统筹发展转型的社会最基本单元，已然成为当前社会治理的重要内容。2012年底，双流县①已建成新型社区228个，集中安置占户籍人口的30%的群众，新型社区普遍存在机构不健全、管理不规范等问题。伴随新型城镇化步伐日益加快，群众多元化社会服务需求不断增长，在成都市“建设治理体系和治理能力现代化先进城市”目标背景下，双流县大胆突破，积极创新，探索形成了以“1+3+1+N”为自治管理服务架构，以“民主化管理、多元化筹资、市场化经营、精细化服务、市民化培育”为主要内容，以“自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”为主要目标的新型社区自治管理模式，破解了新型社区管理难题，因此，双流县的新型社区自治管理为全国农村社区社会管理提供了生动实践样本，具有重要的现实意义。

一、双流县新型社区自治管理模式创建基本原则

（一）“党政指导，培育市民”的原则

基层党支部的指导是社区自治的必要前提，既要指导社区自治的民主实施，又要指导社区“三会”的日常管理行为，还要注重培养农民的民主意识，强化农民的民主观念，提升农民实施民主自治管理的能力，为农村社区自治管理的顺利实施提供前提条件。双流县建立以集中居住区党组织为领导核心，以议事会、管委会、监委会为自治主体，以物业服务中心为载体，以其他社会组织为有效补充的“1+3+1+N”自治管理架构。目前双流县100户以上集中居住区基本搭建了自治管理服务架构，党组织实现全覆盖。通过出台文件、健全工作机制、加强业务培训、总结经验、强化调研等方式逐步培育居民实现自我管理、自我监督、自我教育、自我服务。

（二）“民主管理、群众自治”的原则

新型社区的民主参与式自治管理的主体是社区居民，所有居民都享有参与社区管理的权利。这与基层治理的主体有所差别。基层治理的参与管理更强调的是一种政治权利，要求权利主体要符合年龄限制和拥有村籍才能参与村级事务。双流县社区居民通过民主选举，形成党组织领导、议事会决策、管委会执行、监委会监督的格局，通过议事会对社区的公共事务和决策表达自己的意见和建议，并且每个人都拥有平等参与社区事务和各项社区活动的权利。通过社区居民的广泛参与选举和管理，使得社区决策更能维护社区居民的根本利益，突出社区居民的主体地位。

（三）“综合服务、精细管理”的原则

社区管理和社区服务是紧密结合在一起的，社区服务是社区管理的重要功能之一，当前农村社区建设的重要目的是提供完善的社会公共产品服务功能，使农民分享社会发展的经济成果。双流县坚持服务与管理并重，依托村（社区）公共服务平台，着力整合社区服务资源，推动公共服务事项下移、工作下沉。以楼栋为单位，划分片区，分户建档，绘制“一区一图”，建立“一户一档”和综合管理信息平台，初步实现网格化、动态化管理。编制印发了小区“包户”楼栋长、议事会成员联系电话和住户手册，建立小区管理服务交流平台，初步实现“一话”沟通、“一册”查询、“一网”连接。开展社保、就业信息、医疗服务、计生服务、放心商品、代办老年证和水电气费代收代缴等便民服务，做到便民、利民、惠民。

（四）“群众主体、多元筹资”的原则

新型社区管理的资金来源主要靠政府投入和社区集体资产经营的积累。当前政府虽然加大了对农村社区管理的投入，但是相对于农村社区的需求来说还是相对不足。集体经济发展较好的社区，可以提供较多的资金用以保障社区的管理和运行，但是对于集体经济发展较弱的农村社区来讲，社区管理资金仍然处于短缺的状态。因此，双流县新型社区自治管理中要注重多元筹资的原则，形成以群众为主体的意识，进行自筹，然后市场运作筹一点、村公资金投一点和县镇财政补一点，加强节约管理资源，提高管理效率。

二、双流县重建新型社区自治管理体制

（一）农村社区向新型社区的转型完成

农村社区转型变为新型社区的整合过程，可以分为社区外化和社区内化两个过程。社区外化是以物为中心的社区化过程，包括新型社区集体和个人资产的转移以及新型社区空间的建设；社区内化是以人为中心的社区化过程，包括社区农民价值观和生活方式的市民化转换，要通过社区精神和社区文化建设来实现，在农村社区形成农民可以依托信赖、可以在其中的温馨家园，并引导农民实现文明现代的生活方式。双流县一方面通过“三个集中”加快推进农民分层次集中居住，逐步实现市民化，大致分为二类：一是新兴城镇居民，主要指城市规划区内因实施征地拆迁项目造成土地被依法征收而在新居工程等集中居住的失地农民；二是新型农民，主要指城市规划区外因实施土地综合整治、新农村建设、土坯房改造、灾后重建等项目而在农村新型社区集中居住的未失地农民。

另一方面，通过对新型社区居民抓创建，推动生产生活市民化。一是开展市民化培育。对小区住户持续宣传和倡导健康、文明、现代的生活方式。同时，开展社区教育、心理辅导、技能培训等，引导住户更新观念、树立良好心态、转变生产生活方式，养成文明生活习惯，使农民群众在心理上、技能上和文明习惯上进城。二是开展创评活动。以深入开展新型社区“星级”创评为抓手，坚持开展“民情日”、“议事日”、“服务日”活动，进一步深化“爱卫”、“三新”和“平安创建”等活动，不断推动新型社区自治管理提档升级。三是丰富文化生活。充分发挥各类社会组织作用，依托村（社区）综合文化活动室、农家书屋、体育健身场所等文体阵地，开展丰富多彩的文体活动，寓教于乐提升群众综合素质。

（二）基层治理机构向“1+3+1+N”的组织机构转换

基层治理为新型社区实行自治管理提供了现实基础，而基层治理的管理体制也为新型社区自治管理模式提供了体制借鉴。随着农村社会的转型，新型社区成为农村社会新的构成方式，也成为农村社会管理的最基层单位，因此实行新型社区自治管理体制。这种新的管理体制仍以农民自治管理为核心和主要方式，但是管理机制和组织方式出现了变化，打破了原来的行政区划，而是以新型农村社区“三会”为基层自治单位。双流县在全县100户以上新型社区已基本搭建了自治管理服务架构，单独成立党支部13个，支部人员294名，已选举产生集中居住区议事会成员1220人、管委会成员263人、监委会成员235人。通过议事会议事、监委会督事、管委会做事，各司其职，最大限度激发社区居民参与社区管理的热情，确保了民主自治。

（三）村集体资产和农民个人资产的转换

农村社区转制为新型社区，最关键的是对原有的集体资产和个人资产进行转换。村集体资产主要包括“三资”，包括集体资金、集体资产和集体资源，归属于农村集体经济组织成员共同所有。农村三资既有现金、实物，也有资源类资产，既包括集体自由资产，又包括国家支农资金、各项补助款，因此在资产转换过程中对资产进行清理核查是最基础的工作。双流县有序推进农村集体资产清产核资工作，对新型社区资产进行了清产核资、摸清家底、明晰权属。目前，双流县农村集体资源、资产、资金“三资”清理完成，未到户集体资产股份量化工作以及农村产权“长久不变”改革基本完成，引导社区探索多种市场化运作模式，加强小区集体资产经营管理，增加小区集体资产收益。

三、重组双流县高效的新型社区自治管理组织

（一）新型社区自治管理权力的分配

一是基层党组织是覆盖农村社会管理的重要管理主体，对于农村社会管理实施指导，确保农村社区自治管理的民主规范执行。双流县通过建立社区党组织实施居民自治民主选举，充分发挥党员的模范带头作用促进社区发展，并进一步赋予新型社区指导职能。二是乡镇政府部门行使支持、协助和监督作用的角色，主导社区建设事宜，为农村社区发展创造良好的发展条件和发展氛围。出台《双流县关于加强新型社区自治管理工作的意见（试行）》、《双流县农民集中居住区物业管理暂行办法》等规范性文件，为社区提供财政支持和政策扶植，明确县镇两级财政按逐年递减20%的方式，补贴新建新型社区5年物管费。三是社区的管理权力由社区居民共同支配，社区居民代表大会是社区管理的最高权力机构，事关社区的重大决策需由社区居民代表大会行使决策权。社区日常事务则由社区议事会审议、监事会监督、管委会执行。四是自治管理主要通过社区居民自发组成自组织团体补充，如社区自发组织的“红白事务理事会”、“民间文艺团体”和“社区志愿服务队”等，实施对社区的辅助管理，促进群众在价值观念、行为方式、文明习惯、生活质量、社会参与等方面的提升。

（二）新型社区自治管理机构的设置

一是社区党总支是社区管理机构的核心，对社区管理事务发挥领导和监督作用。二是社区“三会”是社区日常事务管理的核心机构。社区“三会”是居民代表大会选举产生的，对全体居民负责，负责社区事务的整体管理。三是社区“三会”根据本社区的管理内容和实际管理需要，社区管理分支机构采取扁平式设置方式，设立专业的分支管理机构（如管理服务站或物业服务中心），对具体社区管理内容实施专业化管理，从而提高管理效率。

（三）新型社区自治管理的人员配备

双流县社区工作者一般实行全员全职，由社区“三会”成员和社区服务站（中心）成员构成，这些社区管理人员主要由民主选举，由社区专业管理人员和社区精英组成，通过二者的互补实现专业与本土相结合的高效管理，承担社区管理者和服务者的双重任务。社区“三会”主任，也必须通过民主选举的机制，实行任期制。社区党组织成员可以和“三会”实行交叉任职，共同参与社区管理，但“三会”管理人员之间不能交叉，才能达到相互监督制约。社区管理中，注重社区管理人员的培养，对其进行相应的培训和指导，保持社区管理人员在新型社区中的管理专业性，以提升对社区居民的管理水平和服务质量。为辅助社区管委会管理工作，双流县还创新设置楼栋（片）长，作为组织机构人员与社区居民沟通的重要纽带。

四、双流县运行多元长效的新型社区自治管理机制

（一）监督测评机制

新型社区自治管理最重要的是实施严格的监督机制，从而保证社区自治管理的规范实施和运作，保证社区居民平等、民主、公正地行使自治管理权利。一是双流县新型社区党组织通过完善乡镇党总支、社区党支的监督制度体系对社区自治实行全程监督。二是建立群众监督机制。在社区管理中，自治组织定期公示新型社区财务收支情况，在公共场所公开自治管理、物业管理、财务管理三大制度，在公众面前明晰新型社区章程、管理人员职能职责、物业服务内容、财务审批管理、服务工作流程等具体举措，接受全体社区居民监督。三是建立测评机制。坚持定期对服务质量、服务管理水平进行群众满意度测评。针对群众反馈的问题及时整改，对在服务过程中未严格按照公示的服务岗位、时间、内容、标准提供服务，或实际服务工作量不足，落实奖惩制度，不断提高群众满意度。

（二）市场引入机制

新型社区管理引入市场机制，适应市场经济的发展要求，获得最佳的管理效益和收益。一是在管理社区集体经济发展中引入市场机制。社区集体资产和资源进行市场化管理和经营，获取最大的经营收益，维护社区农民的经济利益。村集体企业经营管理中实行股份制改造，运用现代企业管理方式经营，使集体企业适应市场竞争，实施准确的市场定位，按照市场需求提供高质量产品，实现企业的经营目标，促进社区产业经济快速发展。二是在社区公共产品供给和服务中引入市场机制，吸引社会资本和企业参与社区建设和管理。社区建设实行多元化投资主体的市场化经营模式，既可以拓宽社区建设资金来源，弥补资金不足的缺陷，又可以将竞争机制引入社区公共事业和基础设施建设，提升社区公共服务水平和居民生活质量。

（三）法律道德机制

新型社区管理过程中，法治应成为最重要的维护机制，无论是社区各项管理工作还是社区居民的生产生活纠纷，都应按照法律的规范和要求处理。一是增强农民法律意识，通过市民培训、普及法律知识，使农民学会用法律武器保护自己的合法权益。二是设置调解纠纷办公室，通过专业人员灵活运用法律武器，在具体法律条文的使用和实施中，尽量避免法理出现太大偏差。三是引入民警参与管理机制，不断完善法律规范在农村社区中的解释和使用。

同时，新型社区管理用优秀的礼治解决法律解决不了的道德纠纷，最大限度地把社区冲突化解在社区内部，避免社区矛盾的扩大化。双流县新型社区自治组织通过居民议事会表决，形成新型社区章程，成为社区居民行为规范，用以解决社区内部道德两难等问题，弥补法治所不能解决的遗漏。

五、双流县创新多样化的新型社区自治管理方法

（一）东岳村社区积分服务管理

新型社区试点建设数字化的公民道德评价积分管理体系，倡导和弘扬“我为人人、人人为我”的志愿者精神，鼓励和引导社区居民积极参与社区建设和自治管理。在这个体系中，社区居民通过自觉自愿地服务社会来获得道德评价积分，然后通过享受公共服务或其他志愿者服务的方式来消费积分。它以“服务换服务”的利益引导模式，极大地调动了广大群众参与志愿者活动、承担社会责任的热情。

（二）黄甲街道社区文化管理

社区文化是一个社区的灵魂，农村文化的发展为新型社区的发展提供智力支持和精神动力，是社区发展的内在驱动力。社区文化对农民的生活行为习惯和方式有着潜移默化的影响，对实现农民社区化和市民化的转变起着不可或缺的作用。一是加大对农村文化建设的投入，以幼儿园、文化站等为基点，以LED显示屏、有线电视、无线网络和电话等现代通讯方式为辅助，全面促进社区文化建设。二是以农民为社区文化建设主体，依托乡土文化建设有特色的社区文化体系。建设了社会组织队伍，即文艺队伍、就业帮扶队伍和文明劝导队伍等，切合社区农民的需求，发掘乡土文化人才，以农民艺术家为主力建设农民喜闻乐见的社区文化。三是通过以举办各种农民喜欢的文艺演出等活动为手段，提高社区农民参与社区文化建设的兴趣和积极性，使农民通过社区文化建设不断融入新型农村社区的氛围之中，逐渐转变传统的生活方式和价值观念，完成向市民化的转变。

（三）黄龙溪镇特色旅游产业管理

结合实际发展旅游产业，切实做到以旅造景、以旅增收、以旅兴村，积极探索群众持续增收的良好机制和有效途径，帮助群众经营致富和干事创业。围绕游客吃、住、行、游、购、娱，采取入股、联盟、结对等方式，在东岳村新型社区优化调整产业结构，促进产业互动发展。重点发展花卉种植、果蔬采摘等观光体验型农业，突出抓好河道漂流、牧马体验、亲子乐园等文化旅游型项目，着力强化十字绣、蜀绣、竹绣等创意型旅游产品展销开发，不断拓展群众就业创业途径，增强群众适应市场、融入市场、开拓市场的能力，确保群众实现持续增收致富。

（四）星级创评管理

双流县通过制定《双流县农村新型社区星级评定实施方案（试行）》、《双流县农村新型社区星级评定考评体系》，积极开展以“五化”管理和居民满意度测评为主要内容的全县新型社区“星级”创评工作，促进新型社区自治管理提档升级。一是建立三级评定制度。新型社区对照县上“星级”标准自评后报所在镇（街道）初评；镇（街道）按程序组织初评后上报县新型社区“星级”评定小组；县评定小组采取听取汇报、实地察看、材料审核、座谈走访等方式进行最终评定。二是建立动态管理制度。新型社区实行降星、平星、晋星的动态管理，对已评定星级且没有晋星意愿的新型社区实行“两年一复查”，对新评定和需晋升星级的新型社区实行“一年一评定”。三是建立奖励机制。制定切实可行的三星级以下小区提升计划和三星级、四星级小区升级规划，并做好申报创评工作。对初评等级和新晋升等级在三星级以上（含三星级）的新型社区，由县财政兑现“以奖代补”政策。

经评选，2013年实现县、镇两级试点社区基本达到三星级农村新型社区以上标准26个；到2015年底，全县已建成投入使用的农村新型社区80%以上达到三星级农村新型社区以上标准；2015年以后建成投入使用的须于次年达到三星级农村新型社区以上标准。通过星级创评管理，着力推动社区管理由政府一元化管理向多元化治理转变，由防范控制型管理向服务型管理转变，由被动突击式管理向常态化管理转变。

注释：

①2015年12月15日，四川省政府网站发布《四川省人民政府关于同意撤销双流县设立成都市双流区的批复》：经国务院批准，同意撤销双流县，设立成都市双流区。2016年1月18日，双流区正式挂牌。

[1]王金荣.中国农村社区新型管理模式研究[D].中国海洋大学2012年博士论文.

[2]徐世雨.统筹城乡发展背景下农村社区网络治理模式研究[J].江西农业大学学报,2011（6）.

[3]仇丽萍.城乡统筹发展视角下农村社区管理体制改革与制度创新[J].理论学习，2011（1）.

[4]曲颂.农村社区管理模式的分析与评价[D].中国农业科学院2012年硕士论文.

[5]王媛媛，陈方耀.双流探索五化模式加强社会建设[N].成都日报，2012-12-12.

[6]袁满.姚峰治理理论在提升我国农村社区自治管理中的应用[J].湖南农业科学，2013（1）.

[7]王慧.2013中国十大社会管理创新获奖单位[EB/OL].中国小康网，2013-12-28.http://www.chinaxiaokang.com/html/ms/msdt/2013-12/154247.html

C916.2

A

1008-5947（2016）04-0092-04

2016-06-03

本文系2014年成都市哲学社会科学规划研究项目。

作者及单位：郭雪飞，成都市社会科学院经济所，博士。（四川 成都 610123）

责任编辑 冯凌宇