公共服务购买的历史与现状分析※

●吕 纳

公共服务购买的历史与现状分析※

●吕 纳

政府向社会组织购买公共服务，是上世纪70年代西方发达国家为解决福利危机而产生的，并在短时间内发展迅速、效果显著。而现在随着中国改革从经济领域到政治、社会领域的深入，公共服务购买也成为了各级政府探索改革之路的主要实践。本文综合分析了公共服务购买在海外的兴起、发展、特征和问题，并在此基础上探索国内公共服务购买的渊源、实践、制度和问题，对政府体制改革的完善、社会组织的蓬勃发育与公共服务能力的提升具有重要的现实意义。

历史；现状；公共服务购买

一、海外的发展与反思

（一）公共服务购买的现实与理论背景

上世纪七十年代以来，西方发达国家在经历了各领域的极大发展后，普遍遭遇了经济和社会发展的瓶颈，福利国家的各项危机显现，如政府社会服务支出巨大，却效率不高，而同时政府的高额福利支出也导致民众负担加重，甚至制约经济发展。在此背景下，政府开始探索公共服务社会化来提高自身服务的效率和质量；学界也使用新公共管理、治理理论等为公共服务的政府购买进行合理化和可行性论证。“公私伙伴关系”概念九十年代在英国第一次被提出，随后在发达国家得到了普遍推广。所谓的公私伙伴关系，是指“公共部门与私人部门为了提供公共服务而建立起来的一种相互关系，这种关系通过正式的合约来确立。在合约中，双方根据事先约定履行各自的职责，发挥各自的运行机制，以达到提供有效的公共服务的目的。实现公私合作，有多种制度安排，公共服务购买就是其中之一，并且是十分普遍的一种形式。”[1]而后美国学者、“第三部门理论”的创立者莱斯特·萨拉蒙也认为在公共服务体系中政府应该扮演资金提供者和服务监管者角色，让出生产者和提供者的位置给第三方，比如非营利部门。[2]政府在实践领域的改革与学界在理论领域的配合，使得我们看到在西方发达国家，公共服务购买的产生与发展是势在必行。各界都认为这一模式的运用取得了非常显著的经济和社会效果，尤其是与传统的政府直接投资兴建服务机构和提供公共服务的传统模式相比，更具有政府职能转变、支出节约和社会公平等方面的作用。

（二）公共服务购买的实践运用与特征

公共服务购买自产生以后便在全球得到了迅速发展。英国、法国和美国都有了多种实践并取得了显著效果。英国从1970年开始推行地方政府改革，其中重要的一项措施就是用强制性竞标的形式，由市场或社会组织来取代政府，目的就是将政府由公共服务的供给者变身为指导者，转变职能，提高效率；法国也同样如此，各级政府通过特许委托、招标、投标、兴建混合经济体系等市场运作形式，改变了原先由政府垄断的公共产品生产和供给方式，由企业或非赢利组织提供多种公共服务，以解决资金不足、效率低下、质量不高等传统问题[3]；美国让地方政府不再成为公共服务的唯一提供者，通过制定税收政策、财政补贴、特许经营、合同承包、股权投资以及发行有价债券等合作方式，与社会组织建立伙伴关系，共同提供公共服务，达到提升服务数量和质量的目的。截止1979年，美国就有一半以上的公共服务是政府与社会组织合作共同提供的。[4]

可以看到，政府购买公共服务已经成为发达国家和地区政府提供公共服务的主要形式。从它们的实践中我们归纳出如下特征：

第一，购买领域广泛。覆盖了大量的公共服务领域，包括文化、教育、卫生、扶贫、弱势人群服务等社会公共服务的绝大多数内容；

第二，购买主体明确。即社会组织是重要承接主体。政府与社会组织的关系也各自独立，地位平等，合作关系建立在法律契约的基础上；

第三，购买法律健全。经过四十多年的实践运作，理论提升，发达国家业已形成了稳定、持续的法律规定和执行细则，如社会组织的登记注册管理制度、公共服务购买制度、购买资金管理制度等等；

第四，购买方式规范。公开公平的招投标是目前政府向社会组织购买公共服务的主要模式，而多年的运作，已经形成了一些规范严格且有法律依据的招投标流程和模式。

（三）公共服务购买的现代反思

政府向社会组织购买公共服务尽管发展势头强劲，渐成主流，但离完美还存在距离，对其的反思和质疑也从未间断。Graeme A.Hodge等学者认为，西方国家在不遗余力地推广公共服务购买的过程中，政府机构仍然在不断膨胀，财政赤字仍然在不断上涨，那么，公共服务购买的意义何在，功效又何在，这些问题都缺乏相应的研究[5]。John R.Chamberlin等也同样指出，公共服务购买的效用的产生是有一定条件的。如果购买市场公平透明、信息充分对称、竞争公平公正、决策民主的社会环境下，政府与非政府机构及其购买服务都能达到最佳效用，反之，则会出现最差效果，甚至会出现不如国有化的现象[6]。凯特尔则认为在公共服务购买中的购买主体双方，即购买者政府一方和服务的提供者社会组织一方，都存在着各自的“缺陷”，那么公共服务购买也就必然存在缺陷[7]。库珀认为，政府购买公共服务这一购买行为不能等同于商业领域的简单交易行为，那么衡量这一购买行为也不能简单地只从竞争和效率出发，我们要考虑的还有有效性、责任、平等等原则，这些都应该是重要的参考标准[8]。由此可见，学者都在公共服务购买的实际效用、适用环境和评价标准上提出了质疑和反思，这些质疑和反思在学界可以推动公共服务购买的进一步深入研究，同样在实践领域，也可以进一步改进和改善这一模式，推动公共服务购买的良性运作。

二、国内的发展与实践

（一）渊源

西方发达国家选择公共服务购买主要是内在自发因素，而国内选择这条道路既有政府体制改革、公共产品效率低下的内因，又有海外发达国家示范效应的外在原因。政府职能的转移表现为职能下放、权力下放、引入多元社会管理体系等等，原因有政府主动成分，更有被动因素。社会组织的兴起表现为组织数量不断增加、能力逐渐增强、领域日渐广泛、参与社会生活无论在广度和深度上都有量的积累和质的提升，其原因以内在主动因素居多。截至2015年3月底，全国共有社会组织61.3万个，同比增长10.9%。其中社会团体31.2万个，基金会4190个，民办非企业单位29.7万个。这还不包括在社会生活各领域大量存在的采用工商注册的或未注册的社会组织。这些正式的和非正式的社会组织活跃在弱势群体帮扶、教育文化、环境保护、扶贫帮困等众多领域，发挥着重要的作用。尤其是社会组织能够使用专业的服务方法、开发受助对象自身潜能、联接多种资源等服务优势，超越了原先政府提供公共服务时那种科层制下的非平等服务关系。所以政府向社会组织购买公共服务也就成为了深化改革的方法之一。

（二）各级政府的实践

1995年上海罗山会馆的开设，是基层政府公共服务购买的最早探索实践。会馆首创三方共建模式：由浦东新区社会发展局提供场地和政策支持、浦东新区社会发展基金会提供资金、上海基督教青年会承担专业服务和管理。“它是政府体制改革走向深入，‘小政府、大社会’的公共管理模式从理论探索走向实际操作的产物。”[9]此后，深圳、广州、北京、宁波、无锡等地都相继推出了公共

服务购买模式。1998年，深圳推出第一部关于政府采购的地方性法规《深圳经济特区采购条例》。2005年，“NGO与政府合作实施村级扶贫规划试点项目”不仅是国家级别购买公共服务的开端，而且也是严格按照招标流程进行首个购买项目。2010年，北京市政府向300多个社会组织购买了公共服务，财政拨款高达上亿元。2010年，广东全省向138个社会组织购买公共服务，服务项目达326项，涉及资金达9820万元。

（三）从实践到制度的推进

实践的推进促进了对制度和规范的需求。1999年4月，财政部颁布首部关于政府采购的全国性规章制度《政府采购管理暂行办法》，但内容也只是涉及了实物类型的政府采购规定，没有涉及公共服务类的政府购买。2001年6月，国务院发布《中国农村扶贫开发纲要：2001－2010》，首次提出要在扶贫领域引入非政府组织参与政府扶贫开发项目。2002年6月，全国人大常委会通过了《中华人民共和国政府采购法》，法制化时代明确到来。2007年，国务院办公厅出台《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》，首提“政府向社会组织购买服务”。2013年9月，国务院办公厅发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，明确指出，要加大公共服务，转变政府职能，改善社会资源的利用，加强公众参与，提高公共服务的质量和效率。2014年12月，国务院发布《中华人民共和国政府采购法实施条例》，明确即可以购买政府自身所需服务，也可购买社会公共服务。同时，财政部、民政部、国家工商总局配套出台《政府购买服务管理办法》，规定政府购买公共服务，应当采用竞争机制，引入企业或社会组织参与，强调所有的外包活动必须采用公开、公平和公正原则，并及时充分地公开披露信息。具体方法包括：公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购等。这一系列法律法规的推出，不仅给公共服务购买实践提供了法律依据，也展示了该模式的发展进入了规范化和正式化的更高阶段。

三、存在的问题

政府购买服务在西方发达国家诞生、发展，在此过程中正如上文所说问题和争议也一直伴随；这一模式在国内的实践过程中，也同样如此。

（一）相应的政策有待完善

虽然最近三年内出台了多部辅助性的条例、办法和指导意见，但很多问题仍然缺少明确的法律依据。缺少的法律既有对购买服务这一行为的法律条款，也有对购买双方主体的法律政策，如政府在这一行为中的权力界限、责任等，更多的还是社会组织一方，其法律地位、优惠政策等，都需要进一步地完善。目前在社会组织简化登记注册、取消挂靠单位这些内容上已经取得了实质性的进展。

（二）购买机制不够完善

在购买形式上，非竞争性购买和竞争性购买同时存在，即使是竞争性购买也存在信息不对称、购买不公平等现象。同时在购买过程中，购买双方政府与社会组织之间也并没有形成平等的契约关系。这些都是购买机制不够完善的证明。究其原因，在于政府害怕权力的流失以及官员自身适应新事物能力的不足。权力在本质上是指对资源的配置能力，原先公共服务的资源全部掌握在政府手中，而政府购买服务则是把原本的资源让渡给社会组织，在一定程度上控制资源的权力就下降了，同时也本能地存在一种对社会组织的不信任感，势必会造成在购买关系中，政府仍然要控制绝对的主动权，甚至会出现一些地方政府自己设立社会组织或选择与自己有各种关联的社会组织来承接公共服务。而这势必也会导致公平、公正、透明、竞争的契约关系难以建立。

（三）政府适应能力不足

面对政府购买服务的新角色，政府官员自身也需要掌握相关的决策和管理技能。政府官员要科学调研并掌握公共服务的真实需求，在此基础上才能规划设计所要招标的项目要求，设计不同的购买程序和方法；同时需要了解不同社会组织的能力与特长，和实际情况相结合；还有合作技巧，包括管理不同类型的网络组织，通过谈判协商、说服而非命令和控制来形成有利的工作环境。而这些能力，很多政府及其官员都存在不足，需要一个较为长期的学习适应过程。

（四）卖方市场主体形成不足

成熟的市场既要有足够的社会组织数量，也要有足够硬的社会组织能力，两者缺一不可，而目前的现实是，我国的社会组织整体起步过晚、发展过弱。目前的社会自由活动空间和自主流动资源已经孕育一些草根的社会组织，但我们也能看到大量政府主导下成立的或是直接由政府部门衍生并脱离出来的官方和半官方社会组织，这些组织与体制有着千丝万缕的联系，在公共服务购买的浪潮中，最具有得天独厚的优势，也普遍存在结构僵化、依赖性过强的特点。这些组织在公共服务购买过程中的大量中标也就意味着很多草根社会组织失去了竞争的机会，先天不足加上后天劣势，必然就出现强者恒强、弱者恒弱的局面，不利于社会组织整体的发展，也就意味着卖方市场主体形成不足。

另外，大多数受访组织都愿意发展机构能力，不只希望能加强组织的专业服务能力，还希望能提高机构在各方面的总体能力。在资源动员、数据管理、监测与评估，以及与地方政府之间的理解、沟通和协调等方面缩小差距，提高能力，对草根组织完成政府购买项目尤显重要。

但目前在购买中尚未能顾及和重视这方面的需求。

（五）购买评估机制需要改进

评估人员的合理组成、专业性，评估机构的资质，评估机制的科学性都是影响评估项目结果好坏的重要因素。一般来说，评估的过程、内容和形式都是由政府主导的，那么由官员、学者、专家构成评估小组是一种常态设计，但受服务对象的缺失也会产生实际效果的偏差。评估重视近期效应，但对远期效应如社会组织能力的提升、项目的可持续性发展都不够重视，也会影响公共服务购买的整体效果。另外，评估目前衍生出一套量化的标准，但量化标准的可行性和全面性有待提高，而且以量化标准为基础的客观评价指标是否能全部代替主观评价指标本身就值得商榷。

[1]E.S.萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系[M].北京：中国人民大学出版社，2002：73.

[2]莱斯特·萨拉蒙著.公共服务中的伙伴：现代福利国家中政府与非营利组织的关系[M].田凯译.北京：商务印书馆，2008：1-5.

[3]李金红.从“划桨”、“掌舵”到服务：国外地方与基层政府功能的转换与借鉴[J].社会主义研究，2009（6）

[4]郑卫东.城市社区建设中的政府购买公共服务探讨——以上海市为例[J].广东行政学院学报，2011（2）

[5]Hodge，Graeme A.，Privatization：An International Review of Performance[M].Oxford：Westview Press，2000

[6]Chamberlin，John R.and Jackson，John E.，Privatization as Institutional Choice[J].Journal of Policy Analysis and Management，6，1987.602.

[7]唐纳德·凯特尔.权力共享：公共治理与私人市场[M].北京：北京大学出版社，2009：25.

[8]菲利普·库珀.合同制治理：公共管理者面临的挑战与机遇[M].竺乾威，卢毅，陈卓霞译.上海：复旦大学出版社，2007：7.

[9]杨团.社区公共服务设施托管的新模式，非赢利就机构评估——上海罗山市民会馆个案研究[M].北京：华夏出版社，2001：132.

D035

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1008-5947（2016）04-0010-04

2016-05-12

教育部人文社科一般项目资助“制度逻辑与行动策略——公共服务购买中政府与社会组织互动关系研究”部分成果，项目编号“14YJC840022”。

作者及单位：吕纳，上海工会管理职业学院公共管理系，副教授，博士，研究方向：社会组织。（上海 201415）

责任编辑 何周富