关于“全面二胎政策”后我国计划生育管理模式的思考——以“准生证”

●曾炫钊

关于“全面二胎政策”后我国计划生育管理模式的思考
——以“准生证”

●曾炫钊

我国自20世纪70年代采取准生证制度，其设立初衷是作为政府对控制和管理人口的手段，是我国计划生育管理模式的核心内容，具有有明显的行政许可性。随着全面放开二胎政策的人口政策调整，原来作为资格许可的“二胎准生证”法律性质随之发生变更，同“一胎准生证”一样需要纳入行政审批改革的范畴中。各省市计生主管部门纷纷通过颁布规范性文件的方式推行准生证审批制度改革，包括取消准生证、简化程序、转为登记制度等手段，涉及对政府监管方式、监管范围的影响。“全面二胎”政策下我国计划生育管理模式的转变需要通过明确准生证取得条件的标准向服务便民体系转型，协调处理其与户籍制度、社会抚养费制度改革的关系。

乡准生证；计划生育；依法行政；行政许可；行政备案；监管条件

一、我国“准生证”的发展历史

通常所称的“准生证”在法律上的称谓经历了从生育证到计划生育服务证的转变，随着我国计划生育政策的调整，关于“准生证”的法律规定及特点在不同的历史时期各不相同，对“准生证”制度的梳理可依据一胎化、有条件的二胎、全面二孩三个计划生育政策阶段的划分以作梳理介绍。

（一）一胎化时期

我国立法中首次关于“准生证”的若干规定出现于1980年代各个省、直辖市、自治区先行制订的地方计划生育试行条例以及各级政府随后出台的计划生育暂行规定。1978年《宪法》第五十三条规定“国家提倡和推行计划生育”，计划生育第一次以法律形式载入我国宪法。1980年9月25日，中共中央发布《关于控制人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》，号召执行一对夫妇只生一个孩子的生育，并于1982年通过宪法49条规定公民负有计划生育义务将计划生育政策上升为基本国策，我国正式进入控制人口增长的“计划生育”时代。各省为落实计划生育政策纷纷规定实行生育证制度，持有生育证的夫妻方可生育。要求生育第一个孩子的，申请后经由所在单位报乡（镇）人民政府计生部门、街道办事处批准发给生育证。生育证主要涉及医院产检、候产、办理流动人口暂住证、就业、农村责任田分配等领域，对违规生育者给予经济和行政的严厉处罚。

（二）有条件的二胎

我国在有条件的允许二胎政策时期，其发展又可以细分为三个阶段。

放宽农村二胎条件时期，1980年代我国实行严格的一胎政策以来，一胎化在全国城乡全面实行，仅云南、青海、宁夏、新疆农村可生育两孩。1982年，《中共中央国务院关于进一步做好计划生育工作的指示》（中发[1982]11号），提出照顾农村独女户生育二胎。1984年，中央批转国家计生委党组《关于计划生育工作情况的汇报》（中发[1984]7号），进一步落实有条件的二胎政策，各省之间、城乡之间对二胎的限制有所不同，二胎生育证的设置条件也有所差异，同时二胎生育证颁发后往往会导致生育独生子女的奖励被撤销，该时期“准生证的发放呈现城市条件普遍高于农村的特点。规范二胎准生证制度时期，2002年出台的《人口与计划生育法》统筹性的规定了政府推行计划生育的措施，结束了依靠政策以及各地立法规范的历史，把计划生育工作纳入法制化轨道。《人口与计划生育法》一个重大的意义在于明确指导精神，就是抓好计划生育工作主要应该靠国家的指导、服务，靠群众的自愿，体现在“准生证”制度中是原来生育证的称谓开始改成“生育健康服务证”或“计划生育服务证”。“准生证”不再纯粹地作为控制和管理人口的手段，并逐渐侧重于其服务性，凭此证件孕妇和新生儿可以享受一系列免费的生殖保健等基本服务项目，以及缺乏“准生证”生育的法律后果也由超生罚款转变为社会抚养费。另一方面，各省根据本省社会经济发展情况，具体涉及准生证的规定由各省市政府及其计生部门出台的关于《计划生育服务证》管理办法等规范性文件以规范“准生证”的办理程序，在“准生证”发放过程中有目的的侧重于对发证工作的监督、指导。

单独二胎政策全面实施时期，2013年11月15日，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策，标志着“单独二孩”政策的正式实施。各省《人口与生育计划条例》纷纷作出相关修订，变更申请二胎的若干条件，各省市计生部门就二胎生育单独出台相应规范性文件。随着“单独二胎”政策的展开，至今各地纷纷推行关于一胎准生证的制度改革，形成由“生育管制”向“生育服务”转型的趋势，主要的改革方式包括直接取消准生证、简化准生证办理、改为登记办理，主动发放准生证等措施。

（三）全面放开二胎

2015年十八届五中全会公报决定，全面放开二孩，在坚持计划生育政策的基础上，放宽生育条件。2016年1月1日新修订的《人口计划生育法》正式实施，仅对生育三胎及三胎以上根据各地发展情况不同有一定的条件限制。

二、“准生证”法律性质的变更

在我国既有的准生证制度体系中，对于一胎与二胎准生证设置的条件不同，二者的法律作用不同，从而导致二者的性质也有所区别，有必要对二者分别予以分析。一胎准生证并不涉及对生育数量的限制，其主要目的在于保证生育质量以及对非婚生育的管理。本文将改革前的一胎准生证定性为非许可性行政审批，在行政审批改革中属于应当清理的审批事项。学界关于一胎准生证的讨论否定了其行政许可性质，如有观点认为其属于行政立法上的禁止性规范文件，是对公民生育权利能力的限制，具有行政审批性质，一定程度损害了育龄夫妻合法享有第一胎生育的权利。所谓二胎准生证则是随着准生二胎政策的出台对独生子女再进行生育的控制，属于对公民第二胎生育行为的事前监管，防止超生和违反计生政策的行为。“二胎准生证”的目的在于具体落实计划生育政策让国家人口增长处于健康可持续发展状态，单纯就二胎准生证而言，并没有对公民的生育权利能力进行限制，仅限制了公民生育行为能力。二胎准生证其本身是政府为落实国家人口政策，对人口数量予以宏观调控而设定的行政许可。

十八届五中全会公报决定，全面放开二孩，下一步需要修改完善相关法律法规，包括修订《人口与计划生育法》及各省《人口与生育计划条例》及具体工作办法，关于申请二胎的条件规定也必然发生变更。“二胎准生证”作为政府对公民生育数量的干预手段，其法律性质的转变实质上反映的是在行政许可的退出机制，而行政许可退出机制的核心在于行政许可条件的评价。“二胎准生证”由于社会经济条件变化导致设置二胎准生的条件丧失科学性，其无法达到规制的目的，从而没有设定行政许可的必要，必然要作相应调整。对于一个具体的行政许可而言，其能否实现政府的规制目的在于其条件的设置，是衡量公共利益与个人利益的一个标准。行政许可条件可以看作是行政许可申请人能够获得行政许可必须要达到的最低要求，也是控制许可范围的关键。“二胎准生证”作为一种资格审，依据各省社会情况的不同，主要针对父母及家庭情况设定若干条件，随着二胎放开政策出台，并落实到具体立法后，“二胎准生证”的目的转变为对合法婚姻生育的鼓励以及配合新生儿办理户籍落户手续、育龄夫妻接受医疗保健服务等。“二胎准生证”转型为保障公民个人利益，为其提供生育服务的制度，从而再在该领域为对公民设置许可条件就会导致公共利益与个人利益的失衡。《行政许可法》第20条规定了有关行政许可评价的制度，有学者对其评价认为其表明，在我国现行行政许可立法中，一个动态的、经常性的行政许可评价退出机制已经建立，也表明“我国立法当中第一次引入了日落条款”。“二胎准生证”的转变属于政策依据的直接变更，属于明显的社会情势的变更，而对于其他行政许可条件的评价可能需要一个由行政许可设定机关、实施机关、社会公众共同构成的一个综合评价体系。它实现了行政许可立法与生动的社会现实的衔接。也是讨论行政许可到底是合并、修改或废止的理论前提。

三、“准生证”改革对后续行政监管的影响

随着一胎准生证审批制度改革不断深入以及全面放开二胎政策出台，政府对公民生育权的控制逐渐放开，政府职能的变化导致作为其核心职能的行政监管必将予以调整，从而有效规避“过度监管”或“监管不足”。行政监管作为一种重要的非物质性资源和政府实现社会管理的基本手段理应属于不断被调整和优化的范畴。准生证制度改革中，实现行政许可的退出机制与行政监管机制相衔接的核心在于政府在改革后其后续监管问题，根据政府职能定位的转变寻求监管方式、监管范围的最优化选择。在我国坚持计划生育政策的前提下，在人口超生等后续监管领域，带有罚款性质的社会抚养费的法律责任承担方式明显已经超过了监管的强度，在该领域的监管方式需要在强化监管权监督的基础上从行政监管向多主体监管转变。

政府行政监管通过对社会经济个体的行为实施的直接干预，以实现社会管理目的的基本手段。公民因缺乏二胎准生证，违反《人口与计划生育法》、各省《人口与生育计划条例》以及相关《计划生育服务证》管理办法等法律法规生育第二胎的，其承担法律责任的主要方式为缴纳社会抚养费，涉及特殊身份如国家机关工作人员还应当给予行政处分。具体涉及抚养费的数额、处分措施由各省《人口与生育计划条例》规定。其赋予行政机关强大的征收权力，实质上体现了政府监管中管制性，秩序维护性、利益保护性等特点。我国的人口增长趋势逐渐接近国际上公认的1.3的“低生育陷阱”，基于我国人口结构与经济发展关系的变化，我国实际上逐渐形成由市场发展来调控人口增长速度。在此基础上，政府对公民生育监管范围应当有所限制，甚至在持续低生育的情况下需要鼓励生育。关于社会抚养费的性质，学界并没有形成统一的观点，但其带有明显的行政处罚性质，也是有最初的超生罚款转变而来，在现有的社会经济条件下缺乏明确的定位。关于在政府监管中是否能通过其他手段取代行政监管问题，学界形成较为统一的观点认为政府监管应尽量寻找其可替代手段。特别是在我国现实情况下对人口的限制失去其必要性时政府的监管权力边界需要进一步明确和限制，也是在我国普遍二胎政策下政府后期监管措施的发展趋势。

四、关于完善计划生育管理的建议

关于计划生育管理模式的转型建议，学界有学者在否定其行政许可性质的基础上主张对准生证制度由事前审批向事后登记转变。如有学者提出这种生育证管理办法的完善可以依据《立法法》第88条的规定，由国务院或者同级地方人大常委会对规定准生证制度的地方规章予以改变或者撤销。也有学者提出由“准生证”变更为“服务证”，共享各行政区间的信息、对各地方办理的程序进行统一，对于地方政府应加强监管，加强基层计生人员的法律知识培训等。

实践中，许多省份已经采取了准生证改革措施。⑦放开二胎政策的出台，关于二胎准生的审批必然要调整，整个准生证制度也没有必要对一胎、二胎予以区分设置。各地纷纷采取准生证制度改革，取消准生证审批，实行准生证登记制度，加强政府的服务建设，也是政府职能转变在准生证制度领域的具体体现。结合现有的理论研究及改革实践，本文认为可以从以下几个方面进一步完善。

（一）明确设置准生证的条件标准

既有的准生证制度改革实践中，本文认为取消准生证审批改为准生证登记并不意味了准生证审批制度的彻底废除，其由审批性到服务性的转变关键在于其条件的设置标准。不论改革后采取的事前颁证，登记颁证等形式，准生证的条件只要满足政府提供登记备案服务一般要求即可，如果条件设置过高过复杂，公民为此牺牲与之不对等的利益，则必然与其服务性相背离。随着二胎政策出台，准生证的改革不能仅仅局限于准生证程序的简化，在于行政机关审批权力的下放，核心则在于准生证条件的变更。随着社会经济条件的变化，行政许可设置条件一旦没有存在的必要必然要作相应的调整，回到准生证制度领域，政府不再层层设卡，逐渐向服务型政府转变的关键也在于准生证设定条件的变更。准生证制度的改革目标逐渐向提供一种信息服务的目标转型。准生证本身具有准生、查环等一证多用功能，已婚妇女怀孕后，孕检、分娩、享受免费避孕药及找工作等都需要该证，改革后它起到一个备忘录的作用。但是，如果没有该证的后果是有些医院无法建档、产检，如果有医保享受不到生育保险，新生儿无法上户口或上户口缴纳罚款等一系列不利后果。从而所谓准生证满足政府提供登记备案服务一般要求，其一要求改变审查方式，登记机关仅作形式审查而申请人承担保证信息真实的义务，其二完善信息管理体系，准生证不再成为准生、查环等孕后，孕检、分娩等一系列环节的前置条件，而是准生证成为以上环节信息的集成部分，从而通过设置准生证制度大大简化以上环节的程序，成为服务便民的信息制度体系。

（二）协调处理与户籍制度改革的关系

准生证制度与户籍制度的挂钩是导致准生证制度改革效果不明显的核心问题。现代户籍制度是国家依法收集、确认、登记公民出生、死亡、亲属关系、法定地址等公民人口基本信息的法律制度，准生证制度是作为户籍制度一个环节。实践中，准生证办证的难题往往集中于流动人口的颁证问题，虽然多地已经推行“准生证”异地办理，但仍然需要回原籍地开具“初婚未育无抚养”、“流动人口婚育证”等证明，事实上“准生证”异地办理仅仅是计生部门改进服务方式，办理人仍需要奔波于两地，也常常要面对两地部门规定不一、“初婚未育”手续繁杂等难题。目前准生证制度的改革主要还是集中于计生部门办理方式的优化，准生证处于我国人口管理体系中，准生证制度改革的前提应当是政府随着二胎政策的出台在我国人口管理中逐渐实现职能转变，将权力主要交与社会调控。在处理准生证与户籍制度关系上有两条路径，其一准生证制度与户籍制度脱钩，进一步弱化其功能而起到一个备忘录的作用，其二与户籍制度改革的协调进行，主要在针对流动人口办理中，在我国还未出台新生儿户籍政策的情况下，随着建立城乡统一的户口登记制度、居住证制度、人口信息管理制度等户籍制度改革，准生证制度借助于居住证制度、人口信息系统等为流动人口的准生证办理提供便利。

（三）调整社会抚养费制度

2014年国务院法制办公室向社会公布卫生计生委报送国务院审查的《社会抚养费征收管理条例（送审稿）》及起草说明等全文，并公开征求意见。随着放开二胎政策，《社会抚养费征收管理条例（送审稿）》必然需要进一步调整，直接反映政府在人口监管领域的改革。在实践中，存在社会抚养费被返还给基层计生部门和乡镇政府，甚至被明文规定为计生人员的奖励等问题，社会抚养费制度缺乏一定的公信力，一度有观点主张取消社会抚养费制度。在坚持计划生育基本国策前提下，“普遍二胎”并不等同于普遍放开，政府对社会抚养费的改革重点仍然集中于对监管权的有效监督。随着现实情况中对人口增长制度制约的必要性下降，政府的监管范围应当将其严格限定在对市场对人口监管实效的领域。政府在人口监管领域主要有两种完善途径：其一可以通过提高条件以缩小社会抚养费的范围同时对社会抚养费信息公开；其二国家充分利用或结合市场、社会和公民个人的资源，将原本单纯由政府履行的监管任务授权或委托给民间社会性中介组织甚至个人来参与或直接履行的公共治理方式。

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1008-5947（2016）04-0022-04

2016-05-16

作者及单位：曾炫钊，中共江苏省委党校2014级宪法及行政法学硕士研究生。（江苏 南京210004）

责任编辑 王承云