新行政诉讼法下行政合同诉讼若干问题探析

支菡箴

摘 要：新《行政诉讼法》修改之后，正式将“行政合同”纳入了行政诉讼的受案范围，这意味着行政合同在我国正式成为一个法律概念。在立法上确立了行政合同法律地位后，其在我国行政诉讼实践中如何应用则成为了下一阶段的重点问题。为完善我国行政合同诉讼制度，本文拟对当前行政合同诉讼中存在的问题进行分析，并提出相应的完善对策。

关键词：新行政诉讼法；行政诉讼；行政合同

一、我国行政合同诉讼的现状

十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国行政诉讼法>的决定》，此次修改对行政诉讼法作了若干调整，将行政合同纳入行政诉讼法的受案范围则是此次行政诉讼法修改的亮点之一，这标志着行政合同在我国立法上得到了确认，也就意味着理论界对行政合同的争议从其存在的合理性向该制度在应用上的具体化转变。对于行政合同制度的理论，虽在法律上首次得到确认，但在我国理论准备较为欠缺，在我国行政诉讼实践中可能会出现诸多问题。

1.行政合同诉讼受案标准不明

根据《行政诉讼法》第12条11项之规定，立法虽然将行政合同纳入人民法院行政诉讼受案范围，但该条只列举了政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议两类行政合同，虽然该条中用“等”进行了兜底，但除了这两类以外的行政合同是否属于行政诉讼的受案范围，并不明确。不过，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第11条的规定[1]，可以认为，在《行政诉讼法》第12条11项中的“等”，应当作等外的理解，也就是说行政诉讼受理的行政合同案件不能仅限于这两类，还包括其他行政合同。虽然立法上对行政合同诉讼范围作了兜底性规定，但未对其他行政合同进行列举，表述较为模糊。我国目前通说认为，纳入受案范围的行政协议类型包括：国有土地使用权出让协议、土地房屋征收征用补偿协议、政府特许经营协议、农村土地承包经营协议、国有资产承包经营、出售、租赁协议、委托培养等教育行政协议、特定范围内的政府采购协议、其他行政协议（如公共工程承包合同）。[2]但在实践中，上述的一些合同是否属于行政合同存在争议，如国有土地使用权出让合同，以前均是通过民事诉讼渠道进行救济，而且目前对该类合同，相关法律之间仍存在着冲突。笔者认为，对于行政合同受案标准的规定，在我国目前的行政诉讼实践中，进行列举行规定实属必要，且应当更为细化，以弥补对行政合同认定不一的现状。

2.行政合同诉讼审理规则不明

单向性救济结构的传统性行政诉讼仍是当前行政诉讼的主要形式[3]，现行行政诉讼法主要是针对单方行政行为制定审理规则，对于行政合同的相关规定，也都是以原有审理规则为依据，并未做出例外或特殊规定，这样的立法现状也会为司法实践制造难题，比如我国行政诉讼法中只规定了行政相对人可以起诉行政机关，那么对于相对人不履行行政合同的这一类案件则显得无所适从[4]。行政合同与单方行政行为在性质上存在较大差异，行政合同兼具行政性与合意性的二元属性，这也就意味着其应当受行政法律规范与契约自由原则的双重约束。但在我国立法与实践中，对于有关行政合同诉讼应当选择何种审理规则，仍是一个模糊不清的问题。

二、我国行政合同诉讼相关问题完善的建议

综观我国行政合同诉讼的立法与实践，我国行政合同诉讼制度还需进一步丰富与完善，具体表现在：第一，从立法上看，我国行政合同被视为行政行为的一种，缺乏独立的法律规范，目前适用传统的行政诉讼制度无法适应行政合同诉讼实践；第二，目前我国行政合同诉讼审理缺乏明确的依据，立法也并未对此作出明确规定。笔者认为，进一步完善我国行政合同诉讼制度，应当从以下入手：

1.制定有关行政合同的专门法律规范

从西方国家的经验来看，无论是大陆法系国家还是英美法系国家，都存在着关于行政合同的专门法律规定。如德国《联邦行政程序法》第四章专章规定公法契约，法国每一种行政合同都有相应的成文法对应，英国在一般合同规则之外，针对行政合同的特殊性，又制定相应补充规则，如1972年制定的《应用研究合同条例》、1973年制定的《公正交易法》、1978年实施的《不公正合同条款法》均作了一些例外规定[5]。笔者认为，对于我国行政合同诉讼，应当进行专门的立法，对于行政合同的内涵属性、种类、适用规则等一系列问题进行统一的专门规定，为法院审理行政合同诉讼提供一个统一的适用依据。

2.制定独立的行政合同审查规则

虽然新《行政诉讼法》将行政合同纳入到行政诉讼受案范围当中，但目前的行政诉讼法中所规定的审查规则基本上是针对单方行政行为所制定。前文中已经提到，行政合同是兼具行政性与合意性二元属性的行政行为，若仅以目前的规定作为行政合同的审理依据实属不妥，虽然在最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释中对适用民事法律规范进行了规定，但存在片面化现象，无法完全切合行政合同诉讼的特殊需要。笔者认为，应当将行政合同与其他行政行为相并列，并为行政合同诉讼设置独立的审查规则，在这个过程中，应当围绕行政合同的二元属性进行双向性构建，从原被告资格、举证责任、诉讼类型、判决方式以及法律适用等方面结合行政合同特征进行统一规定。虽然我们目前已经在受案范围上承认了行政合同案件，但是如果我们忽视了行政合同的特殊性，仍然采用传统的行政诉讼结构模式，将会引起行政合同与传统行政诉讼结构的不契合而产生排异反应。

参考文献：

[1]行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议.

公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；（三）其他行政协议.

[2]宋海东.《新行政诉讼法语境下行政协议若干问题探析——以类型化诉讼为视角》，山东审判，2015年第6期.

[3]和洪.《行政合同诉讼问题研究》，人民论坛，2013年第17期.

[4]梁凤云.《行政协议案件的审理和判决规则》，国家检察官学院学报，2015年第4期.

[5]杨欣.《行政合同诉讼比较研究》，湖北警官学院学报，2004年第2期.