国家治理视域下的行政争议解决机制研究

郭丽萍（广西警察学院，广西　南宁　530028）



国家治理视域下的行政争议解决机制研究

郭丽萍（广西警察学院，广西南宁530028）

摘要：国家治理的内在要求在于国家治理主体的多元化、参与协商性和法治化。依法治国是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，而法治社会建设中重要的一个环节就是社会矛盾纠纷化解机制的完善。我国传统的行政争议解决机制主要包括行政复议、行政诉讼、信访等。从这些行政争议解决机制的现状来看，行政复议的公正性受到质疑，行政诉讼的效率有待提高，紊乱的行政信访影响了法律的权威。国家治理现代化为行政争议解决机制的完善提供了新的思路，即加强行政复议过程的协商参与、充分发挥行政诉讼的职能、弱化行政信访在解决行政争议中的作用。

关键词：行政争议； 行政复议；信访；行政诉讼

当前，中国的经济飞速发展，现代化的进程进入了真正的“爬坡”阶段；而这一阶段社会的重要特点是矛盾凸显﹑冲突频发﹑社会安全稳定面临巨大的压力和挑战。[1]党的十八届三中全会提出完善和发展中国特色社会主义制度﹑推进国家治理体系和治理能力现代化的全面深化改革的总目标。国家治理现代化的提出是针对目前我国治理状况中存在的一些问题，比如治理体制不完善﹑治理效率偏低﹑公众参与不足﹑法治程度不高等。[2]依法治国是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，依法治国建设的要求之一是要推进法治社会的建设；法治社会建设中的一个重要环节就是社会矛盾纠纷的化解。作为社会纠纷主要解决渠道之一的行政争议解决机制的健全和完善是依法治国的重要组成部分，也是国家治理体系现代化的应有之意。

一、国家治理现代化的基本内涵

（一）国家治理主体的多元化

在传统的行政管理领域，国家治理体系现代化意味着“行政主体社会化和行为方式社会化”。[3]国家治理主体的多元化，使“从以政府为唯一治理主体的治理模式，转向以政府﹑市场﹑企业﹑社会组织﹑公民为多元主体的共同参与治理模式”。[4]一方面，国家治理主体的多元化促使承担公共事务职能的主体范围扩大，传统行政主体的权力需要让渡给社会，行使这部分权力的主体，无论是法律﹑法规授权的组织，还是社会团体﹑基层自治组织﹑行业协会﹑企事业单位﹑个人等，与相对人产生的争议仍然属于行政争议的范畴，如何解决这部分纠纷是传统行政争议解决机制所面临的问题。另一方面，公权力行为类型呈现多样化﹑社会化，行政争议类型也随之复杂化。国家公权力在执行法定职责时借助社会资源的力量或者说公共服务私营化，如特许经营﹑行政外包﹑政府采购等，这些新的行为方式是否是传统意义上的行政行为，其所引起的行政争议能否通过传统的行政争议解决机制解决，以及如何解决。在国家治理理念下，行政争议解决机制的受案范围也需要随之调整，才能有效解决纷争，化解社会矛盾，维护和谐稳定的社会生活。

（二）国家治理的参与协商性

国家治理理论核心和本质是多元主体，也正因为如此，现代行政治理应更加注重主体间﹑特别是行政主体与公民间的互动﹑参与﹑共治，并且在新公共服务理论的催化下，人们越来越认识到行政主体只是公共治理的“掌舵”人，而不是“划桨”者，现代行政治理应当将“公民置于中心位置”。[5]而传统行政管理模式却难以承载多元主体共治的期待及公民作为治理中心的要求。因为我国传统的行政争议解决机制对“协商﹑参与”是比较排斥的，我国在宏观层面没有建立起真正意义上的“根据合意的争议解决方式”，在法律规定的微观层面也没有具体规定调解方式。就实践而言，伴随着我国政治﹑经济﹑文化和社会的发展，以及公民主体意识的日益提升，公共管理领域已经发生了深刻的变化，传统行政管理模式不仅难以适应日益繁杂的公共管理事务，而且还在很大程度上造成了行政主体与公民间的紧张关系，阻滞了现代行政治理的有效推进。国家治理的参与协商性不仅是行政治理模式自我发展的需要，也是促进我国行政法治之现代发展的需求，因为现代行政法治的要求已经远非简单的规则控制之治所能满足，而应逐步朝着有利于促进行政主体与公民间良性互动和善治的方向发展，这显然需要通过开放﹑合作﹑人性化﹑协商的行政治理模式加以体现。

（三）国家治理体系的法治化

国家治理现代化离不开法治，因为国家治理体系现代化引入了多元化的主体共同参与治理，这种多元主体的有序参与有赖于制度化的治理机制，而治理机制的制度化集中表现为法治化。国家治理能力指各主体对国家治理体系的执行力，又指国家治理体系的运行力，还包括国家治理的方式方法。治理能力具体包括执政党科学执政﹑民主执政﹑依法执政的能力，人大及其常委会科学立法﹑民主立法的能力以及依法决定重大事项﹑保证宪法法律实施﹑对“一府两院”实行法律监督和工作监督的能力，人民政府科学行政﹑民主行政﹑依法行政﹑严格执法的能力，司法机关公正司法﹑定纷止争﹑救济权利﹑制约公权﹑维护法制的能力，广大人民群众﹑人民团体和社会组织依法管理国家事务和经济社会文化事务﹑依法自治的能力，党和国家各级领导干部深化改革﹑推动发展﹑化解矛盾﹑维护稳定的能力。[6]提高这些能力，关键在于提高运用法治思维和法治方式的能力，解决法治缺位情况下治理动力不足和能力不够的问题。因此，行政争议的化解需要强化法律的权威地位，行政争议解决机制的建立和完善也需要引导和支持人们理性表达诉求﹑依法维护权益。

二、对我国目前主要的行政争议解决机制的梳理和分析

行政争议作为广义的社会学的概念，泛指一切与政府工作有关的争议包括一切政府从中解决的民事纠纷﹑政府指导或委托其他机构解决的其他纠纷和政府作为争议一方的行政纠纷。[7]行政法学上的概念界定是政府作为争议一方的属于行政纠纷，从广义上来说，包括行政机关和相对人之间﹑行政机关和公务员之间以及行政机关之间发生的各种争执。限于篇幅，本文的行政争议主要指行政主体在行政管理活动中与行政相对人之间发生的纠纷。我国行政争议的传统解决途径在性质上都属于事后解决机制，主要有三种：行政复议﹑行政诉讼以及信访。以下分别对这三种解决机制进行分析：

（一）行政复议的公正性受到质疑

行政复议是行政机关内部的行政争议解决途径，相对于行政诉讼而言，具有便捷﹑灵活﹑成本低的特点。行政复议是纠纷解决的“第一道防线”，也应该是最理想的行政纠纷解决渠道。[8]在行政复议条例施行之初，行政复议案件是多于行政诉讼案件的，但是近年来行政复议受理的案件数量逐年下滑，行政相对人只有在法律规定必须复议前置的案件才会启动行政复议。

究其原因，第一，被申请复议的主体往往与行政复议机关具有行政上的隶属关系，依据我国行政复议法的规定，由各级政府或职能部门设立法制工作机构来对行政争议进行裁决，复议机构行政上隶属于行政机关，也与各行政职能部门之间有着千丝万缕的联系，其独立性地位缺失，从而导致公正性受到质疑。复议机关出于对整体行政机关依法行政形象的考虑或是上级对下级的支持，也很难保持客观中立的态度，难脱“官官相护”之嫌。第二，我国行政复议法规定，如复议机关对原行政机关的行政行为作出维持的决定，行政相对人在提起诉讼时，应以做出原行政行为的行政机关为被告，这就导致了复议机关为了避免成为被告更倾向于作出维持的复议决定，而不愿意变更﹑撤销或确认原具体行政行为违法。这一制度的设计，实质上影响了复议机关的公正客观判断，使得行政复议往往流于形式，既不利于保护相对人权益，又浪费国家行政资源。第三，行政复议受案范围相对狭窄。我国行政复议法将部分抽象行政行为也纳入了行政复议的受理范围，但还远远不能满足人们对化解各种行政争议的现实需求。而且内部行政行为没有被纳入行政复议的调整范畴，行政人员自身的合法权益若受到行政行为的侵害，则不能通过行政复议予以救济，不符合国家法治发展方向。

（二）行政诉讼效率低下

近年来，由于市场经济转型期的社会现实和社会管理创新面临诸多问题以及人们对司法公正的期待，行政诉讼也比往年有大幅增加。据统计，2014年全国各级人民法院受理的行政案件包括一审﹑二审和再审的案件，共193240件，同比分别上升20.98%。[9]然而，行政争议数量和种类的急剧增多与司法程序的复杂性及司法资源的有限性形成的矛盾日益突出。

行政诉讼的效率低，最直观的表现就是超审限的概率相比刑事诉讼和民事诉讼要高。法官人均审理行政案件的数量比民事刑事法官整体要低 10 倍左右。[10]行政诉讼效率低下，一方面是由于行政诉讼案件本身相对复杂﹑牵涉层面广﹑协调难度较大；另一方面是法院司法职权的配置﹑判决效力的影响力和判决的执行，使得法官审理行政案件要耗费大量的时间，导致了审判效率的低下。此外，行政诉讼时效超出审判期限的问题还在于行政案件面临着大量的庭外协调工作，协调的进展也影响了案件的判决。据统计，2014年我国各级法院审结的一审行政案件中，有39592件是以撤诉结案的，撤诉率高达30.23%。[9]对于行政相对人，如果案件诉讼的时间和金钱成本过高, 行政相对人很可能在权衡投入与产出后最终选择放弃诉讼。公民的合法权益不能通过行政诉讼得到及时的救济,这必将影响公民对法律的信仰和拉大公民与司法公正之间的距离。

（三）行政信访过热影响法律权威

当前，我国正处在经济的高速增长和城镇化的社会转型期和变革期，各种新的社会问题层出不穷，而当正常的法律渠道解决机制不通畅或无法适应社会需求与社会观念的转变时，必然会引发信访的盛行。我国行政诉讼案件一直在十万件左右徘徊，但同期信访涉诉案件保守估计都有两三百万件。这两三百万案件未能进入行政诉讼渠道进行处理，可见，行政诉讼制度在化解纠纷﹑解决矛盾方面，已经基本失灵了。[11]

相比较而言，信访在解决行政争议方面具有如下两个特点：第一，行政争议案件受理范围繁杂。信访条例规定，涉法涉诉的诉求应当通过法律规定的途径解决。但是实际信访部门的工作却远远不限于此，其不仅要受理民众对国家机关及其工作人员失职行为的揭发和检举，还要受理很多应该诉诸司法程序的案件，比如征地﹑拆迁案件，土地和房产案件，国家赔偿案件，企业改制﹑政策性破产﹑资产重组等案件，生产安全﹑食品卫生安全的案件，违法占地和拆除违章建筑等案件。[12]第二，纠纷解决过程缺乏规范的程序。信访条例虽然规定了回避制度﹑听证制度，但是信访案件的立案﹑办案﹑结案等程序规定都很模糊。相当一部分当事人抱着“大闹大解决，不闹不解决”的错误想法，为引起政府关注而采取越级上访﹑集体上访形式，动辄采取围堵单位大门﹑聚众堵塞交通等方式制造影响，甚至利用敏感期来省进京上访，抓住基层为息事宁人往往会给予一定实惠的心理，故意反复上访要挟当地公权力部门满足其诉求。

综上，信访因其受理争议范围广泛﹑程序相对单一而成为很多民众解决行政纠纷的路径选择。信访本应是作为其他纠纷解决途径的一种补充，然而，在现实中却成为权利救济方面和解决行政争议的优先选择的途径，导致当前形成了“大信访﹑中诉讼﹑小复议”的行政争议解决格局。

三、国家治理现代化视域下的行政争议解决机制建构

社会不断进步和发展，社会管理也应该不断创新；我们应从国家治理现代化的视角下研究与新的行政纠纷衔接的纠纷解决途径，探索行政争议解决的新思路，构建多元化的行政争议解决机制。具体应从以下几个方面着手。

（一）加强行政复议过程的协商参与

国家治理的参与协商性将改变司法审查的固有传统，行政争议解决机制的固有传统在国家治理的参与协商性理念下也将逐渐改变。在建设社会主义和谐社会的政治语境中，具有对抗性质的行政诉讼制度难以有效回应社会纠纷激增的现实。因此，应当进一步完善行政复议过程中的公正﹑公开的程序，增强行政复议的公信力。

国务院在《关于加强法治政府建设的意见》中明确提出：“充分发挥行政复议在解决矛盾纠纷中的作用，努力将行政争议化解在初发阶段和行政程序中。”行政复议案件的审理过程原则上采用书面审查的方式，实行书面审理也就意味着申请人无法参与复议过程，更不能在审理过程中与被申请人有效地展开辩论，而是将各自的意见单方面向复议机关提出，不符合解决争议行为所应当具有的两造对抗﹑居中裁决的基本程序构造，从而导致申请人对行政复议的不信任，甚至选择放弃行政复议。

国家治理现代化要求的参与协商性为行政争议解决机制完善其程序的参与原则提供了更加坚实的理论支撑。我国行政复议法规定，行政复议必须体现公开和公正原则，在司法实践中当事人可以通过在行政复议程序中加强参与协商原则来实现，具体来说在复议程序中引入直接言词原则与和解制度。[13]直接言词原则有利于案件事实的查明，也能够更好地保障争议双方当事人有效地参加案件的审理，有利于行政争议的解决。2007年施行的《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定了在一定条件和范围内行政复议机关可以调解主持，申请人和被申请人在行政复议决定作出前可以自愿达成和解。双方通过和解协议终结案件在一定程度上有利于行政争议的实质解决。

（二）充分发挥行政诉讼的法定职能

我国行政诉讼法总则第1条明确规定，法院审理行政案件的三个主要功能是解决行政争议﹑保护行政相对人的合法权益和监督行政机关依法行政。行政诉讼是通过司法途径解决行政纠纷，具有国家强制力和权威性。公民寻求行政纠纷的解决时也通常将其作为解决行政争议的最常规的方式。我国行政法第2条规定，“公民﹑法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”这从法律上赋予了行政相对人运用行政诉讼这一公力救济手段维护其合法权益的权利，并通过相关程序﹑制度的设置来保障相对人合法权益的实现。法院的监督职能表现在通过审理行政诉讼案件让行政机关认识到行政管理中的问题，纠正存在的错误和提高行政管理水平。但行政诉讼作为一种诉讼制度，其本质属性应该是定纷止争和救济公民权益，在此基础上才能衍生出其监督行政机关的功能。

2014年11月我国行政诉讼法经历了首次修改，2015年5月正式施行的行政诉讼法修正案，体现了提高行政诉讼效率的考虑。首先法院行政诉讼的受案范围有所拓宽，在第12条中进一步明确列举了可诉的具体行政行为，条款数量从原来的8款增加到12款，将与人们日常生活密切相关的事项如对行政机关做出的征收﹑征用及其补偿决定或关于确认土地﹑矿藏﹑森林等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的等都囊括在内。其次，以保障公民权益为中心，明确规定可以口头起诉。新增第50条规定，当事人如书写起诉状的确有困难的，“可以口头起诉，由人民法院记入笔录，出具注明日期的书面凭证，并告知对方当事人。”这一规定使得行政诉讼更加接地气，让文化水平不高的民众也能有机会得到有效的权益救济。

法院运用国家公权力对行政主体和行政相对人之间的争议进行审判，无疑应该是法治国家最具权威性﹑公正性的途径。只有行政诉讼充分发挥法定职能，切实让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义，才能真正形成保障公民依法维权长效机制。

（三）弱化并规范行政信访

行政信访作为一种具有中国特色的权利救济手段和途径，有其独特的地位﹑功能和作用，我国的信访制度作为政府联系人民群众的一个渠道，在了解民情﹑化解利益纠纷以及对公权力的监督方面发挥着重要作用。在法治还没有建立权威的时期，社会主体对法律不信任，广大民众“信访不信法”。信访在其职能演变过程中往往以领导批示代替法律规范，淡化了法治理念，就这样 “信访机构由一个传达社会信息的渠道逐步变成了解决纠纷的正式机构。”[14]

目前我国大量涉法涉诉案件没有通过调解﹑复议或诉讼渠道解决，而是通过信访渠道直接由信访机构出面解决，这很可能造成对法治的践踏，不但无助于依法维权和化解纠纷机制的建设，反而可能助长无理信访。信访在解决个案纠纷中使一部分人快速﹑合法地维护了自己的权利，但上访者把救济的希望寄托在诸多偶然因素尤其是首长的指示上，强化了长官意志，扬人治抑法治，甚至可能造成干预司法的恶果。

国家治理现代化的精髓是治理过程中的制度化﹑规范化和程序化。[15]行政复议和行政诉讼都是属于“根据决定的争议解决方式”，而信访制度立法者的初衷是将其作为政府联系群众的工作机制而不是纠纷解决机制来构建的。信访的主要功能应当主要是政府与群众之间传递民意﹑了解社情的渠道。但由于社会转型期的矛盾的复杂性以及现存制度设计和司法环境的种种缺陷和不足，信访制度在未来一段时期内还会一直存在下去，因此，当务之急是通过立法进一步规范信访制度，将其改造成为与司法相衔接的行政纠纷解决机制，十八届三中全会也明确提出要依法治理改革信访制度，建立多元化纠纷解决机制。

因此，在不断完善行政复议﹑行政诉讼﹑行政调解等行政救济制度的同时，应逐渐规范和弱化信访解决行政纠纷的功能，充分发挥司法裁判“定纷止争”的作用，把过去未能通过行政诉讼渠道解决的信访案件逐渐纳入司法途径解决，让法律成为保护公民合法权益的最后一道屏障，最终使行政复议﹑行政诉讼制度与信访制度各归各位﹑各司其责﹑各尽其责。

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责任编辑：王燕

On Mechanism for Resolving Administrative Dispute from the Perspective of State Governance

GUO Li-ping
(Guangxi Police College, Nanning 530028, China)

Abstract:The connotation of state governance includes the diversity of national governance body, consultative participation, and the rule of law.The rule of law is the fundamental to achieving the modernization of the national management system and management ability, while the most important procedure in the rule of law is the improvement of the mechanisms for resolving social disputes.The traditional mechanisms for resolving administrative disputes in our country mainly include the administrative review, administrative litigation, administrative petition, etc.Observed from the current situation of these mechanisms, the impartiality of the administrative review has been questioned, the efficiency of administrative litigation has faced challenge, and the disorder of administrative petition has impaired the authority of the law.Governance modernization has provided some new thoughts in resolving the disputes, that is, to strengthen the negotiation participation in administrative review, to give full play to the function of administrative litigation, to weaken the significance of administrative petition in solving administrative disputes.

Key words:administrative dispute; administrative review; petition; administrative litigation

DOI:10.13310/j.cnki.gzjy.2016.02.009

[中图分类号：D912

文献标识码：A

文章编号：1671-5195（2016）02-0056-06]

作者简介：郭丽萍（1985- ），女，湖南娄底人，广西警察学院讲师，中南财经政法大学博士，研究方向为宪法学与行政法学。

收稿日期：2015-10-06