新时期我国信访制度的完善

雷森森

【摘要】信访是我国法治建设的重要组成部分。究竟何为信访，信访制度设置的意义何在。发达国家和地区类似信访的制度是如何构建的，对我国又有何借鉴意义，我国现存信访制度中存在哪些具体问题，新时期该如何完善我国的信访制度，这些都是本文重点探讨的问题。

【关键词】信访；存在问题；中外比较；完善

一、信访制度的概念

信访是指公民、法人或者其他组织釆用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。其中，公民包括被依法剥夺人身自由和被依法判处刑罚的其他公民。信访的形式包括书信、电子邮件、传真、电话、走访等。信访的内容包括反映情况，提出建议、意见，投诉请求。根据《信访条例》的规定，信访工作的基本程序为：信访事项的提出、信访事项的受理、信访事项的办理和督办。而信访制度，是指公民个人或群体以书信、电子邮件、走访、电话、传真等参与形式与国家的政党、政府、社团、人大、司法、政协、社区、企事业单位负责信访工作的机构或人员接触，以反映情况，表达自身意见，吁请解决问题，有关信访工作机构或人员采用一定的方式进行处理的一种制度。2014年2月，中央要求实行网上受理信访制度，增强办理透明度。中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》，并发出通知，要求各地区各部门实行网上受理信访制度，建立网下办理、网上流转的群众信访事项办理程序，实现办理过程和结果可查询、可跟踪、可督办、可评价，增强透明度和公正性。

二、我国信访制度存在的问题

（一）、信访制度缺乏法律规制

我国现行法律还未对信访案件的处理程序作以明确的规定，各地信访机构的职能和权力及运作方式也不统一，受地方干预较大，缺乏独立性。即便信访机构把案件批转下级机关或有关部门处理，有些机关和部门往往拖着不办，甚至藉此惩治信访人，导致涉法涉诉信访趋多，危害司法权威与司法独立。信访制度应该是公民进行政治参与和实现国家民主法治的途径。[1]但在众多弱势群体认为，信访机构等同于法院和政府，导致信访量持高不下，众多的涉法、涉诉信访易形成行政权对司法权的干预，从而导致对司法独立和司法权威的冲击。

（二）、信访工作运行机制不合理

现行的信访机制是从中央到地方，各级党委、人大、政府、法院和检察院及相关职能部门都设有信访机构。但这些信访机构并没有严格意义上的隶属关系，中央信访机构对地方信访机构及中央各部门信访机构之间的管制协调能力十分有限，缺乏强制约束力。各级信访机构地位低下，缺乏解决问题的有效资源和实际权力，而信访的指向往往是掌握党政司法权力的官员，却让没有权力的信访部门出面处理，把信访部门当成了解决问题的责任主体，出现权责错位。信访受理机制不合理，还导致“截访”情形严重，信访制度作为国家管理社会的一种方式，一方面鼓励群众进行信访，另一方面又强调稳定压倒一切，强化基层信访工作责任制，要求切实将矛盾解决在基层，减少上访数量。在这种矛盾的理念下信访制度处于进退两难的境地。甚至出现了有些地方把信访量纳入了政绩考核体系。在这种政策的利益驱使下，一些地方政府甚至采取非法的暴力方式来掩盖社会存在的矛盾。“截访”不仅侵犯了信访人的权益，更加剧了社会的矛盾，影响了社会的稳定。

三、新时期我国信访制度的完善措施

（一）、加快信访制度的立法进程

要整合现行关于信访的规范法律性文件，去其糟粕、取其精华。如：《信访条例》第七条规定了信访工作责任制以及将信访工作绩效纳入公务员考核机制，应在吸收的基础上加以改进。信访工作责任制有利于引起领导对信访工作的重视，提高信访工作的效率，但要允许存在一定数量的信访，防着“截访”。对于那些难以解决或者信访者过分要求的信访事项可以适当宽松条件。对信访事项的范围做出明确的规定。究竟哪些事项可以信访，哪些事项不能通过信访途径来解决，这就需要法律予以明确的规定，以防止出现信访与其他权利救济途径尤其是司法途径相互冲突，进而造成对诉讼机制冲击的现象。赋予信访者更多的具体权利。如信访人有请律师代其提起信访的权利等。[2]

（二）、完善各级人大对信访工作的监督职能

首先，各级信访工作部门要对信访事项进行完整的记录备案，包括登记、处理过程、处理结果等，分档归类，以供人大审阅。其次，人大对于信访工作部门处理的案件要进行抽查。若对全部的信访事件进行调查需要做大量的工作，因此可以采用抽查的方式。选择那些疑难的信访事件通过对信访人回访的方式来抽查信访工作部门的工作是否到位，是否对信访事项做出妥善的处理。再次，人大对于抽查的结果进行总结，反馈给各信访工作部门，并提出工作建议。[3]这样，既可以防止各级信访部门滥用职权，采用不正当的手段处理信访事项，又督促了信访部门对信访事项进行妥善处理。

（三）、构建我国垂直独立的信访机构

上下级信访机构之间应是垂直领导关系，独立于政府、法院等机构，但受到各级人大及其常委会的监督。为了保证其独立性，一方面，信访机构同案件事实、结果以及案件当事人没有任何利害关系。另一方面，信访机构要对信访事件客观公正。此外，要赋予信访机构一定的实权，如有权对案件进行调查，有权直接约见涉案行政机关的负责人等。在工作人员的组成方面，可以选聘一些高素养、具有社会影响力的人员。信访事项的处理过程要公开透明。对于信访事项的处理，除了涉及国家秘密、个人隐私和商业秘密之外，要向公众公开。这有利于信访事项得到公正处理，有利于引导人民群众依法有序进行信访，有利于公民对国家的公共行为进行监督，有利于提高国家机关的信誉和形象。[4]另外，信访机构要与政府工作部门、法院、检察院等协调工作，实行一站式接访，避免各部门之间互相推诿，提高信访效率。

参考文献：

[1]张正钊、韩大元.比较行政法[M].北京：中国人民大学出版社，1998.677～681.

[2]王宝明.用信访激活国家监督机制的动作[J].国家行政学院学报，2005，（11）.

[3]张兵.改进我国信访工作的若干思考[J].国防科技大学，2006（9）.

[4]胡道才.我国涉诉信访终结机制的建构[J].国家检察官学院学报，2004，（12）.