农村房屋产权与征收补偿制度建设※

●孟大川 李 季

农村房屋产权与征收补偿制度建设※

●孟大川 李 季

农村房屋的征收、拆迁、补偿、安置的制度很不完善，甚至存在制度空白，基本上无法可依，导致其随意性、无序性、主观性、无法性等大量问题出现。应当破除城乡房屋拆迁补偿的“二元”体制，加快制定农村房屋征收补偿的法律规范；强化开发区与城镇化规划法治的科学性与权威性，以减少占用农村土地与强拆农民房屋的恣意性；强化耕地保护的法治观念与执法监督，正确处理发展需求与土地红线的关系；保障土地整理政策的合法性与正当性，克服大量农民被“上楼”现象；尽快化解小产权房屋的历史遗留问题。

农村房屋；产权；征收补偿

党的十八届四中全会强调：“法律是治国之重器，良法是善治之前提。建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。要恪守以民为本、立法为民理念，贯彻社会主义核心价值观，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。要把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程，完善立法体制机制，坚持立改废释并举，增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性。”

随着工业化、城镇化进程的加快，农村土地的征收及其农民房屋的拆迁补偿安置的规模日渐扩大。同时，农村房屋产权制度及其征收拆迁补偿安置的法律制度建设却很不完善，由此引发的社会矛盾日趋尖锐，因此，亟需完善农村土地征收拆迁补偿安置行为的系列法律制度。

一、农村房屋产权与征收补偿的制度不完善、有空白

目前，除了《中华人民共和国土地管理法》及其实施细则和各省、市的实施办法对土地征用、补偿有一些原则性的规定外，农村房屋的产权抵押、担保、转让及其征收、拆迁、补偿、安置的具体制度基本上无法可依，即使有一些地方性法规、规章或者规范性文件，也往往缺乏操作性与适用性，导致大量社会问题与群体矛盾出现。

一是农村房屋的产权制度的无法律基础。党的十六届五中全会明确提出了“城乡一体化”的发展思路后，社会主义新农村建设日新月异，特别是工业化、城镇化的进程加快，农村房屋的产权制度已经成为法制建设的当务之急。在目前尚无国家法律的情况下，一些省市先行先试，但从全国视角看，许多地方的农村房屋产权制度至今尚属空白或者不完善。即使在开城乡一体化先河的成都，虽农村统规统建房发放了集体产权证书，但统规自建房与老宅基地上的住宅则没有房屋产权证书。由于这方面的法律制度不完善、有空白，农村房屋没有合法产权，一些地方司法机关往往处于二难境地，于是地方法院内部政策规定，农村离婚诉讼中的分家之诉，法院只认定当事人的房屋使用权而非所有权；凡涉及农村房屋产权纠纷，一律不予受理，即使有村镇集体产权证书的也不立案；公证机构对农村小产权即便是农民遗嘱也不予公证；农民的安置房无法上市交易，无法实现“农民住房财产权抵押、担保、转让”。导致群体性事件不断发生，一些农民以铤而走极端或者长期上访来寻求维权之路。

二是农村房屋的征收制度的随意性。由于农村房屋产权问题的无法可依，一些地方政府的“土地财政”思路与GDP冲动，导致许多基层政府无视国家土地法律政策，无视农民房屋权利，以建设新农村推进城镇化为名，或以土地整理为名，或以灾后重建为名，或以引进发展项目为名，大量以租代征土地，大量以“地票”征用土地，大量强拆农民住房，大量修建小产权房，使大量农村土地非农化，使大量农民被“上楼”，使大量小产权房屋问题堆积。

三是农村房屋的拆迁程序的无序性。城市房屋的征收拆迁补偿安置已有《城市房屋拆迁管理条例》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等行政法规，但农村却是一片空白，一些农民面对自己祖祖辈辈居住的房屋被强行拆迁而告状无门，导致拆迁恶性事件不时发生。一些拆迁方对群众采取欺诈胁迫的手段，诱使群众服从于低廉的土地征用、房屋拆迁补偿标准费用；有的采取停电、停水、停气等手段逼迫农民搬迁；有的甚至采取打、砸等野蛮违法手段侵害农民产权人利益。

四是农村房屋的补偿标准的主观性。一些地方关于农村房屋及其林木征用补偿标准的规定十几年不变，导致补偿标准有规定而不能依据规定，于是完全取决于基层政府与农户协商的主观随意性甚至私相授受；一些地方政府多次试图修订“补偿标准”，又唯恐已补偿的农民以新标准闹事。有的地方还出现农民状告政府“补偿标准”立法不作为的纠纷。导致同类自然条件地区而不同行政区域补偿标准差距过大，引起农民群众强烈不满。

五是农村拆迁户安置的持久性。一些地方农民房屋拆迁后，由于农民安置房修建费用被基层政府挪用，有的以基层政府为发包方以低廉价格将农民安置房发包给开发商，开发商由于资金短缺或者利润低等原因，故意拖延安置房修建工期，使农民四五年不能入住安置房；有的安置房质量纠纷旷日持久，群体性矛盾一触即发。许多地方安置过渡费仅有人平100-200元，使被拆迁农民难以在城镇租房过渡居住，有的干脆搭建帐篷居住。

六是农村小产权房屋的官方性。大量农村小产权房屋的产生都与乡镇政府及其村（社区）的官方行为密切有关，目前一些地方形成的小产权房（或“无产权”）大体上有以下情况：1.乡镇或村社指定土地，统一修建，一部分由农民居住，一部分由乡镇有关部门向社会公开出售；2.政府指定土地，低价发包给开发商开发，一二楼归农民居住，政府承诺三楼以上由开发商向社会出售而获取开发利润；3.村（社区）委会经过乡镇政府批准同意，由开发商统一开发，一二楼由农民所有，村（社区）委会承诺三楼以上由村委会（社区）对外出售；4.村委会（社区）经过乡镇政府批准同意，指定土地，农民自己修建，这类楼盘没有名称，农民修建后，自己出售；5.乡镇政府为建设小集镇，指定土地，动员社会各界人士和当地农民联合修建；6.部分农民由于经济困难，将分配给自己家的土地部分出售给国家机关工作人员，由机关工作人员自己修建。农村小产权房屋的泛滥，积累了大量的潜在矛盾。

二、完善农村房屋产权与征收补偿制度的必要性

第一，完善农村房屋产权与征收补偿制度，是深化改革的客观要求。党的十八届三中全会强调：“完善产权保护制度。产权是所有制的核心。健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度”。“赋予农民更多财产权利……慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。”因此，必须加快农村房屋产权制度的法制建设，才能保证农村经济体制的改革沿着法制的轨道健康运行，才能在农村健全流转顺畅的现代产权制度，才能保障“农民住房财产权抵押、担保、转让”权利的依法实现，才能真正还权于广大农民群众。

第二，完善农村房屋产权与征收补偿制度，是依法治国的客观要求。党的十八届四中全会开启了全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家的伟大航程。法治是改革的保障，是对改革成果的固化。没有法治作保障，改革的进程就可能处于混乱状态；没有法治对改革成果的固定化，改革的成果就可能处于不稳定状态。农村房屋产权制度的不完善与缺陷，明显与农村土地管理制度不配套，与国家物权法律制度相背离，与依法治国总目标相去甚远。因此，健全完善农村房屋产权与拆迁补偿制度，是全面落实四中全会精神的应有之义，是体现“体现权利公平、机会公平、规则公平”、“实现公民权利保障法治化”精神的立法正义。

第三，完善农村房屋产权与征收补偿制度，是维护稳定的客观要求。维权就是维稳，维权才能维稳。习近平同志强调：“维权是维稳的基础，维稳的实质是维权，要求完善对维护群众切身利益具有重大作用的制度，强化法律在化解矛盾中的权威地位”。农村房屋产权制度的完善，事关农民群众的重大权利与利益，事关九亿农民的基本生存权与财产权，事关社会稳定与和谐的大局。因此，应当将农村房屋产权与征收补偿的立法，纳入“重点领域立法”的范畴，加强顶层设计，以防止地方立法（规范性文件）的自利性而各行其是，以保障基层政府与地方法院在化解与处理农村房屋产权纠纷的有法可依，以防止与消弭因产权纠纷引起的群体性事件与恶性事件的发生。

三、完善农村房屋产权与征收补偿制度的建议

第一，破除城乡房屋拆迁补偿的“二元”体制，加快制定农村房屋征收补偿的法律规范。《国有土地上房屋征收与补偿条例》对于集体土地上的房屋拆迁补偿，只能参照执行，并不直接适用其规定。且对于“城中村”小产权问题也没有涉及。《条例》的一些规定也不够明确，比如，农村集体土地被征用的时间节点应当明确，以避免一些地方在已经被征用的农村集体土地上，仍然不适用《条例》而强拆农民房屋。因此，应当加快对集体土地上的房屋拆迁补偿的立法工作，明确集体土地上的房屋拆迁的基本原则、公共利益、补偿计算标准及安置原则，明确农村房屋征收的财产评估程序、补偿标准公示程序、听证程序、强制拆迁程序和救济程序。才能既可避免拆迁方克扣、压低征用补偿费用，损害农民利益；也可防止被拆迁方漫天要价，加重国家用地负担的问题发生；还可克服拆迁双方私相授受的腐败问题。

第二，强化开发区与城镇化规划法治的科学性与权威性，以减少占用农村土地与强拆农民房屋的恣意性。《城乡规划法》第七条就明确规定：“经依法批准的城乡规划，是城乡建设和规划管理的依据，未经法定程序不得修改”。但是，“规划规划，桌上画画，墙上挂挂，规划赶不上变化，变化顶不上电话，最后看谁的权大”的现象还客观存在。应当强化领导干部尤其是一把手的规划法治思维水平，任何机关与个人非经法定程序改变规划的行为就是违法行为就应当受到追究，以保障城乡规划法制的长期性与稳定性，从而保障城乡一体化和城镇化过程中土地征用与房屋拆迁的法治化。

第三，强化耕地保护的法治观念与执法监督，正确处理发展需求与土地红线的关系。在工业化与城镇化过程中，必须明确，国务院关于18亿耕地保护的红线必须坚守，必须严格遵守国家土地政策与法律规范。必须深刻认识，各地大量存在的“以租代征”违法占地行为，严重违反了国家建设用地审批程序，逃避了耕地占补平衡和土地出让金缴纳义务，导致国有土地资产暗中流失；规避了国家对农用地转用的速度、规模、总量的控制，影响了国家宏观调控政策的落实。因此，应当依法妥善处理好“以租代征”占用土地的历史遗留问题的同时，做到令行禁止，下不为例。严格遵守《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》：“禁止通过‘以租代征’等方式使用农民集体所有农用地进行非农业建设，擅自扩大建设用地规模，”加大对违法占用耕地的执法监督力度，严肃查处违法征地拆迁等行为。

第四，保障土地整理政策的合法性与正当性，克服大量农民被“上楼”现象。国家土地整理政策的初衷在于促进土地资源可持续利用，促进农业的集约化经营，促进新农村建设。但由于这方面立法的不足，监督的不足，在土地财政与GDP效应的驱动下，必然出现地方政府借土地整理以实现换取用地指标的目的，使大批农房被强拆，大批农民被“上楼”，破坏了自然生态涵养、传统民居风貌、田园自然风光、乡土特色和民俗文化，影响了农民生产活动的正常运行。因此，应当在保护广大农民基本权益和有利于城镇化建设、城乡互补，以工促农的前提下，完善农村土地整理的法制与政策，严格实施土地占补平衡机制与监管监督制度。

第五，尽快建立规制农村小产权房屋的法律制度，以化解小产权的历史遗留问题。农村小产权由来已久，规模较大，情况复杂。不宜“一刀切”地拒绝现有的小产权房的办证登记。对于曾由国土部门或乡镇政府盖章发证的，应当从“信赖保护”的法治政府理念出发，对这类小产权证政府应当妥善处理；对符合土地利用总体规划、城镇规划、农民新居工程和新型社区规划的，应当由购买者通过补交土地出让金等方式取得真正产权。对违法占用耕地和宅基地的房产开发行为应当依法坚决处理。人民法院应当根据诚实信用的“帝王”规则和政府“信赖保护”原则，维护农村产权的公平正义与农村社会的稳定大局；公证机构应当从维护农民合法财产权益出发，对于农民房屋产权的流转、租赁、抵押、继承、遗赠等给予法律服务。

D922.3

A

1008-5947（2016）04-0026-03

2016-06-16

国家社科基金课题《基层法治政府建设的现状与路径研究》（14XFX006）的阶段性成果。

作者及单位：孟大川，中共成都市委党校法学教授；李季，中共四川省委党校研究生部书记。（四川 成都 610110）

责任编辑 刘 琳