地方性法规清理制度初探——以《广西壮族自治区河道采砂管理条例》为例

黄芸芸

（广西大学法学院，广西南宁530004）



地方性法规清理制度初探——以《广西壮族自治区河道采砂管理条例》为例

黄芸芸

（广西大学法学院，广西南宁530004）

［摘要］十八届四中全会提出“科学立法”，法治国家建设走上一个新的台阶。当前我国法律体系基本完善，但法律体系内部，新旧法律法规冲突、地方性法律法规与全国性法律法规的冲突经常发生。使得执法人员在适用法律上缺乏明确统一的标准，严重阻碍了法律的有效实施。这就需要及时地进行法规清理工作，根据法律、行政法规的变化,及时修改、废止地方性法规，确保地方性法规与上位法不相抵触，维护法制统一，实现依法治国。

［关键词］法规清理；法制统一；公民参与

Research on local laws and regulations to clean up the system——Regulation of Sand Excavation Management in the Guangxi Zhuang Autonomous Region as an example

HUANG Yun-yun
（Guangxi University，Nanning 530004,China）

有法可依是依法治国的前提，十八届四中全会明确提出“建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，提高立法质量，完善立法体制机制，坚持立改废释并举，增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性。”各地纷纷开展了法规清理工作，以实现法制的统一。期间我院接受自治区法制办委托进行立法调研和法规清理，对现行有效的自治区地方性法规、自治区人民政府规章和规范性文件进行实地调研和理论分析，并对此提出废止、删除、或修改的建议和法律依据。通过参与法规清理和实地立法调研，我更深刻地认识到法规清理的现实紧迫性和理论必要性，并对法规清理工作有些自己的认识。

一、地方性法规清理现实紧迫性分析

（一）现行地方性法规存在交叉混乱

有法可依是全面推进依法治国的基础。法律法规间的重复、冲突是法治化进程中面临的重大问题。现行关于河道采砂的法规很多但是相互之间存在交叉重合甚至是冲突的问题也十分严重。如《水法》和《矿产资源法》对采砂管理权的规定就存在交叉，使得实际工作中容易出现不知如何适用的情况。而全国统一的《河道采砂管理条例》和《河道采砂许可制度实施办法》还未出台，但地方关于河道采砂的具体适用的规定却是层出不穷。

以南宁为例，我们发现对于河道采砂的规范有很多法规、规章和规范性文件，从《广西壮族自治区河道采砂管理法》到《南宁市河道采砂管理办法》再到《南宁市河道与堤防建设管理条例》《南宁市邕江市区河道采砂整治长效管理工作方案》《南宁市水利局河道采砂行政执法自由裁量权参照执行标准》等，各级政府各地方政府都有自己关于实施和执行的标准，这些规章和规范性文件的质量参差不齐，有些由于出台的比较早，与现行的最新的法律和法规存在一些冲突的地方，给地方的执法对于带来严重困难。

2011年6月，自治区人民政府出台的《广西壮族自治区河道采砂管理办法》中第十八条规定：“未办理河道采砂许可证采砂的，由县以上水行政主管部门责令改正，扣押无证采砂船只和机具，依法没收违法所得，并处1000元以上2万元以下的罚款。”但是2012年1月1日起实施的《中华人民共和国行政强制法》第十条规定：“行政强制措施由法律设定。尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定除本法第九条第一项、第四项和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定本法第九条第二项、第三项的行政强制措施。法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。”《行政强制法》的出台导致了《广西壮族自治区河道采砂管理办法》中关于“扣押”的有关规定不能再适用。

从调研中得知，在《行政强制法》出台到2013 年10月出台的广西壮族自治区人民政府令第80号取消暂扣违法盗采河砂船只的条款，这期间有两年多的空白，由于没有及时进行法规清理和修改，导致了很多官民纠纷。在调研中更发现有些基层的执法队伍中仍然继续适用《广西壮族自治区河道采砂管理办法》对违法采砂船进行扣押，导致行政行为违法，损害了人民的利益。

（二）现行地方性法规缺乏实效性

从调研中得知，现行法规对于河道采砂的惩处力度明显不够，违法成本太低和违法所得获益太大使得违法采砂屡禁不止。法律处罚力度不够，缺乏有效的强制措施。盗采河砂是一项暴利的违法行为，违法分子往往通过一个晚上盗采河砂可获利上万元，而《广西壮族自治区河道采砂管理办法》对非法采砂的处罚规定为1000-20000元，致使非法采砂的违法成本远低于其产生的非法获利，处罚不能起到威慑和打击效果。

取消暂扣违法盗采河砂船只的条款，给水政执法带来更大难度，无法对无证采砂船只和机具实施查封、扣押等强制措施；非法采砂者仅承担了行政处罚责任，对破坏矿产资源不承担民事责任和刑事责任根本难以起到震慑盗采违法人员的作用。这些问题的存在，造成一些地方非法采砂屡禁不止，屡打不绝，不仅严重威胁河道防洪安全，而且频繁引发边界水事纠纷，河道采砂管理面临的现实情况十分严峻，相关法律法规很难发挥约束违法行为的作用。

由于经济发展和社会的进步，人们的生活水平和生活方式都会不断的进步，新技术的发展会降低违法的成本，巨大的利润则吸引着人们去犯罪。所以在立法和法规清理时注重法律的时效性，深入实地调研分析，促使法律法规对于预防和处罚违法犯罪的手段与违法行为及其违法后果相适应，才能达到预防和惩戒的效果。

二、地方性法规清理的理论必要性分析

周永坤先生在《法理学——全球视野》一书中谈到：“理性的人所创制、遵循的法律必须是按严密的逻辑组成的体系。”“法律与法律之间不应抵触、矛盾，否则即可能导致一个规范对另一个规范的排斥”［1］。一国法律体系必须为一个内部和谐的整体,所有的法律规范，它们相互之间组成一个逻辑上清楚的、本身逻辑上毫无矛盾的和原则上没有缺漏的规则体系。一个国家的法律体系必须是严谨的统一的，不能是内部相冲突和自相矛盾的。从中央制定的全国层面的法律和行政法规到地方政府的地方性法规和规章都是我国法律体系中不可或缺的而一部分，他们之间是相互联系的一个整体，必须具有同一性。

法律位阶则是法律体系内部应遵守的基本原则。它是指是指每一部规范性法律文本在法律体系中的纵向等级。下位阶的法律必须服从上位阶的法律，所有的法律必须服从最高位阶的法。在我国法律体系中，按照法律位阶从高到低依次是：法律、行政法规、地方性法规和行政规章。具体而言，规章不得与法规相抵触，法规不得与法律相抵触，法律不得与宪法相抵触。

法律体系内部必须是没有冲突的，不允许同时作相反的规定。在规范性法律文件之间不允许有类似的情况下采用不同标准的情形，以免造成对当事人的压制与歧视。实现相同情况相同对待，不同情况区别对待，保障人们在法律面前得到公平对待。保证司法机关执法机关在适用法律时做到法制统一，有法可依，依据法律平等对待当事人，作出最公平合理的决定。

由于立法的进步，新的法律法规会不断涌现，来更好的规范我们的生活，但在出台新的法律法规时，我们往往忽视了对现行的法规的检视，没有及时地对现存的规章及各类规范性文件进行审查、修改或废止以确保其与上位法不相冲突。法规清理在当今法治化建设中十分必要，在以此方式找出我国法律体系中不合理的法规，并对其进行删除或修改，既是法理学对于法律体系和法律位阶必然要求，也是执法机关正确适用法律和广大人民合法权益保护的现实需求。

三、地方性法规清理的基本要求

为使地方性法规始终适应当地经济社会发展的需要，切实解决过时规章和规范性文件阻碍经济社会发展的制度性障碍问题，推动政府改革创新，为经济社会又好又快发展提供有力的制度保障，［2］我们需要对地方性法规进行及时清理，以保证法律的正确性和统一性。

地方性法规清理就是相关立法机关对已颁行的法规通过一定的审查程序，作出修改、废止决定的过程。主要有以下三种启动方式：一是上位法发生变化，地方性法规应适时进行清理，以保证与上位法不相抵触。二是地方性法规颁布后通过一段时间施行，发现执法成本过高、可操作性差、执法效果不好等各种问题时，应考虑法规清理。三是国家法律做出重大修正、政策做出重大调整，地方性法规必须及时清理，以保证法制的统一。

现行体制下，地方性法规应当及时清理的主要有以下情形：一是国家颁布了新的法律、行政法规，现行地方性法规中某些条款与之不一致甚至有抵触的，二是原先制定的地方性法规中某些条款不适应改革开放新情况的，三是法规中某些规定已经滞后于经济和社会发展的现实情况的，四是现行地方性法规进行全面清理后，部分法规存在不一致、不适应、不协调问题的。

清理的基本要求是：合法性、合理性和实效性。合法性，主要看现行地方法规与宪法、国家法律和国家行政规章的规定是不是相抵触，是否存在与上位法相冲突的，这是最重要的一个标准。合理性，主要看地方性法规在遵守法制统一的前提下，是否与现在的经济社会发展水平相适应。实效性，主要看一部法规是否原则性规定太多，对上位法细化是不是到位，可操作性强不强。并结合党的十八届三中全会四中全会和自治区党委十届四次全会有关简政放权和转变政府职能的精神，客观、具体的对每一部法规进行检视，将每一条都与三项要求对应，指出每一部法规存在的问题，并针对具体的问题提出具体的建议。

四、地方性法规清理方式的转变

一直以来我国对于地方性法规的清理方式是：一是国家明确要求的，二是国家重大政策调整需要对本省的地方性法规进行清理，三是较长时间没有清理，经济社会发展情况需要对本省地方性法规进行清理。［3］都是被动的进行清理，在有必要时才进行的清理。这种传统的清理方式已经不能很好地适应现今的法治进程，需要进行一些转变。

（一）委托第三方清理

法规清理是国家立法工作中重要一环，从2009年全国人大常委会法工委《关于做好地方性法规清理工作的意见》出台以来，全国各地才开始此项工作。直到2014年底的十一届三中全会和四中全会提出“科学立法、民主立法”后，法规清理才开始得到应有的重视。一直以来的法规清理都被认为是一项内部行政性工作，是由各级人大常委会或者政府有关部门作为一项行政任务来完成。主要进行的是专项清理，及某项法规的适用出现了问题，再进行该类法规的专项清理，找出与上位法的规定存在冲突的地方并进行修改或废止。这种专项清理让立法者去清理自己立的法，很容易带来狭隘和盲目性，也有失公平。

此次广西壮族自治区法制办将清理工作委托给广西大学法学院，由法学院老师带领开展清理并结合实践调研的方式，更加客观公正的实行清理工作。委托大学以第三方身份来清理法规，既能充分发挥学院强大的科研力量为现行的地方性法规清理提供坚实的理论支撑，又能结合实践调研确保清理意见的实效性，从而给出最公正客观的清理意见，这一次的法规清理更是全面清理，是对自治区成立以来所有的法规的进行清理。

（二）扩大公民参与

法律的生命力在于实施，一部好的立法必须体现人民意志，为人们接纳、认可、实施了才是成功的。我国是民主制国家，在立法中民主更是至关重要的，法规清理更需要充分发挥民主。公民是法律的实践者也是法律约束的对象，公民更能深切地感受到哪项法规阻碍了人们的正常生活，哪项法规与变化了的时代不相符，因此通过多种渠道、多种方式，广泛征求公民各方面的意见，是法规集中清理工作的一大重点。公民参与，应当成为地方性法规清理的必备环节。

科学发展观为统领，坚持科学立法与民主立法。反复征求、充分尊重各方意见、各阶层意见，召开座谈会、论证会，邀请有关单位和个人参与讨论，不断充实完善清理意见。及时的网络公布清理标准和纳入清理范围的条文，向社会公开征集清理意见。加大媒体对清理工作的宣传报道，提升社会公众积极参与清理工作的积极性，注重社会公众和尤其是基层执法人员的建议，充分发挥专家学者的效用，做到开门清理、民主清理，以确保清理的科学性和客观性，实现科学立法、开放立法。［4］

（三）及时的单项清理和定期的全面清理

法规清理不可能每个月每年都做，也不可能五年十年都不做一次。因此清理的周期需要进行合理的设置。周期太短，频繁清理，不利于法律的稳定性；周期太长，使得一些明显失去效用的法律长期存在，则有损于法律的严肃性和权威性。因此笔者认为定期的全面清理和及时的专项清理相结合才能更好地发挥法规清理的效用，既维护法制的统一又能及时的促进经济的发展。

法律规定我国各级立法机关的任期制为五年，因而将“五年”作为法规清理固定周期是比较合理的［5］。每五年，相关立法机关组织对其管辖区域内所有的法律规范进行全面的清理，实现法律的与时俱进，保证全国范围内法律体系的和谐统一。此外，现阶段社会转型时期，新问题新情况层出不穷，这还需要我们对地方性法规进行及时清理以符合社会发展的需要。但是，频繁的全面清理法规不易形成稳定的社会关系，也破坏了法的稳定性。因而及时的单项清理显得尤为重要。各级立法机关应及时研读新出台的法律并结合实际情况对相关的地方性法规的相关内容进行清理或修改，以保护法律的时效性和法律的统一适用。

结束语

党的十八大报告提出，要全面推进依法治国，完善中国特色社会主义法律体系，到十八届四中全会提出“科学立法”。法治国家建设走上一个新的台阶。法制国家建设的根本是有法可依，是必须建立一套完备的社会主义法律体系，保证全国范围内的法律法规科学统一。法规清理工作刻不容缓，根据法律、行政法规的立改废情况，及时修改、废止地方性法规，确保地方性法规与上位法不相抵触，维护法制统一，是实现依法治国，建设社会主义法治国家的必然要求。

法律法规所涉及的都是关乎人民切身利益的事情，关乎国计民生的根本，法律是否应当废止、是否应当修改不能只凭借立法者的自觉感知，还应该面向广大群众，实现民主立法，提供多元化的渠道，广泛吸纳群众参与，提供意见和建议，同时也接受人民群众的监督，以保证立法或是法规清理的客观公正性。

法律的发展还需要与社会的发展性协调。对于法规的清理，修改或废止还应注意与社会发展相协调。地方立法要服务好社会经济发展，要求地方立法机关对地方性法规的时效性进行很好的把握。深入基层调研，获取真实的数据和情况，及时修改或废止不合实际或是没有实际效用的而法规，制定出更符合社会发展需要更能保护国家和人民合法利益又能强有力的惩罚和预防犯罪的法律法规。

参考文献

［1］周永坤.法理学——全球视野［M］，北京：法律出版社，2010年第三版，第261页.

［2］刘铮.法治建设进程中的地方性法规再清理研究-侧重于浙江省的考察［J］.安徽警官职业学院学报，2008年第3期，第8-10页.

［3］王君宏.法规清理是提高地方立法质量的一条好路子-专访重庆市人大常委会副主任郑洪［J］.公民导刊.2013 年11月，第11-12页.

［4］冯留坡.中部地区优化经济发展环境与加强行政法制建设研究［J］，行政与法，2012年1期，第32-36页.

［5］赵立新.关于法规清理若干问题的探讨［J］，人大研究.2013年第6期，第41页.

［责任编辑：菁红］

［作者简介］黄芸芸（1989-）女，汉族，湖北襄阳人，广西大法学院宪法与行政法专业2013级硕士研究生。

［收稿日期］2015-11-04

［文章编号］1008-8628（2016）01-0110-04

［中图分类号］DF2

［文献标识码］A