城乡基层治理法治化的困境与路径※——基于四川的实践

●蒋家胜

城乡基层治理法治化的困境与路径※
——基于四川的实践

●蒋家胜

全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层，法治在基层治理中至关重要。四川各地积极创新实践，在基层治理法治化建设中作了不少有益探索，但也遭遇了基层干部依法治理观念淡薄、治理主体权利义务模糊和群众法治意识有待提高等治理困境。文章提出通过发挥党组织的战斗堡垒作用，树立民主化的法治理念，明晰各参与治理主体的权利与义务关系，培育社会主义法治文化等路径，为基层治理法治化提供组织保障和价值导向，突破基层治理法治化的关键环节，为基层治理法治化奠定坚实基础。

基层治理；法治化；困境；路径

司马迁在《史记》中提出，“县集而郡，郡集而天下，郡县治，天下无不治”。郡县的治理关乎天下安危，基层治理的重要性日益凸显，逐渐成了国家治理体系中的重点和基础，是基层社会保持活力的根本保障。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》从系统的观点出发，指出“全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层”，提出了“推进基层治理法治化”的要求。在城乡统筹发展的背景下，推进基层治理法治化，对于维护改革发展稳定大局，对于推进国家治理体系和治理能力现代化，对于全面建成小康社会，都具有重要的现实意义。

一、城乡基层治理法治化的理论逻辑

（一）城乡基层治理法治化的重要意义

基层治理法治化是指在党的领导下，在县级以下（县级、乡级、村、社区等）行政区域推进依法执政、严格执法、公正司法、全民守法，将经济、政治、文化、社会等各项工作纳入中国特色社会主义法治体系，促进国家治理体系和治理能力的现代化。基层是社会的细胞和基础，基层治理方式是国家政权建设的重要组成部分。所谓国家政权建设是指“现代化过程中以民族国家为中心的制度与文化整合措施、活动及过程，其基本目标是要建立一个合理化的、能对社会与全体民众进行有效动员与监控的政府或政权体系。”[1]国家政权建设总是与社会治理紧密联系在一起的。在国家政权建设和社会治理体系中，基层治理至关重要。“基层是社会的单元细胞，是感知社会需求最敏锐的触角，也是社会矛盾的源头”[2]，是国家政权建设的根基和社会治理的力量源泉。

（二）城乡基层治理法治化的实践探源

社会治理总是和国家政权建设紧密联系在一起的，我国社会治理思想源远流长。纵观我国的政权建设和社会治理实践历史，其国家政治权力的集中与渗透经历了由传统国家自上而下的威权式、单一型、管控型、人治型的治理模式向现代国家的自下而上集中和自上而下的民主式、复合型、服务型、法治型的治理模式转变的过程。在漫长的封建社会，我国的政权建设和社会治理是一种自上而下的威权式、单一型、管控型、人治型的治理模式，其特点是皇权至高无上，实行严格的等级管理，各级官府衙门垄断一切权力，郡县下没有设立一级政权组织，推行自治，但等级制度和思想教化旨在维护封建皇权的统治需求，社会自治和德治的体制机制根本无法有效建构，国家政治权力无法有效渗透到城乡基层。封建帝制结束后，无论是北洋军阀统治时期还是国民党统治时期，皆因常年军阀混战、地方武装割据，并未真正建立起有效的政权建设和社会治理模式，尤其是基层治理真空化，社会秩序混乱不堪，社会矛盾尖锐突出，危机四伏。新中国成立后，逐渐形成了自上而下的管控型、全能型的政权建设和社会治理模式，即以“人民公社”和“单位”为基础对城乡人员进行管理，进而以户籍、档案为手段，对城乡人员进行分类严控，成功地将国家政权渗透到城乡基层，有效地对城乡基层社会资源进行组织和动员。但整个社会消融于国家，党、政、社同构化严重，社会没有活力。改革开放之后，随着计划经济向市场经济、农业经济向工业经济双重转轨过程中，人口流动加剧，单位管人和户籍管人的社会治理体制逐渐消解，国家政治权力的集中与渗透逐渐向自上而下和自下而上双向渗透的转变。

（三）城乡基层治理法治化的理论渊源

我国社会治理方式由传统国家自上而下的纵向集权管理向现代国家上下结合双向渗透治理方式转变，集中体现了国家和社会的权力集中与渗透的强弱关系。按照西方政治学理论，“国家与社会关系”的强弱，可以分为“强国家—弱社会”的国家中心论和“弱国家—强社会”的社会中心论等不同治理模式。“国家中心论”强调国家在基层治理中居于中心地位，其他力量居于从属地位，强调公共事务的处理应纳入国家正式结构中，但政府不是万能的，随着经济的发展和利益的分化，社会治理遇到诸多挑战，甚至一定程度上出现“国家失灵”，基层治理矛盾不断，冲突频发，需要借助其他力量来弥补，为此“社会中心论”进入视野，成为一种社会治理的替代选择。“社会中心论”则强调国家力量在基层治理中逐渐退出，不断培育社会组织和专业社工，引导他们参与基层治理，鼓励社会公民主动有序参与基层治理，实现基层治理主体的多元化和权力结构的多中心化。但这种多种力量嵌入社会治理，在增强社会活力的同时，也会出现“社会失灵”的问题，需要国家力量的介入来弥补。为了发挥这两种基层政权建设和社会治理模式的优势，同时又有效弥补“国家失灵”和“社会失灵”的不足，需要建构一种机制寻求政治参与和社会稳定之间的最佳平衡点。党的十八届三中全会提出，“要坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”[3]。可见，我国将社会力量有机嵌入国家治理中，在党委领导下，政府力量、社会力量共同参与社会基层治理。社会治理多元主体以什么样的方式参与基层治理？各主体的行为边界如何划分？党的十八届四中全会提出，要“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”[4]，促进国家治理体系和治理能力的现代化。可见，法治在社会治理中至关重要，国家力量与社会力量在法治轨道中有序运行，基层治理步入法治化轨道，实现自治、法治、德治的融合。

二、城乡基层治理法治化的探索困境

（一）城乡基层治理法治化的实践探索

全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层。基层治理法治化是依法治国、促进国家治理体系和治理能力现代化的价值目标需求，也是基层治理现实困境的情势倒逼。当前我国社会主义市场经济改革步入深水期，进入攻坚阶段，基层社会矛盾异常复杂，基层治理任务异常艰巨。基层社会矛盾和社会冲突的根源主要是基于利益因素造成的。一是随着城市化进程和经济转型发展，造成社会基层组织内部的利益冲突即城乡基层组织与其成员之间的利益冲突。如城市周边农村土地拆迁与补偿等，造成基层社会组织成员与组织的不信任。二是城乡基层组织权力决策机制和权力运行机制不规范、不透明造成对基层组织成员利益的侵害，如集体经济收益的分配、社区重大项目支出与分摊等重大事项没有按照一定程序征求社会组织成员意见，损害群众利益。一方面随着社会经济的发展，老百姓的维权意识增强了，捍卫自己利益的决心加大了，如果基层治理中不走法治化的路径，势必遭受重重治理困境。要维护城乡基层经济社会秩序，必须把基层治理纳入法治化轨道，必须将法治手段运用到基层治理中。2014年四川省为了贯彻落实十八届四中全会精神，制定了《全面深入推进依法治省的决定》，统筹推进法治四川建设。四川各地在基层治理法治化方面积极创新实践，在政社确权勘界、法治宣传与群众法治意识提高、依法阳光拆迁安置、内部事务依法民主决策等方面进行了不少有益探索，推动基层治理法治化进程。比如四川江油市在基层治理中融入“法德并行，刚柔相济”的理念，引导群众运用法治思维和法律手段，化解社会矛盾，解决彼此纠纷。成都市成华区创新社区治理，以基层治理法治化为手段，深化“政社”确权勘界，转变基层政府职能，加快服务型政府建设，制定《成华区基层群众自治组织依法履职事项》，界定政府管理服务“边界”，明晰社区职责，理清“基层群众自治组织依法履行职责事项”、“基层群众自治组织协助政府工作事项”，编制“政府职能清单”、“社区职责清单”、“政府购买服务清单”，推动基层政府向服务型、法治型转变，推动基层治理的复合共治。成都市金牛区金沙社区和成华区新鸿社区建立了法治微广场、法治文化公园、居民议事亭、法治连心驿站等，把法治宣传阵地融入院落，把法治大讲堂送进院落，把法律服务延伸进院落，坚持法治与自治并重，创新开展基层民主法治建设。宜宾江安县在基层党组织中增设“法治委员”，为群众提供法律援助和服务，引导多方主体共同参与基层依法治理，化解各种矛盾。

（二）基层治理法治化的治理困境

近年来，基层治理法治化建设持续推进，基层自治制度不断加强，新型基层自治组织不断涌现，基层治理法治建设取得了明显成效。但我国当前经济社会加速转型发展，利益纠葛异常复杂，城乡基层治理法治化与依法治国的目标还有不少差距，推进基层法治建设遭遇不少治理困境。

首先，城乡基层干部依法治理观念淡薄。部分城乡基层干部人治思维严重，喜欢按照固有的原有的工作方式作决策、做事情，信奉“妥协就是和谐、搞定就是稳定、摆平就是水平”的信条，倾向于利用与法治相悖的策略推进基层治理工作，不同程度上存在“酒杯一端，政策放宽；筷子一举，可以可以”的现象，依法办事、依法执政的观念不强，执法宽严失度，甚至知法犯法、以权压法、徇私枉法，造成有法不依、执法不严、违法不究。当前，维稳和招商引资是基层治理中的两大中心工作，但都涉及利益调节分配，处理不好，极易引发社会矛盾，甚至群体性冲突。比如某些基层干部在征地拆迁补偿、集体利益分配等过程中有法不依，玩弄猫腻，违规操作，损害集体和成员利益，引发矛盾，甚至导致群体事件。又如某些基层干部为了避免因维稳不力被追责，采取非法手段围追堵截上访，或者给无理上访者违规补偿，用钱平息事态。

其次，城乡基层治理主体权利义务模糊。基层治理法治化的关键在于管理规范之中具有明确的权利义务，各参与治理的主体知道自己该做什么，不该做什么。基层治理需要基层党委、政府、社会组织、专业社工和基层群众共同参与，复合共治。但在基层社区的治理现实中，存在着各治理主体的权利与义务边界模糊，基层党委、政府和社会组织、社工和群众各自应该享有的权利，应该承担的义务不清楚，不同程度上存在着“党政一体、以党代政，党社一体、以党代社，党经一体，官商结合”的现象，导致社会组织发展不足，基层群众参与度不高，基层党委和政府管得太多，管得太累，而且还吃力不讨好。

再次，城乡基层群众法治意识有待提高。当前，部分基层群众法律意识不强，信法、守法的氛围不浓。一是不依法办事，该自己承担的法律义务不承担，如有的拆迁安置小区的部分住户长期拖欠物业管理费，甚至根本不交物管费。二是依法维权意识缺乏，信仰“关系办事”，依靠关系维权，遇到事情首先是找熟人托关系，如果靠关系“搞不定”时，就开始越法维权，甚至违法维权。

三、城乡基层治理法治化的路径选择

（一）发挥党组织的战斗堡垒作用，为基层治理法治化提供组织保障

党的领导是社会主义法治最根本的保证，党组织是推进基层治理法治化的最有效的力量。党的十八届四中全会提出了“要发挥基层党组织的战斗堡垒作用”作为推进基层治理法治化的重要保障。在推进四川基层治理法治化的进程中，要发挥基层党组织的政治核心作用，改革和规范党组织建设，创新基层治理法治化新模式。一是要全面落实党建工作责任制，切实担负起基层治理法治化的主体责任，充分发挥党组织的领导核心作用。二是改革和规范基层党组织建设，确定基层治理法治建设的工作目标、工作内容、工作重点和工作方式，着力解决制约推进基层治理法治化建设进程的瓶颈问题，规范基层党组织、基层政府、社区（村委会）或者社会组织、群众参与基层治理的权力边界，实施基层党组织、政府与社会组织、群众双向考评制度，推进法治型、服务型政党建设。三是强化街道党工委、社区党组织对辖区内各类企事业单位的党组织建设与管理，扩大基层党组织的覆盖面，加强本单位的依法管理，创新基层治理方式。

（二）切实树立民主化的法治理念，为基层治理法治化提供价值导向

社会主义法治是社会主义民主的保障，社会主义民主是社会主义法治的前提。基层治理法治化应当坚持人民主体地位，构建基层治理民主化的理念，鼓励基层群众积极参与基层社会治理，充分发挥基层群众民主管理的积极性。遵循基层治理法治建设依靠人民、为了人民的原则，以保障基层群众的根本利益为归宿。同时强化基层治理法治化的程序保障，在处理集体财产分割、资产处置等集体重大事项时，按照民主化、法治化、论证、公示等程序，维护社会公平正义，保证基层群众依法享有广泛的权利和自由，促进基层富强、平安、幸福。

（三）科学构建权利义务的明晰机制，为基层治理法治化突破关键环节

“基层治理法治化的关键条件在于管理规范之中具有明确的权利义务”[5]。没有无权利的义务，也没有无义务的权利。如果权利义务不明晰，参与社会治理的各方主体参与基层治理时的权力半径就无法确定，相应的治理责任无法产生。基层政府必须依靠“权力清单”行使权力，法无授权不能为，法定职责必须为，同时加大党内监督、人大监督、民主监督、社会监督、舆论监督等机制建设，防止权力的异化和制度的失效。可以通过编制政府的权力清单和负面清单，规定基层政府的权利和义务的确权勘界，实现政府和社会组织的权利与义务依法明晰，有效约束和规范基层政府的公权力。通过科学构建各方参与主体的权利义务的明晰机制，理顺政府与市场、政府与社会的关系，突破基层治理法治化的关键环节。通过明晰参与治理各方的权利义务，合理划分政府组织与社会组织的权力边界，合理规划不同社会组织的行为模式，用法治手段平衡各方利益，调动多元主体参与基层治理，实现基层治理在法治轨道上各行其是、居民自治、民主管理、和谐有序。

（四）培育社会主义的基层法治文化，为基层治理法治化奠定坚实基础

法治文化是基层治理法治化的精神土壤。加强基层治理法治化，必须引导基层干部和群众树立“法治”信仰，彻底摒弃“人治”观念。发挥领导干部带头学法、模范守法的榜样示范作用，深入推进法律进机关，引导基层党政干部模范守法、依法行政、依法执政。开展法治微广场、法治图书角、法治大讲堂、法治文艺演出等传统普法教育活动，健全便民法律服务体系，深入推进“法律服务进社区”和“法律服务进万村”，着力培养基层“法律明白人”。依托网络信息平台，创建法治手机报、法治微信教育平台、政务微博平台和普法门户网站（可以集成到电视机）等新媒体平台，探索法治文化宣传O2O模式，以群众喜闻乐见的方式，打通普法宣传和法律援助“服务群众最后一公里”，引导基层群众树立法治信仰，培养法治思维，形成“遇到事情找法、化解矛盾靠法、解决问题用法”的基本价值取向，培植基层治理法治化的深厚土壤，实现基层治理的自治、德治与法治的有机统一，促进基层治理体系和治理能力的现代化。

[1]于建嵘.国家政权建设与基层治理方式变迁[J].文史博览（理论），2011（01）.

[2]李绍华，邓曼丽.基层社会治理：困境与对策[J].成都行政学院学报，2015（03）.

[3]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[N].2013-11-15.新华网http://news.xinhuanet.com/politics/2013-11/15/c_118164235.htm.

[4]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[N].人民日报，2014-10-29.

[5]贡太雷，张秀玉.论社会基层治理的民主化与法治化[J].内蒙古民族大学学报（社会科学版），2013（03）.

D638

A

1008-5947（2016）04-0029-04

2016-06-10

四川省哲学社会科学研究“十二五”规划2015年度课题“基层治理法治化四川实践研究”（项目批准号SC15B021）的阶段性成果。

作者及单位：蒋家胜，成都职业技术学院思政教学部教授，研究方向：马克思主义理论与思想政治教育。（四川 成都 610041）

责任编辑 冯凌宇