水生态文明建设体制改革创新研究※——以成都市

●任心甫 闫宗平 欧阳新 王 颖

水生态文明建设体制改革创新研究※
——以成都市

●任心甫 闫宗平 欧阳新 王 颖

在当前成都市水生态文明建设实践的基础上，从水生态文明建设体制创新的现实需求出发，提出水生态文明体制创新应从构建“政府主导，市场推动，公众参与”健康有序的水生态文明建设运行体制方面重点突破，为水生态文明建设提供系统完备的体制保障。

成都；水生态文明；体制；改革创新

“建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境”是党的十八届三中全会明确提出的生态文明建设指导思想，也是国家治理体系和治理能力现代化的有机组成部分。习近平总书记强调：“只有实行最严格的制度，最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保证。”《生态文明体制改革总体方案》从十个方面对体制改革提出了要求。当前，破解成都市水生态文明建设瓶颈的关键是推进水生态文明体制的改革创新，其体制改革创新是确保水生态文明建设的科学化和规范化的重要任务，是促进人水和谐、推动水生态文明建设的重要实践，是建设“美丽成都”的重要基础和支撑，对加快建设美丽成都，促进成都市水生态文明建设、社会经济可持续发展具有重要意义。

一、成都良好的水生态文明建设体制创新环境

成都历来高度重视水生态文明建设，在体制创新领域作了有益探索。根据灾后重建和城市转型升级发展，成都市基本建立了水资源能耗平衡补偿、碳排放交易市场、合同能源管理、淘汰落后产能等机制。成都市财政从2012年起每年安排不少于6000万元专项资金用于郫县饮用水水源保护，在全省率先建立了饮用水源“生态补偿基金”制度。树立“全流域整治”理念，科学实施出入境断面水质达标考核，创新设立主要河道跨界断面水质超标资金扣缴制度。成都市20个区（市）县均建立或完善山洪灾害预警系统，并启动彭州市白水河山洪沟治理，在中心城区制定了内涝防治预案。这一系列探索与实践为体制创新积累了丰富的经验，创造了良好的制度环境，奠定了坚实的基础。

水生态文明建设既需要自上而下的顶层设计与规划，也需要自下而上的实践与创新，更需要将前两者结合起来的科学规范的制度体系与运作机制。在顶层设计和科学指导方面，国家和四川省相关部门制定了水生态文明建设的目标和要求，以加强对水生态文明建设工作的科学化、规范化引导。在工作实践方面，2013年成都成为全国首批水生态文明建设试点城市，《成都市水生态文明城市建设试点实施方案》通过审查，发布了《成都市人民政府办公厅关于实行最严格水资源管理制度考核办法的通知》（成办发〔2014〕43号），这些都为水生态文明建设积累了宝贵的经验，并取得了良好的生态环境和社会经济效益。

二、成都水生态文明建设体制改革创新途径

水生态文明建设的参与主体包括政府、市场和公众，三者在水生态文明建设中发挥着互为补充、互相促进、不可替代的重要作用。水生态文明建设体制改革要以政府、市场、公众三个层面为突破口，形成以“政府主导”的宏观作用力的水生态文明建设行政管理制度、以“市场推动”的中观作用力的水生态文明建设市场制度、以“公众参与”的微观作用力的水生态文明建设公众参与制度，发挥政府、市场、公众共同推动水生态文明建设体制改革的强大合力与持久推动力。针对成都市的特点，提出以下建设水生态文明的体制改革的具体措施。

（一）政府主导下的体制创新

政府是水生态文明体制创新的领军人和推动者，承担着作出水生态文明建设体制改革决策、推动水生态文明建设体制改革的实施、保障水生态文明建设体制改革成效、提高水生态文明建设体制改革水平等重要职能。水生态文明建设的公共性，是通过改善人与水生态环境的关系，恢复和保护我们赖以生存的水生态环境，从源头上扭转水生态环境恶化趋势，为人民创造良好生产生活环境，为全球生态安全作出贡献。水生态文明建设，有利于增加成都市人民的福祉，因而具有公共性。水是公共产品，基本的水生态环境质量也是一种公共产品，是政府必须提供的基本公共服务。良好的水生态环境，是消费品，各级政府是第一生产者、提供者。水治理是政府的主要职责，成都市要建立部门间联动工作机制，形成工作合力，建立系统完整的水生态文明制度体系，用制度保护水生态环境，使之成为推进水生态文明建设的重要导向和约束。水生态文明建设体制改革应首先加强政府对水生态文明建设的顶层设计，充分发挥政府在水生态文明体制改革中作为宏观决策者、具体推进者、全程监管者的作用，增强其水生态文明体制改革的决策力与执行力。具体包括:

1.健全水生态文明建设体制改革传导制度

成都市应该按照党中央、国务院和省委、省政府制定水生态文明体制改革目标体系及其任务实现路线图，结合自身实际，并通过法律法规、政策、规划等传导到下属区县并安排其具体落实。首先，建全综合性的行政管理职能，合理划分成都市与下属区县的职权，扩充环境保护部门的现有权限，明晰各有关部门的职责分工，强化跨区域、跨流域的责任担当，弥合管理缝隙，形成齐抓共管的局面，发挥管理的综合效应。其次，建立综合性的领导决策机构，加强统一领导，负责水生态文明建设顶层设计的综合决策、综合协调，监督检查贯彻情况。最后，建立综合性的政策体系，在产业、消费、人口、土地、金融、财政等政策中进一步体现有利于水生态文明建设导向的同时，尽快构建以环境税收、环境收费、生态补偿、排污权交易、绿色信贷、保险、证券等政策为主要内容的环境经济政策体系框架。

2.完善水生态文明建设体制改革实施制度

（1）转变政府职能是水生态文明建设体制改革的核心，事关水生态文明建设体制改革的成效，就是要由全能型的政府职能模式转变为非全能型的政府职能模式，由控制型的政府职能模式转变为服务型的政府职能模式，通过职能转变来正确定位政府在社会主义市场经济、社会主义民主法制、网络信息化条件下所应扮演的角色，正确处理政府与市场、政府与社会的相互关系。习近平总书记指出，在市场作用和政府作用的问题上，要讲辩证法、两点论，“看不见的手”和“看得见的手”都要用好，努力形成市场作用和政府作用有机统一、相互补充、相互协调、相互促进的格局，推动经济社会持续健康发展。关键是加快转变政府职能，该放给市场和社会的权一定要放足、放到位，该政府管的事一定要管好、管到位。从而营造良好的发展环境，提供优质的公共服务，维护社会的公平正义。因此，水行政职能部门要理顺政府与市场、与下属区域的关系，强化水资源节约、保护和管理等工作，创新水利公共服务方式。

（2）建立体现水生态文明建设要求的指标体系，完善干部绩效考核评价机制。对各级领导干部绩效评价的总体性评估指标设计中，在降低经济增长指标比重方面，增加体现经济社会水生态协调发展的指标权重，完善相关制度和技术指标，开展绩效考评和实施目标责任管理，将考评结果纳入各级干部政绩考核评价体系，并与干部晋升使用相挂钩。在考核评价、监督问责方面，健全改革水资源管理责任与考核制度，建立目标考核、干部问责和监督检查机制。继续深化落实最严格的水资源管理制度，能源总量消费控制制度，建立领导干部自然资源资产和资源环境离任审计制度，把水资源消耗和水环境占用纳入经济社会发展评价体系，作为地方领导干部综合考核评价的重要依据。建立水生态环境损害责任终身追究制。

（3）建立健全水生态补偿机制。探索研究起草《成都市水生态补偿管理条例》，明确法理、法律依据，使代内、代际的水生态公平通过实施水生态补偿机制走上法制化轨道。多方筹措水生态补偿资金，可以通过政府财政转移支付、水生态受益者、水生态使用者付费，水生态税、社会捐赠等方式筹集。水生态补偿涉及复杂的利益关系调整，需要探索建立水生态补偿标准体系，以及水生态补偿的资金来源、补偿渠道、补偿方式和保障体系。

（4）在创新水利工程建设管理体制方面，要深化国有水利工程管理体制改革，加快农村小型水利工程产权制度改革，健全水利建设市场主体信用体系，强化工程质量监督与市场监管。

（5）在节水改革方面，加快制定区域、行业和用水产品的用水效率指标体系，加强用水定额和计划用水管理，实施建设项目节水设施与主体工程“三同时”制度。

（6）在水价改革方面，要加快推行城镇居民用水阶梯水价制度，非居民用水超计划、超定额累进加价制度，推进农业水价综合改革，提高水资源利用效率与效益。

（7）在水权制度建设方面，要开展水资源使用权确权登记，构建成都市水权交易平台，探索水权流转实现形式。

（8）从区域统筹的角度考虑，实施严格水环境准入制度，建立信息共享与信息通报的建设项目环境影响评价区域会商机制；重点区域的新建项目应引进先进的生产技术及最严格的环保要求来严格控制新增水污染物排放量；引导区域内环评及重点产业发展环评，促进新的合理布局，实现区域经济的绿色转型。

3.健全水生态文明建设体制协调制度

（1）在地方层面上，水生态文明建设要围绕用水总量控制管理、水功能区划定、水资源的统筹保障、江河湖库水系联通、水资源管理体制改革、水价市场调节机制等展开。

（2）建立水生态文明建设长效协调机制。建立由政府、街道（乡镇）、村构成的层级水生态文明建设管理机制。水生态文明建设工作应作为重要的议事议程列入市党委政府的工作中，设置具体的推进水生态文明建设的领导协调机构，充分调动责任部门的工作积极性，加强领导、协调和监督。

（3）创新水环境系统管理机制。建立以“实时动态监测、评价分析及科学研究、综合决策和快速反应”为一体的水环境管理体制。以水环境资源保护的整体性和一体化为要求，整合水环境资源的管理职能，推进水环境资源管理体制改革。建立水环境保护和资源利用的统筹协调机制，实现统一规划、统一建设和统一标准，优化水环境资源配置。建立以企业、集团为代表的第三方水环境资源管理体制，开展各类规划的水环境影响评价、水环境验收及水环境影响后评价。

4.完善水生态文明建设体制改革监管制度

（1）完善水生态法律法规，加强水生态执法监督，主要是对生态质量的监测和对影响质量行为的监察。环境监督内容是对监管环境政策法律和标准的实施，监督环保规划、计划的实行，监督有关部门所承担环保工作执行情况。目前环境监督重点应围绕改善环境质量这个中心，认真实行建设项目的环境影响报告书制度、“三同时”制度、排污许可申报制度和排污收费制度。加强重点领域立法，修改和制定有关生态环境保护、责任追究、损害赔偿的法律法规。建立并认真落实各级政府、职能部门和企业节能减排的责任制和问责制。提高公众参与度，使公众能通过正当途径参与监督，促进民间环保组织全面健康发展。

（2）建立水生态环境承载能力风险识别和预警机制，以可控方式和节奏主动释放风险。制定成都市水生态环境承载能力监测预警指标体系和技术方法，建立水生态环境环境监测预警数据库和信息技术平台，定期编制水生态环境环境承载能力监测预警报告，对水生态环境消耗和环境容量超过或接近承载能力的地区，实行预警提醒和限制性措施。根据水生态环境承载力调节城市规模，依托山水地貌优化城市形态和功能，实行绿色规划、设计、施工标准。

（二）市场推动下的体制创新

市场作为“看不见的手”，对水生态文明体制改革具有优化配置资源环境的作用。完善水生态文明市场机制，明晰界定资源环境产权，合理评估资源环境价值，建立能够促进资源节约利用和环境友好的绿色税收、绿色征费、绿色金融、绿色信贷、绿色补贴等系列环境经济政策及其配套措施，保障其全面融入并深刻贯穿到经济社会生活的各方面和全过程，以经济激励和约束的方式促进水生态文明建设。市场推动下的体制创新主要运用市场的办法将资源消耗和水生态环境损失的成本“内部化”，从而来影响和调节微观主体行为，一定程度上实现经济发展与水生态环境保护的协调发展。与政府推动的外部力量相比，这种市场驱动的机制具有内生性，被普遍认为是解决水生态环境问题最有效、最能形成长效机制的办法。

成都市促进水生态文明建设体制改革创新要牢牢把握两手发力的基本要求，无论是系统修复生态、扩大生态空间，还是节约用水、治理水污染等，都要充分发挥市场和政府的作用，分清政府该干什么，哪些事情可以依靠市场机制，政府主导不是政府包办，要充分利用水权水价水市场优化配置水资源，完善水价形成机制和节奖超罚的节水财税政策，鼓励开展水权交易，运用经济手段促进水资源的节约与保护，探索建立以重点功能区为核心的水生态共建与利益共享的水生态补偿长效机制。让政府和市场“两只手”相辅相成、相得益彰。

发挥市场机制作用，明晰环境产权制度，应深化资源性产品价格和税费改革，建立反映市场供求关系和资源稀缺程度、体现水生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和水生态补偿制度。更多地使用和推广排污权交易、水权交易等许可证交易制度，探索资源产权制度建设，使水资源价格机制能够反映市场供求、资源稀缺程度、水生态环境损害成本和修复效益，也能通过水生态补偿来弥补水生态价值，完善水生态复原保证金制度等。占用水生态环境资源就必须付出代价，将水生态环境治理成本转化为企业产品成本的一部分，有利于企业之间展开竞争，而且由于某些产品的需求弹性较大及生产者之间竞争的加剧，也使企业不能轻易地将成本转嫁给消费者，在这种制度安排下，还可以激励企业出于盈利目的而减少污染，从而优化配置水生态环境资源。

（三）公众参与下的体制创新

第一，强化水生态文明宣传，牢固树立保护水生态环境就是保护生产力，改善水生态环境就是发展生产力的理念，逐渐形成水生态文明宣传教育的长效机制。健全水生态文明教育培训体系，要求人对水生态环境怀有敬畏之心、感恩之情、报恩之意，尊重水生态环境的创造和存在，鼓励公众参与监督，由群众评判、让群众认可。重视成都水文化资源的挖掘与历史传承，加强水文化建设、宣传教育，提高全社会珍惜水、保护水的自觉性，营造节水、爱水、护水、亲水的社会氛围，不断增强市民节水意识、环保意识、生态意识，促进用水方式的根本转变。重视观念、道德、习惯等水生态文明意识的培育，鼓励公众参与，提高全社会的水生态文明意识和公众积极主动参与性。水生态文明意识的培育要贯穿在家庭教育、社会教育和学校教育的全过程。

第二，通过多种渠道，提升居民节约、环保、生态、低碳、绿色意识，形成水生态文明的生活方式。营造低碳生活环境，引导健康生活方式；通过减免税费、提供财政补贴等措施引导消费者节能减排，实现低碳生活；建立健全促进低碳消费的制度体系；营造低碳社会氛围，引导公众做到适度消费、低碳消费；开展示范试点，建设一批绿色、低碳学校，社区、企业和区县城市。

第三，有效的公众参与则需要通畅的机制保障，在制度建设时尤其要注重激励政策设计。以强化水生态文化教育制度为核心，以水生态经济激励制度及水生态环境保护法的落实为途径，为人居生活环境提供制度和政策保障，实行节能减排制度、政绩考核制度和一票否决制度，以制度规范行为，引导发展。

[1]习近平.习近平谈治国理政[M].北京：外交出版社，2014：210.

[2]李兴峰.成都市加快生态文明建设体制创新研究[J].中共成都市委党校学报，2014（6）：87-91.

[3]邹秀萍，詹卫华，黄利群，等.制度创新是水生态文明建设的关键[J].水利经济，2015（2）:43-47.

[4]邹秀萍，詹卫华，董青，等.水生态文明制度体系构建及优先领域[J].水利发展研究，2015（7）:9-19.

[5]李香云，水生态文明制度体系框架探讨[J].水利发展研究，2015（6）:1-7.

X2

A

1008-5947（2016）04-0085-04

2015-09-16

2015年成都市哲学社会科学规划研究项目（编号：2015p10）的研究成果。

作者及单位：任心甫，四川水利职业技术学院教授，研究方向：水资源保护、马克思主义理论与思想政治教育；闫宗平，四川水利职业技术学院讲师，研究方向：水环境；欧阳新，四川水利职业技术学院副院长，副教授，研究方向：思想政治教育；王颖，四川水利职业技术学院讲师，研究方向：经济管理。（四川 成都 611231）

责任编辑 赵永会