论行政诉讼制度的完善

摘 要 我国的行政诉讼与对保障广大公民的权益，促进行政机关依法行政，进行法治化行政；推动整个社会与经济发展等方面，均作出了重要的贡献。但是，在看到行政诉讼法的贡献的同时，我们也不能忽视行政诉讼在实践中存在的缺陷，主要体现在行政审判易受干扰，行政诉讼受案范围小，诉讼主体资格不明确以及行政判决执行难等方面。本文认为应该从改革审判体制、扩大受案范围、明确诉讼主体资格等方面来健全行政诉讼制度。

关键词 行政诉讼 行政受案范围 行政诉讼当事人

作者简介：张庆响，南京陆军指挥学院。

中图分类号：D925 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.302

一、行政诉讼制度的基本内容

（一）行政诉讼

行政诉讼，是对行政行为的进行法律监督的一项重要制度。而从行政相对人的角度来说，行政诉讼则是对行政相对人被侵害的权益进行救济的重要手段。当行政相对人的合法权益被行政机关的行政行为侵害时，行政相对人有权要求行政机关进行复查或者复议，也可以向司法机关提起行政诉讼，由国家司法机关对行政机关的行政行为进行审查和监督，从而达到对行政相对人的合法权益进行救济的目的。从国家制度的从面上来看，行政诉讼不同于行政调解和行政复议，后者仍然属于行政系统内部的行政制度，而行政诉讼实质上属于国家司法制度，是与民事诉讼和刑事诉讼一样的司法诉讼制度。所以，行政诉讼处于行政制度之外的司法制度，其程序更加严格，具有司法的严肃性和权威性。

（二）行政诉讼的基本制度

根据我国《行政诉讼法》的规定，行政诉讼制度是一项审查具体行政行为合法性，确立行政诉讼当事人的制度，实行合议、回避、公开审判和两级终审制度等。

《行政诉讼法》的制定是我国民主法治进程的重要里程碑，标志着我国依法行政开始进入重视保护公民权利和监督行政权利的新阶段。我国的行政诉讼制度在清朝末年由西方国家移植而来，设立最初并没有充分考虑我国的具体法治环境，在长期的实行过程中表现出了严重的水土不服。随着我国法制的完善和法治进程的不断推进，行政诉讼制度在某些方面已经难以适应目前的需要。

二、我国行政诉讼制度存在的问题

（一）关于行政审判制度的问题

1.行政干预阻碍行政诉讼的公正性：

行政诉讼在实质上是司法制度，但是由于行政诉讼主体或者说当事人的特殊性，往往使行政诉讼带有强烈的行政色彩，这就严重影响了行政诉讼的公正性。实践中，行政相对人往往是穷尽了行政系统内部的解决方案之后才提起行政诉讼，也就是说在行政调解和行政复议不能保护行政相对人的合法权益时，行政相对人才会求助于司法救济。然而，大多数求助于司法救济的行政诉讼都难免遇到来自相关行政机关的干预。主要表现为，作出不当行政行为的行政机关或者其上级行政机关往往不愿意通过正常的司法程序解决问题，从而对司法机关实加压力，更为直接地是对参与案件审理的法官施加压力，试图利用手中的权力迫使法官作出对其有利的判决或者决定，甚至驳回行政相对人的诉讼请求。

行政机关的这种不良做法严重干预了司法的独立性，使行政案件审理的公正性受到极大的怀疑，也损害了司法的权威。

2.行政审判庭在法院的地位低，削弱了行政诉讼的公正性：

行政诉讼法庭是和民事诉讼法庭、刑事诉讼法庭相当的审判庭，这一分类表明行政诉讼具有相对按独立性。然而，实际上，在我国的司法体系中，行政诉讼法庭的地位还需要进一步巩固，其独立性还需要进一步加强。首先，我国的司法并不完全独立。虽然，我国宪法规定法院独立行使审判权，不受其他组织和个的干涉，但是，实际上，我国的司法权并不独立，在案件的审理过程中，从法官到法庭到法院都有可能受到其他组织或者个人的干涉。其次，行政诉讼法庭是法庭的内设机构，其独立性大小又受到法院的干预和影响。最后，则是行政诉讼主体的特殊性。行政诉讼的主体一方是具有国家权力的行政机关，一方则是普通老百姓，二者在身份和力量上有一定的悬殊。换句话说，行政相对人在举证能力、行政辩护能力方面都远不及相应的行政机关。

（二）行政诉讼受案范围较窄

行政诉讼受案范围即可以提起行政诉讼的范围，这是人民法院受理行政诉讼案件的依据。我国现行行政诉讼法规定，行政相对人只能对具体行政行为提起行政诉讼，不能对抽象行政行为提起行政诉讼；只能对具体行政行为侵害相对人的人身权和财产权的情形提起行政诉讼，对行政行为侵害其他公民权利的情形没有规定。

从我国行政诉讼法的规定来看，这并不利于保护行政相对人的利益，也不利于对国家公共权力的有效监督。具体说来，我国行政诉讼法所规定的行政诉讼受案范围大制约了行政诉讼的发展，主要表现在以下几个方面：

1.合法性审查原则进一步缩小了受案范围：

我国行政诉讼法规定，法院对行政案件的审查对于具体行政行为的司法审查只限于合法性审查。行政诉讼法的这一规定导致大量案件无法进入行政诉讼程序，最终使行政诉讼制度的功能得不到充分地发挥。此外，由于法院只对行政行为的合法性进行审查，涉及到行政行为合理性的案件则不在行政诉讼的审查范围内，这导致现实中大量不合理的行政行为无法通过司法审查得到救济。同时，由于行政行为的合理性不在司法审查的范围内，无形中扩大了行政机关及其工作人员的行政自由裁量权，从而可能导致更多不公平、不公正的行政行为产生，侵害了行政相对人的合法权益。

2.排除了抽象行政行为，进一步限制了行政诉讼的受案范围：

我国的行政诉讼法规定，抽象的行政行为不在行政诉讼的受案范围内，行政相对人只能对具体行政行为提起行政诉讼。这一规定更进一步地缩小了行政诉讼的受案范围。实际上，具体行政行为的相对人是个别人，少数人；而抽象行政行为的相对人则是不特定的一般人，多数人。抽象行政行为的影响更为广泛、长远，范围也更加地广泛。将抽象行政行为排除在行政诉讼的受案范围之外，就有可能导致一些违法的抽象行政行为反复、多次适用，侵害到更多行政相对人的利益。

3.主要以人身权和财产权作为受案范围并不妥当：

虽然人身权和财产权是公民权利的主要表现形式，但它们并不是公民基本权利的全部。行政诉讼法的这一限制性规定致使公民的其他权利受到侵害时无法得到司法程序的有效保护，违背了行政诉讼法目的。

（三）行政诉讼主体资格规定不明确

1.原告诉讼主体资格规定不明确：

行政诉讼的原告仅限于“认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织”，却没有规定其权益受到行政行为侵害的利害关系人。这样的规定限制了行政诉讼原告的资格，使能够提起行政诉讼的只能是自己合法权益受到侵害的公民、法人或其他组织，排除了其他利害相关人，缩小了原告主体范围，例如并非行政机关做出行政行为的相对人，但其权益受该行政行为的影响，其是否能够提起行政诉讼，法律上并没有明确的规定。

2.被告诉讼主体资格不明确：

在我国，行政机关之下设立各种部委、临时机构，联合执法机构，派出机关等，这样复杂的行政系统，使行政相对人无法判断应该以哪一机关或者机构为行政诉讼的被告。更为严重的是，由于行政机构的复杂性，各行政机构、机关之间相互推诿，常使行政相对人无法确定行政被告，而人民法院也有可能因行政被告主体不确定而不予立案。最终，这一局面有可能使行政相对人不能通过司法诉讼的渠道获得救济。

（四）关于行政诉讼判决执行难的问题

现行行政执行措施存在制度上的设计缺陷。由于行政机关与公民的社会地位不同，因此，在行政诉讼中如何确保行政机关能够执行行政诉讼判决，特别是执行对行政机关不利的判决。这是一个艰巨而困难的任务。对于拒不执行行政判决裁定的情况规定了四项强制措施：强制划拨、罚款、司法建议和追究刑事责任。

除了强制划拨以外，其他几项措施在人民法院所能够采取的强制措施中并无十分有效的强制措施，这导致了在行政审判中存在大量行政机关拒不执行法院判决裁定的情况，使得行政诉讼判决执行难问题更加突出。

三、完善行政诉讼制度的几点建议

完善行政诉讼、真正发挥行政诉讼法的监督和规范功能，推动行政法制化进程，提出完善行政诉讼基本制度的具体措施，具体来说主要从以下几个方面着手：

（一）在行政审判制度方面，行政审判改革体制的最优方案是设立行政法院

这样就能够提升行政审判的地位，加强其独立性，排除行政干扰。但在现实中，我国法律体系受大陆法系影响，行政法院的法律地位在理论界仍存在较大的争议，故设立行政法院是解决行政审判问题的最优方案，却不是最现实的方案。

（二）扩大行政诉讼受案范围

首先，将抽象行政行为纳入行政诉讼法的受案范围。只有赋予公民法人或其他组织不服抽象行政行为提起行政诉讼的权利，他们的合法权益才可以在更大范围上得到及时有效的保障。其次，将关于人身权、财产权以外的行政行为纳入行政诉讼受案范围。

（三）放宽对行政诉讼主体资格的要求

首先，应合理界定行政诉讼原告主体资格。放宽行政诉讼原告主体资格已经成为学者们的共识。行政诉讼要允许作为行政行为对象的或者其权益侵害与具体行政行为相关的人或者组织成为行政诉讼的主体。换句话说，凡是受行政主体行为不利影响的人都应该赋予其原告资格，而不是仅仅限定于有直接利害关系的人或者组织其次，应降低行政诉讼被告主体资格的标准，由作出具体行政行为的机关或者机构作为行政被告的主体，不再对被告主体进行严格的限制，必要的情况下可以追加相关的行政机关或者机构为共同被告。

（四）完善现行行政诉讼法中的执行措施，重视制定完善的制裁法律

我们应当重视制定完善的制裁法律，重视法律制裁的有效性，加强对行政主体的强制执行，确保行政诉讼判决的实现。

参考文献：

[1]马怀德.司法改革与行政诉讼制度的完善.法律适用.2005（8）.

[2]王学辉、宋玉波主编.行政权研究（第1版）.中国检察出版社.2002.

[3]薛刚凌、王霁霞.论行政诉讼制度的完善与发展.政法论坛.2003（1）.

[4]佟珊、王伟.行政诉讼法的修改与完善.研究与探索.2006（2）.

[5]张雯.我国行政诉讼法修改若干问题的探讨.江苏科技大学学报.2006（3）.