试论办案责任制下检察官权力清单制度的构建※

●李绪龙 梁 洋

试论办案责任制下检察官权力清单制度的构建※

●李绪龙 梁 洋

科学、合理的权力配置是检察官办案责任制良性运行的基础和前提。应根据检察权限司法属性的不同，按照区别化放权、规范授权的要求，进行权力清单制度构建，从而实现提高办案质量和办案效率的改革初衷。

办案责任制；检察官权力清单制度；基本要求；具体设计

试点实践证明，检察官办案责任制具有强大的生命力和可行性，在优质资源的灌溉下能够迅速落地生根、开花结果。但在关注制度改革带来的惊喜和红利的同时，我们理当正视实际运行过程中遇到的现实困境，检察官权力清单制度的构建便是其中最受关注的问题之一。

一、构建检察官权力清单制度的基本要求

作为检察官办案责任制的核心，我们认为，检察官权力清单制度应围绕“一个中心，两个基本点”来构建。其中，“一个中心”是指以“检察长放权、主管检察长分权、检察官增权”为主导[1]；“两个基本点”是指检察官权力清单制度的构建必须达到明确检察官的主体地位、形成专业化的办案组，以及有利于检察权的实现、更好地惩罚犯罪和保护人民的目标。具体而言，检察官权力清单制度的构建必须遵循以下几方面的要求：

首先，检察职权（特别是决策权）应尽可能地延伸至办案一线，即最大限度地将亲历证据的收集、审查程序的决策等权力赋予办案检察官。如自侦业务中决定初查、确认初查工作方案，对犯罪嫌疑人进行辨认，提押提解犯罪嫌疑人、追缴赃物等权力，审查批捕业务中决定是否重新计算侦查段押期限的权力，公诉业务中排除非法证据的权力，和民行业务中依法需要延长办案期限的权力。

其次，检察官权力清单制度的构建应充分体现司法办案的“去行政化”，即通过简化办案部门负责人审核的层级，实现从“三级审批制”下“金字塔状”管理模式向在检察长领导下的横向到边结构的转变[2]。目前可尝试由副检察长分别分管刑检、监督和自侦，对应成立若干个检察官办案组，实行专业化分工；在办案检察官人手有限的基层检察院，可在专业化分工后实行捕、诉合一。

最后，对检察官的授权应坚持循序渐进的要求，不可一步进入“理论模式”。在现阶段，诸如党委、人大、上级检察机关、检察长交办或督办的，公安机关不服决定提请复议的，区（县）以上人大代表、政协委员或人民监督员涉嫌犯罪的，涉嫌危害国家安全犯罪的，犯罪嫌疑人可能被判处无期徒刑以上刑罚的，经报请核准追诉的等重大、疑难、复杂、敏感的案件，以及零口供的，涉及新型罪名或类型等具有较大争议、可能引发涉检上访的或社会关注度高案件的审查批捕与审查起诉仍应保留检察长和检察委员会的决定权。

二、构建检察官权力清单制度的具体设计

不同的检察权力和业务在司法性的强弱上存在差异，故检察官办案责任制也不能单纯以一种授权理念和办法统揽不同的检察业务。因此，有必要结合“大部制”改革的背景，针对各类检察业务的特点和属性，按照“权责明确”、“协作紧密”的要求构建检察官权力清单制度。在参考《刑事诉讼法》《人民检察院刑事诉讼规则》《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》《上海检察机关部分业务条线检察官授权指导意见》《上海检察机关未检条线检察官授权指导意见》等相关法律和文件的基础上，笔者试图以开列权力清单的方式对办案责任制下检察官的具体权限作出尝试，从而为司法改革实践服务，具体方案如下：

（一）行使刑检职权（批捕、公诉职权）的检察官

作为最能体现司法亲历性的行使刑检职权的检察官，其享有的决定权应相对宽泛。这是因为：刑检职权的司法属性决定了大幅放权的必要性。无论是在英美法系还是在大陆法系国家，羁押审批权（包括审查批准逮捕或决定逮捕的权力）均被认为是司法机关尤其是法院的基本程序权力，应以司法审查的方式行使。审查起诉（特别是不起诉决定的作出）和出庭公诉等职权行为直接服从于法院对案件处置的司法目的，强调亲身经历对于事实和法律问题判断的重要性，其司法属性更是不言而喻。控辩对抗的强化提升了大幅放权的可能性。随着现代刑事诉讼模式的演化，各国立法均在不同程度上允许检察官享有临场处置权。例如在不少大陆法系国家，作为侦查工作的负责机关，检察官依法享有在案发现场独立作出处理的权力。具体到我国，当检察官在法庭上遇到律师的“证据突袭”时，也应及时行使自己作为控方的权力，不可能向法庭申请请示检察长或检察委员会决定以后再作表示。最后，刑事程序的制约保证了大幅放权的可行性，如法院可以通过行使审判权实现对检察机关的刑检职权的制约[3]。

除是否作出逮捕决定或是否批准逮捕犯罪嫌疑人等应由检察长或检察委员会决定的事项，侦查监督办案组检察官对下列事项享有决定权：1.讯问犯罪嫌疑人，询问证人等诉讼参与人，听取辩护律师意见；2.提前介入普通刑事案件，引导侦查取证；3.要求侦查机关（部门）对证据收集的合法性作出说明、补充完善证据、说明不立案或立案理由；4.建议当事人和解，审查和解的自愿性、合法性，主持制作和解协议书；5.延长侦查羁押期限；6.对案件进行风险评估，制定风险工作预案；7.追捕犯罪嫌疑人；8.启动轻微刑事案件快速办理机制。

除决定是否起诉，决定是否提出抗诉、检察建议、纠正违法意见或提请抗诉，决定终结审查、不支持监督申请等应由检察长或检察委员会享有的权力，公诉办案组检察官享有公诉案件的审查起诉权和出庭支持公诉权。前者具体包括：1.决定是否受理案件；2.将案件移送管辖、报送上一级检察院指定管辖；3.决定是否提前介入引导侦查取证；4.对重大、疑难，复杂的案件，需要延长的，可以决定延长办案期限半个月；5.要求侦查机关（部门）说明证据收集的合法性、提供法庭审判必需的证据材料、补充移送起诉遗漏罪行或者其他应当追究刑事责任的犯罪嫌疑人；6.退回侦查机关（部门）补充侦查或自行侦查；7.纠正侦查机关非法取证行为，进行非法证据排除；8.传唤未被羁押的犯罪嫌疑人接受讯问，讯问在押犯罪嫌疑人，询问证人等诉讼参与人，听取辩护律师意见；9.决定是否许可律师以外的辩护人查阅、复制案件诉讼文书和技术性鉴定材料，或同在押犯罪嫌疑人会见和通信；10.决定是否准许律师向被害人或者其近亲属、被害人所提供的证人调查取证；11.决定是否调取辩护人申请调取的无罪或罪轻证据；12.决定是否继续采取取保候审、监视居住等强制措施;13.组织证据材料的复查、复核和鉴定，勘查犯罪现场；14.建议当事人和解，审查和解的自愿性、合法性，主持制作和解协议书或委托人民调解；15.视情况对作相对不起诉决定的被不起诉人，予以训诫或责令其悔过、赔礼道歉、赔偿损失；16.将应受到行政处罚、行政处分或没收违法所得的被不起诉人，移送有关主管机关处理；17.制作和发送起诉书、补充侦查函等法律文书；18.移送涉案赃证物；19.进行公开审查、公开答复；20.对案件进行风险评估，制定风险工作预案；21.对扣押物品、文件提出处理建议；22.决定是否提出强制医疗申请；23.建议人民法院适用简易程序、延期审理案件或恢复审理；24.决定是否提起附带民事诉讼，向法院提出财产保全申请；25.申请证人、鉴定人、有专门知识的人出庭；26.委托其他组织、机构进行社会调查或自行开展社会调查；27.对未成年犯罪嫌疑人进行讯问或对未成年被害人、证人进行询问时，通知其法定代理人到场；28.决定是否许可查询未成年人犯罪记录。后者具体包括：决定派员出庭支持公诉，宣读起诉书，当庭讯问被告人，参与法庭举证（包括询问证人、被人、鉴定人）和质证、法庭辩论，发表公诉意见，监督庭审过程，进行法制宣传和教育。

（二）行使侦查职权的检察官

不同于行使刑检职权的检察官，行使侦查职权的检察官的权限相对较窄，这与职务犯罪侦查职能的特殊性密切相关：第一，职务犯罪侦查职能的司法属性相对较小，行政权色彩浓厚，具有很强的组织性和集中性，仅凭单个办案检察官的智慧和力量几乎是不可能完成的；第二，职务犯罪案件侦查过程中的突发性情况较多，需要及时、准确地对侦查策略和行动方案做出部署或决定；第三，个人在履行职务犯罪侦查职能时所作决定可能会极大影响甚至彻底改变最终认定的案件事实。在某种意义上，刑事诉讼程序中决定犯罪嫌疑人命运的程序并非审判，而是侦查[4]。

总的来说，检察长应享有侦查决策权和整体的侦查指挥权，行使侦查职权的检察官应享有侦查执行权、具体侦查活动的指挥权、建议权和紧急侦查决策权，具体包括：1.决定开展职务犯罪线索的摸排和审查工作，制定初查工作方案，组织、指挥初查，初查终结后提出是否立案的意见；2.制定侦查计划（包括风险工作预案、安全防范预案），组织指挥具体侦办工作；3.决定是否采取任意性侦查措施，如进行鉴定、辨认、勘验、检查、拍照或侦查实验，传唤、拘传、讯问犯罪嫌疑人，查询犯罪嫌疑人存款、汇款、股票、债券、基金份额等；4.提出适用人身性强制措施、强制性侦查措施、技术侦查手段的意见，组织实施搜查、查封、扣押、冻结等强制性侦查措施；5.提出侦查中止、恢复侦查、延长侦查羁押期限和重新计算侦查羁押期限的意见；6.案件侦查终结后，提交侦查终结报告和处理意见；7.书面答复案件举报人；8.开展重点部门、行业的预防工作，类案、个案预防工作；9.开展行贿档案查询和职务犯罪预防调查；10.开展一般预防咨询、警示宣传教育。

（三）行使诉讼监督职权的检察官

检察官的监督职权是指通过“提出建议”（如对侦查、审判和刑罚执行机关的检察建议）、“特定行为纠正”（如立案监督）和“启动救济程序”（如民事、行政抗诉）等方式纠正享有诉讼权力的国家机关违法行为的一种法定权力，其具有程序性、建议性（特定情况下是决定性，如通知立案）、非终结性等特征。笔者认为，授权这类检察官的基本原则是——对于一般性的法律监督案件或者事项，如可以口头提出的监督建议，应授权由检察官决定；对于与刑检职能具有重合性、同一性的监督职能，如对非法证据的审查排除，应赋予承担刑检职能的检察官相应的监督事项决定权；对于重大、疑难案件或者重大事项的法律监督，如二审终审后检察机关决定提起抗诉和对外制发检察建议文书等直接关系到当事人重要权益处分或诉讼程序启动、终结的案件或事项，应按照少数服从多数的民主合议机制形成处理意见，报请检察长或检察委员会决定。

监所检察组检察官的权限包括：1.决定监管场所违法行为的处理；2.监督司法行政机关社区矫正、指定居所监视居住执行、强制医疗执行、财产刑执行，以及减刑、假释、暂予监外执行裁决，并提出处理意见；3.派员对法院执行死刑进行临场监督；4.提出羁押必要性审查建议；5.监督罪犯再犯罪案件的审查逮捕、审查起诉和审判活动；6.决定监所检察部门受理的控告、举报、申诉的处理；7.有限决定刑罚执行和监管活动中职务犯罪案件的初查。

民行检察组检察官的权限包括：1.对本院受理的当事人不服同级人民法院生效裁判、调解申请监督的案件，提请抗诉的，出席再审法庭，不提请抗诉、不发再审检察建议书的，做好服判息诉工作；2.对下级院提请抗诉的案件或本院受理的当事人不服下级人民法院生效裁判、调解申请监督的案件，调查核实证据，制作审查终结报告，提出抗诉的，出席再审法庭，不提出抗诉的，做好服判息诉工作；3.决定民事行政申请监督案件的交办、转办；4.对民事审判活动监督和民事执行活动监督案件，进行线索评估，提出调查方案，组织实施调查，对轻微违法行为提出口头监督意见；5.对案件进行风险评估，制作风险工作预案；6.提出和解方案；7.开展公开审查（听证）、司法鉴定（包括评估、审计、翻译等）；8.决定案件公开和法律文书公开。

控告申诉检察组检察官的权限包括：1.决定来信、来访是否作为信访案件办理、处理；2.决定线索的受理、备案；3.交办、初核一般举报线索；4.对管辖不明确的来信、来访和控告、申诉等线索提出分流意见；5.对性质不明难以归口和检察长批示、交办的举报线索开展调查核实；6.将办案中发现的线索移送相关部门处理；7.对上级人民检察院交办的举报线索提出处理意见；8.接收刑事赔偿材料；9.决定刑事申诉案件、国家赔偿案件是否予以立案；10.提出救助刑事被害人的处理意见。

（四）行使其他职权的检察官

行使综合职权的检察官的权限包括：1.决定本院办理案件的受理；2.开展办案流程监管、检察信息统计、案件质量评查，对有影响、有反映、有质量瑕疵的个案进行监督审查；3.开展执法规范化检查；4.开展法律适用研究；5.建议追究司法过错责任；6.协助检察长审查检察业务规范性文件和提请检察委员会研究的议题，组织召开检察委员会会议，对检察委员会决定事项进行督办，做好检察委员会会议纪要备案工作。

三、结语

改革与创新是一个艰难曲折的过程，检察官办案责任制也不例外，在其支持与反对的背后，是各种力量的博弈与较量。不论结果如何，作为亲历者的我们应该承担起认清改革的目标与方向，衡量制度的内涵与价值，论证其必要性和可行性等使命和责任，决不能就此止步于对如何构建检察官权力清单制度的研究和探讨，必须进一步探索检察人员的分类管理、监督制约机制的完善、责任追究制度的建立等实现检察官办案责任制应当系统考虑的问题。

[1]邹开红等.部分试点检察院检察官的权限设置[J].国家检察官学院学报，2014（6）.

[2]郑青.湖北省主办检察官办案责任制探索[J].国家检察官学院学报，2014（2）.

[3]金石.公诉权能动配置管见[J].中国检察官，2011（21）.

[4]王煜，马金生，赵刚.检察官的制度演进逻辑——以职务犯罪侦查部门办案组织模式改革为研究视角[A].检察官办案责任制——第十届国家高级检察官论坛论文集[C].北京：中国检察出版社，2014.

D926.3

A

1008-5947（2016）04-0033-03

2016-06-03

江西省人民检察院2015年重点课题阶段性成果。

作者及单位：李绪龙，江西省鹰潭市人民检察院法律政策研究室主任；梁洋，江西省鹰潭市人民检察院法律政策研究室科员。（江西 鹰潭 335000）

责任编辑 王承云