互联网时代政府模式变革的逻辑进路

邵　娜(南京大学政府管理学院，江苏南京210023)



互联网时代政府模式变革的逻辑进路

邵娜
(南京大学政府管理学院，江苏南京210023)

［摘要］20世纪后期以来，人类社会开启了全球化、后工业化的历史进程，以互联网为代表的网络技术的广泛应用正改变着人类社会的生活、交往以及思维方式，社会结构也因此走向了网络化。社会网络结构的生成对政府模式及其社会治理方式提出了新要求和新期望，政府在积极回应这些新诉求的过程也将网络技术应用于其社会治理活动中。对于管理型政府来说，技术应用只是它改善社会治理的工具和手段，然而，电子政府的发展却引发了政府内部静悄悄的自我重塑。在技术应用和制度创新的关系上，技术应用积聚起来的变革力量最终将引发政府模式从管理型向服务型的转变。

［关键词］互联网时代;技术应用;制度创新;服务型政府

20世纪后期以来，以互联网为代表的信息技术的发展推动了人类社会的变革，在技术的意义上将人类社会正在进入的这个时代称作互联网时代，它是人类社会全球化、后工业化进程中表现出来的技术特征。在社会变迁的意义上，互联网时代不仅引发了政治、经济、社会、文化等各领域的重大变化，而且它还正在重建人类社会的生活、交往以及思维方式。总体上来说，互联网时代意味着人类社会从线性结构走向了网络结构，而社会网络结构的生成对政府模式及其社会治理方式提出了新要求和新期望，政府如果不去积极地回应它们，则会陷入到“治理失灵”的困境，人类社会也会在全球化、后工业化进程中陷入“全球风险社会”。

历史地看，人类社会发展的不同阶段都对应有一种作为理想类型的政府模式及其社会治理方式，因而，互联网时代的莅临及其所蕴含的社会变迁需要的正是一种全新的政府模式。然而，在政府改革的现实中，政府模式并不会直接从一种理想类型转变到另一种理想类型，实际上，在社会现实的虚拟化和社会结构的网络化过程中，管理型政府也在积极地运用网络信息技术来实现自我重塑，但它却没有实现政府模式的根本性变革。从这个意义上来说，能否建构一种全新的政府模式并取代既有的管理型政府，取决于这一过程是否能够正确处理好技术应用与制度创新之间的关系。

众所周知，技术应用与制度创新之间是一种相互影响、相互作用的关系:一方面，制度创新是技术应用的作用对象，新技术的应用将逐渐积聚起制度变革的力量。信息技术的应用为政府模式及其社会治理方式提供了全新的沟通方式、组织方式以及思维方式，并作用于社会治理实践与政府内部的管理实践，推动了管理型政府的某种转型;另一方面，新技术的应用是在制度框定的范围内进行的，制度往往限制了新技术的应用及其作用的发挥。目前，电子政府的发展就是在管理型政府的框架内运用信息技术的结果，电子政府所引发的管理型政府的某种转型仅仅是一种渐进的、“受限制的变化”。因此，实现政府模式变革、回应社会治理需求必须自觉地为创造性技术的应用扫清制度障碍，将建设服务型政府作为电子政府发展的目标。

一、互联网时代社会结构的网络化

20世纪后期以来，有关社会转型的预测如雨后春笋般地涌现，“后工业社会”、“第三次浪潮”、“信息社会”、“网络社会”、“后现代”等概念层出不穷，不同领域的学者纷纷捕捉到了社会转型的信号。信息技术、网络技术的突飞猛进也被一些学者认为是社会转型的标志。“信息社会的意义其实是矛盾的根源。仁者见仁、智者见智，对有的人来说，信息社会将会是一个真正的专业化和爱心洋溢的社会，但是对另一部分人来说，它象征着对公民的紧密监控;而对有的人来说，它预示着社会将涌现一大批受过高等教育的公众，但对另一部分人来说，它不过意味着琐碎之事、活动煽情和误导宣传的泛滥。”［1］虽然学者们对“信息社会”有着截然不同的理解，但是信息社会的到来俨然已经成为一种客观现实，尤其是互联网在社会生活中的广泛应用加快了社会变革的进程，人类社会的发展进入了互联网时代。从社会发展的宏观角度来看，技术无疑是社会变革的推动力量，而以互联网为代表的网络技术在社会变迁的意义上则表现为推动社会结构的网络化。

(一)后工业社会的技术面向:信息社会

信息技术的发明与应用标志着人类社会的发展进入了一个新的历史阶段，这一新的历史阶段被称为“信息社会”。“信息社会”这一概念最早是由弗里茨·马克鲁普于20世纪50年代提出的，马克鲁普及其后继者马克·波拉特分别是从信息活动的经济价值的角度来对信息社会进行界定。阿尔文·托夫勒认为工业文明发展到其顶峰的同时，也意味着其自身的终结，为一种新的文明的诞生打开了大门。他主张运用“浪潮前锋”的分析方法，从历史的断裂处来分析社会的变革。科技的发展推动了第三次浪潮的涌现，电子科技与个人电脑、太空技术、海洋技术以及生物遗传工程将成为第三次浪潮的科技的代表。虽然托夫勒并没有直接使用“信息社会”这一概念，但是，托夫勒从直接民主的可能性，社会的个性化、多元化、弹性化等角度详细地论述了信息技术之于社会变迁的作用。丹尼尔·贝尔则以知识技术为中轴，从技术发展与社会变迁的关系入手，将人类社会的发展区分为前工业社会、工业社会和后工业社会。服务业将取代制造业成为后工业社会的支配性经济部门。“后工业社会是以服务行业为基础的。因此，它是人与人之间的竞争。这里要考虑的不是纯粹的体力或者能源，而是信息。”［2］信息和知识是后工业社会的支配力量，处理信息的活动构成了社会日常工作的基础，并催生了新的经济部门与新的知识阶层，构成了后工业社会的基础结构。根据弗兰克·韦伯斯特的考察，20世纪80年代随着信息与传播技术的结合，贝尔开始用“信息社会”、“知识社会”等概念来替换“后工业社会”，也就是说，“信息社会”与“后工业社会”这两个概念对贝尔来说是同义的。

正如托夫勒所揭示的，20世纪后期发生的历史转型是由信息革命所引发的一场全面的社会变革。为了与工业社会相区别和比较，“后工业社会”这一概念被频繁地用来指称正在萌发的新的社会。“许多学者断定，网络技术的出现标志着人类历史进入一个新的历史时期，这个时期在直接的意义上被称作为信息社会，而在与近代工业社会的比照中，则被称作为后工业社会。”［3］笔者以技术为线索来梳理社会变迁时发现，信息社会与后工业社会指称的是同一历史发展的阶段，可以说，信息社会、互联网时代是从技术进步的维度对后工业社会进行的概括与描述。“网络建构了我们社会的新社会形态，而网络化逻辑的扩散实质地改变了生产、经验、权力与文化过程中的操作和结果。虽然社会组织的网络形式已经存在于其他时空中，新信息技术范式却为其渗透扩展遍及整个社会结构提供了物质基础。”［4］以互联网为代表的信息技术的发展意味着一种新的技术范式的诞生，这一新的技术范式的网络化逻辑与技术特性，推动了社会结构从线性向着网络化的方向发展。

(二)社会结构的转型:社会的网络结构

在工业社会的治理体系中，管理型政府作为唯一的社会治理主体存在于社会之中并处于社会的中心位置，与社会构成了稳定的“中心－边缘结构”。社会的“中心－边缘结构”决定了管理型政府的社会治理方式是控制导向的，在社会治理过程中，社会作为被控制与管理的对象而存在。布鲁斯·宾伯在研究信息与美国民主的关系时指出:社会与经济的结构往往是与信息的结构和特性相对应的。工业社会的信息是由少数的“中心”生产和发布的，公众只是作为被动的信息接收者而存在的，信息的分布是极不对称的。互联网的发明与应用首先改变了信息生产与传播的模式，“所有人面向所有人进行的传播”( communications for，by all)［5］打破了信息生产者与消费者之间的界限，消解了信息传播中的“中心”，使信息的分布与之前任何一个时代相比都更为对称。互联网在政府之外建构了一个全新的信息平台，打破了政府对社会治理信息的垄断，导致了社会治理知识弥散的结果，公众对信息公开、建设透明政府的诉求日趋强烈。信息获取与意见表达的低成本与去中心化为公众之间的沟通与联合提供了支持，技术的发展在过去不相关的团体、组织之间建立了沟通系统，促进了组织、机构之间的信息共享与协同行动的开展，改变了集体行动的逻辑。“社会在冲突中变迁，并由政治支配。既然因特网正在人们活动的各个领域成为一种基本通讯与组织媒介，很明显它将会在社会运动和政治过程中应用，并且将日益得到应用，因特网正在成为行动、告知、招募、组织、占领与反占领的优势工具。”［6］可以说，互联网在社会生活中的广泛应用在一定程度上实现了对公众的“赋权”，提高了社会的行动力，进而改变了公众在社会治理过程中的被动地位。

托夫勒曾经预言互联网的发展为直接民主的实现提供了技术支持，政治权力将日益从国会、政府等政治机构转移到互联网建构的虚拟空间和在此基础上兴起的草根组织。“由于新技术扩大或降低了市民参与国内事务的‘公共领域范围’( public sphere)和实际状态，代议制和制度性商议过程不断受到削弱，考虑到直接民主的愿景和前述过程的不断削弱，许多关于政治变迁和转型的推断很快就出现了。”［7］1也就是说，网络技术的应用引发了权力的转移，在一定程度上消解了政府作为“中心”存在的现实基础，推动了社会网络结构的生成，重塑了政府与社会之间的互动关系。“因自由通信改变了政府与民众之间的力量对比，政治与政府也将重构，即便是生活在专制政体下的人民，也将获得更多的信息。他们也可以通过新的途径，建立共同的理想。”［8］社会结构的网络化对建立在原有社会结构基础上的社会治理提出了新的要求，管理型政府控制导向的社会治理方式陷入了控制失灵的境地，并面临着严重的信任危机与合法性危机。总的来说，社会网络结构的生成提出了政府模式变革的要求，重新定位政府与社会之间的关系成为重塑政府的重要内容之一。

技术是变革的赋能者与催化剂，技术的进步不仅推动了社会的转型，也能够为政府模式变革的实现提供支持。“因特网以及信息通讯技术的不断更新，从根本上改变了传播、工作、企业和政府的组织方式。这些技术对社会和经济所造成的巨大影响，使人联想到了印刷机，以及更近的蒸汽机、铁路和电。作为一项革命性的技术，因特网(在此我指的是因特网以及众多的相关的信息技术)提供了影响政府结构以及政府和市民关系的技术潜力。”［9］21网络技术的广泛应用引发了社会现实的虚拟化，并且建构了一个全新的虚拟世界，改变了“自然界—社会”的两个世界的坐标，虚拟政府、电子政府的发展既是社会结构网络化与社会现实虚拟化的逻辑结果，也管理型政府改善社会治理的一种手段。电子政府的发展使管理型政府的治理范围从现实世界扩展到了虚拟空间，并以政府门户网站为依托重塑了政府与社会之间的互动关系，并在此基础上推动了政府内部的组织变革，引发了管理型政府的自我重塑。作为一项创造性技术，互联网的运行逻辑与技术特性为社会治理提供了一种创造性地解决问题的方法，以网络技术为依托的社会治理实践在一定程度上突破了现有的制度安排与组织安排，也就说，电子政府的发展已经在实践上推动了管理型政府的转型，同时进一步提出了制度创新的诉求。

二、网络技术应用中政府静悄悄的自我重塑

互联网在政府与公众之间搭建起了沟通与互动的平台，网络技术的应用使社会本位、服务导向的观念得到了深化与提升，并付诸社会治理实践之中，逐渐形成了一种以公众为中心、服务导向的社会治理方式，在此基础上进一步引发了管理型政府内部运行逻辑与组织方式的转型。

(一)服务导向的社会治理方式

虽然在工业化过程中形成的管理型政府不再是凌驾于社会之上的统治者与剥削者，但是在“中心－边缘结构”之中，政府与社会的关系是一种治理者与被治理者之间的关系，管理型政府是对社会进行管理的权力主体，而社会则是作为管理与控制的对象而存在。“在政府与社会的关系问题上，政府总会表现出它是拥有权力的一方。政府往往不是首先运用它所拥有的权力去提供公共服务和维护公共利益，而是首先运用权力去作用于社会，使社会朝着更有利于政府存在与发展的方向发生改善。”［10］虽然在社会契约论与近代民主理论的观点中，作为被治理者存在的社会与公众具有极高的地位，但是由于在社会治理实践中政府的垄断地位，社会在一定程度上依赖于政府所提供的秩序与基本的公共服务，这种依赖赋予了政府以权力，也决定了管理型政府的社会治理方式是控制导向的。对管理型政府来说，公共服务的提供往往也是从属于管理与控制的需要，是从政府自身出发所进行的安排。

政府在万维网上的呈现(政府上网)是电子政府建设的开始，提供信息与服务的网站最早出现在20世纪90年代中期。联合国从2003年开始就对在线服务的提供进行了调查与记录，当时在191个联合国成员国中有18个国家还没有开始提供在线服务。2012年联合国的调查报告则显示:在接受调查的193个国家当中，只有3个国家还没有建立自己的政府网站，其余190个国家都实现了政府的网络呈现，并在线提供相应的信息与服务①数据来自于《2012年联合国电子政务调查报告》。。政府门户网站的建立是面向公众与服务导向的，“以顾客为中心的门户网站，不仅以流行的电子布告牌形式把政府信息粘贴到网上，而且可以被用作在市民和政府之间解决问题、进行互动的一个平台。”［9］132电子政府的发展过程不仅是一个在线服务的范围和种类不断扩大的过程，也是一个互动性不断增加的过程。很多国家都已经实现了通过一站式的政府门户网站为公众提供综合性的信息与服务，公众可以根据自身的具体要求定制个性化的服务。可以说，电子政府的发展改变了公共服务的提供方式，增加了社会治理体系的开放性，并逐渐形成了以公众为中心、服务为导向的社会治理方式。

越来越多的服务是建立在跨部门和跨机构的基础上的，政府部门之间的数据共享与合作成为电子政府发展的必然要求。“当因特网的使用爆炸时，通过网上共处( colocate)信息并用鼠标‘点击’虚拟存在于任何地方的海量信息，这种整合服务的潜力将诸如以顾客为中心的概念提升到一个新水平。开始进行跨部门的横向思维而不是纵向思维的一些机构已经朝着连接的方向迈进;而互联网和万维网则使得这种连接成为可能。但是，政府服务的共处意味着政府所提供的服务可以在同一个机构里完成。总而言之，因特网可以使机构在内部进行跨机构连接，在外部与公众相连接变得容易很多。管理的概念即包容其中。”［9］133“一站式”的政府门户网站的设计是建立在功能驱动的基础之上的，以为公众提供信息与服务为导向，实现了政府部门的功能与服务在网络空间中的重新整合与分类。政府门户网站以公众为中心、以服务为导向的运行逻辑、组织方式与官僚制政府以部门为中心、以控制为导向的运行逻辑、组织方式形成了一种紧张关系，“整体政府”、“无缝隙政府”等理念的提出就是对电子政府发展的实践要求的一种理论回应。电子政府的发展为管理型政府提供了全新的运行逻辑，社会治理方式的转变进一步对管理型政府的内部管理与组织方式提出了变革的要求。

(二)组织变革及其制度障碍

官僚制代表了工业社会的治理模式，是满足工业社会生产和治理需求的组织形式，是在复杂性条件下进行社会治理的制度安排。工业社会的复杂性是一种低度复杂性，作为一种控制技术的官僚制组织是处理复杂问题的“分工－协作”系统。官僚制组织在横向上实现了分工与职责权限的划分，在纵向上则通过层级节制来实现其控制的目的。通过将复杂问题分解，再将分解处理的因素加以合并，官僚制组织在提高了组织效率的同时也造成了严重的形式化，使其失去了对问题的总体性认识与把握。随着日益复杂的环境与技术、经济、社会的巨大转变，以及跨部门决策不断增加，官僚政府内部的部门割据、等级化等问题严重制约了政府的社会治理能力，无法适应高度复杂性与高度不确定性的治理环境。同时，以公众为中心、服务导向的社会治理方式也提出了重组管理型政府的要求。“最近在实践中对官僚模式的最大概念性的挑战，就是政府组织应该是以用户为驱动并且应该是服务型的。”［11］电子政府的发展使这种“概念性的挑战”上升为社会治理实践的现实要求，并且，管理型政府对网络技术的应用也为克服官僚制的弊病提供了支持，并已经推动了政府组织结构等方面的相应调整。

“技术已经被用来促进政府机构的结构调整;在某些情况下，它甚至引发了官僚机构纵向的(即指令下达层面)以及横向的(即职能部门)精简。信息技术和组织流程再设计的结合，已经减少了官僚机构的繁文缛节，并提高了政府服务向一些公众的传送速度。”［9］21网络技术的应用加强了部门之间的横向联系与沟通，共享数据库的建立也使部门之间的信息共享得以实现，为打破官僚制组织内部固化的分工与分层提供了技术支持，进而在政府部门之间实现一种全新的整合，推动了部门间的网络关系的建立。部门间网络关系的建立使部门间的边界出现了模糊化的倾向，使部门对纵向的、直线权力的依赖下降，机构的自主性增强，进而在整体上提高了政府的灵活性与应变能力。“因特网作为网络形成的催化剂，使得政府制度结果与网络提供的联系之间的不一致更加突出。当政策环境变得更加混乱和复杂的时候，动态的产业的模式为政府的决策和运作提供了令人心动的前景。除了共享资源，机构日益需要对知识的更快接触以及更为强大的创新能力。”［9］65互联网的运行逻辑及其所体现的创造性思维方式在一定程度上改变了官僚政府的运行逻辑，在管理型政府内引入了新的规则与解决问题的方法，部门之间的整合与网络关系的建立使官僚制内固化分工与等级结构有所松动。

虽然社会本位、服务导向的社会治理方式推动了部门间网络关系的建立，但是，由于部门间的整合与合作关系的建立有悖于官僚制的运行逻辑，跨部门的整合成为一项艰难的政治任务。“鉴于电子政府的运行与传统的政府官僚制存在差异，将技术向公共部门整合需要在官僚这方面采用一种崭新的思维方式。官僚们要打破以单独部门为单位的建制或建立的仅属于自己的信息与服务传递基础设施，电子政府的建立必须要求官僚们跨越部门的界限一起工作，并建立一个不属于哪一个部门的基础设施。”［12］官僚政府的预算管理、法律体系等制度安排都是支持以部门为中心的活动的开展，管理型政府内部各个部门的利益其实是原子化个人的利益的扩大化，部门之间存在的利益的冲突与竞争关系阻碍了部门间的整合与合作关系的建立。政府管理者在新技术的应用中扮演着重要的角色，他们往往对技术应用采取一种保守的审慎态度，将技术应用作为提高政府效率与改善公共服务的工具，同时，也害怕技术的应用会引发制度变革而损害到其自身的既得利益与政治前途，这导致技术的应用往往缺乏合法性权力与相应的制度支持。技术应用所引发的管理型政府的转型也只是一种适应性的调整，并不是一种自觉的制度创新与政府模式变革。

三、在制度重塑过程中走向服务型政府模式

技术决定论者往往将技术作为完全独立于社会而作用于社会的力量，而忽视了技术是由人掌握的，并且是在一定的制度框架内使用的这一事实。现有的政府模式与制度安排在一定程度上限制了网络技术的应用，从而使管理型政府的转型成为政府静悄悄的自我重塑，而并没有上升为制度创新的自觉行动。“在我们这样一个日新月异的历史性社会转型的时代，当旧的权威结构松动并呈现出解体的迹象时，维护它就等于抗拒社会转型的历史进步，即使没有站到维护旧的权威结构的立场上，而只是放弃了创新的追求，同样也会遭遇不得不面对危机的结果。”［13］进一步推动电子政府的发展，需要正确认识技术应用与制度创新之间的辩证关系，在制度重塑过程中实现政府模式变革。

(一)技术应用与制度创新之间的关系

电子政府的发展引发了管理型政府的转型，但是，这是否意味着一种新的政府模式的建立则取决于能否正确处理技术应用与制度创新之间的关系。“新技术的持续应用在一点一滴地积聚起变革的力量，真正的变革行动还是以自觉的制度安排的形式出现。”［14］芳汀扩展了制度理论对信息技术与制度之间关系的解释，并在此基础上提出了技术执行的解释框架。“技术执行框架为研究工作超越诸如‘因特网改变一切’的陈词滥调提供了一个基础，那些说辞意味着因特网在创造一个网络社会、一个网络化的政府和网状的结构。对目前组织和制度所进行的更加细致的审视表明:尽管人们可以接触到因特网，但许多潜在的连接依然没有稳步发展，获得令人欣喜的效率、节省成本、整合服务以及合作解决政策问题的大量机会尚未被利用。因特网经常被用来巩固原来的制度结构，而不是打开传播渠道。渠道发展只是有选择性地进行，而且受到了公共管理者的控制。”［9］171在芳汀看来，信息技术与制度创新之间并不是一种简单的线性决定关系，而是一种复杂的、间接的相互作用关系。

芳汀将信息技术分为客观的技术与被执行的技术。前者是指信息技术本身，而后者指称的是内嵌于特定情境中的信息技术。“被执行的技术则包括用户对技术的理解以及技术在特殊情境中的设计和使用。”［9］8制度安排与组织安排作为一种中介因素干预了人们对技术的运用，保守的组织行动者倾向于利用信息技术来加强现有的制度和组织安排，而对于一些有学识的行动者来说，其对技术执行的兴趣依然受到了现有的组织任务、激励因素和社会关系的限制。虽然技术执行框架强调了制度对技术应用的限制，但这并不意味着芳汀否认技术在推动制度变革上所具有的革命性作用。技术被芳汀称为“赋能者”、“催化剂”与“杠杆”，一方面，互联网为政府提高效率、降低行政成本提供了巨大的可能性，这与官僚政府追求的目标相互契合。另一方面，政府对互联网的运用部分地改变了官僚政府内部的游戏规则，也客观地改变了政府与社会的互动关系。总的来说，技术应用与制度创新之间是一种相互作用、相互影响的关系，一方面，制度规定了技术的使用与发挥作用的范围;另一方面，从宏观或者是长远的角度来看，技术的应用与创新也将推动制度的变革。“当人们利用新的工具从事新的行动时，他们的行为有时便脱离现存规矩和机构的边界。”［7］30信息技术的发展为人们提供了新的工具，新的工具允许新的沟通方式、行动方式与思维方式的产生，互联网的技术特性与运行逻辑为社会治理的创新提供了新的可能性。

从微观层面来看，制度是动态的，是由人具体的行为活动构成的。也就是说，制度首先是作为人的行为活动的框架而存在的，规范着人们行为。同时，制度的规范作用又是通过人的具体行为来体现的，制度在作用于人的行为的同时，也受到来自人的行为活动的影响。当以新的工具为依托的新的社会实践活动不断出现并冲击着现有的行为规范与制度安排时，制度调整与变革的时刻便到来了。但是，不能消极地等待技术进步自动地实现制度的变革，而是应当根据社会治理实践的需要自觉地推进制度变革的进程，为网络技术在社会治理中作用的发挥扫清制度障碍，推动管理型政府的全面变革。

(二)技术应用的结果:服务型政府建设

“事实上，20世纪后期以来，信息技术的发展和广泛应用已经改变了世界，移动通讯技术、网络技术已经渗透到社会生活的每一个角落，行政管理机构所面对的已经是一个被信息技术漂洗过的世界，而且，行政管理机构自身也同样接受了信息技术的洗礼。但是，根源于传统的体制依然发挥着关键作用，治理关系尚未发生结构性的变革。而且，在现阶段，主导行政机构并拥有话语权的官员对信息技术的社会影响明显存在认识不足的问题，或者说，他们感受到了信息技术的影响，却不愿意放弃既有的治理观念。所有这些，都造成了对基于信息技术而提出的变革要求回应无力或回应不足的局面。”［15］管理型政府的制度框架为网络技术的运用提供了规范与平台，同时也严重制约了网络技术以及以网络技术为依托的创造性的社会治理活动的开展，“信息革命导致了政府的转轨，但我们缺乏可与之相对应的框架去引导政府的转轨。”［9］44－45这是因为:虽然网络技术已经引发了社会治理方式与政府组织结构等方面的变革，但是，现有的理论与实践都是在管理型政府的框架内来看待和思考这种变革，企图通过对管理型政府的部分调整来容纳网络技术所引发的转型，甚至是通过电子政府的发展来加强和巩固管理型政府现有的制度安排，没有将制度创新或者政府模式变革作为电子政府发展的目标。

管理型政府是在工业社会低度复杂性与低度不确定性的条件下建立起来的，在已经开启的后工业化进程中，管理型政府表现出了极大的不适应性，复杂性与不确定性的日益增长已经超出了管理型政府治理能力的阈限，并以危机事件的形式爆发出来。服务型政府则是在管理型政府难以适应社会治理需求的基础上提出的新的政府模式，是在高度复杂性与高度不确定性的条件下进行社会治理的政府。服务型政府的社会治理将继承人类所创造的一切积极的治理文明的成就，并在回应社会转型提出的全新的治理需求的过程中实现对管理型政府的超越。具体来说，服务型政府是建立在社会的网络结构的基础之上的，政府与社会之间的关系不再是控制与被控制的关系，而是合作治理中平等的行动者，政府定位在服务者的角色上，通过制度供给等方式引导社会走向成熟自治。政府角色的变化也将进一步推动政府自身的制度变革，网络技术的应用已经引发了政府内部的治理实践的创新，可以说，这种创新或者说管理型政府的自我重塑与政府模式变革之间关系是量变与质变的关系，为服务型政府建设提供了现实基础。电子政府的进一步发展将指向制度的变革，但是我们不能坐等技术自动地引发制度变革，而是应该在社会治理行动中自觉地进行制度创新，回应社会治理的迫切需求。因此，电子政府发展的深刻内涵应当是制度的重构，电子政府发展的方向是推动服务型政府的建设。

全球化、后工业化已经成为一场现实的社会运动，并在不同的领域和方面都呈现出了变革的迹象。如果说这一全面、宏大的社会转型还有一丝丝的“不真实”与“抽象”，那么，互联网在社会生活中的广泛应用则使这种“不真实”与“抽象”消失殆尽，可以说，互联网几乎使每个人都可以在生活体验中切身感受到了社会转型的真实脉搏。历史的转型期往往是新旧因素并存与冲突的时期，人类社会的发展已经经历了一场从农业社会到工业社会的历史转型，新旧因素之间的矛盾与冲突是以暴力革命的形式表现出来的，革命为制度的变革开辟了道路。那么，在工业社会向后工业社会的转型过程中如何实现制度的变革?与后工业化相伴随的全球化运动将整个人类社会紧密地捆绑在一起，如果以暴力革命的方式为制度变革开辟道路很有可能引发一场世界性的灾难，并有可能导致人类历史的终结。因此，从工业社会向后工业社会的制度变革应当更多地通过渐进的改革来实现，但是，这种渐进的变革必须是以实现制度的全面变革为旨归。电子政府的发展已经引发了管理型政府静悄悄的自我重塑，但是这种自我重塑还并不具有革命的性质，当我们以服务型政府为目标、自觉地为网络技术的应用扫清制度障碍，电子政府建设也将成为推动制度变革的自觉行动。

［参考文献］

［1］弗兰克·韦伯斯特．信息社会理论［M］．曹晋，梁静，李哲，曹茂，译．北京:北京大学出版社，2011: 2．

［2］丹尼尔·贝尔．后工业社会的来临——对社会预测的一项探索［M］．高铦，王宏周，魏章玲，译．北京:新华出版社，1997: 138．

［3］张康之．论社会的网络结构［J］．理论学刊，2008(3) : 72．

［4］曼纽尔·卡斯特．网络社会的崛起［M］．夏铸九，译．北京:社会科学文献出版社，2001: 569．

［5］胡泳．众声喧哗:网络时代的个人表达与公共讨论［M］．桂林:广西师范大学出版社，2008: 5．

［6］曼纽尔·卡斯特．网络星河——对互联网、商业和社会的反思［M］．郑波，武炜，译．北京:社会科学文献出版社，2007: 150．

［7］布鲁斯·宾伯．信息与美国的民主——技术在权力演化中的作用［M］．刘钢，译．北京:科学出版社，2011．

［8］弗朗西丝·凯恩克罗斯．距离的消失:通信革命如何改变我们的生活［M］．李宝昌，李琦，译．北京:机械工业出版社，2002: 19．

［9］简·芳汀．构建虚拟政府:信息技术与制度创新［M］．邵国松，译．北京:中国人民大学出版社，2010．

［10］张康之．论政府从官僚制向合作制的转变［J］．江苏行政学院学报，2012(3) : 99．

［11］迈克尔·巴泽雷．突破官僚制:政府管理的新愿景［M］．孔宪遂，王磊，刘忠慧，译．北京:中国人民大学出版社，2002: 6．

［12］达雷尔·韦斯特．数字政府:技术与公共领域绩效［M］．郑钟扬，译．北京:科学出版社，2011: 36－37．

［13］张康之．打破社会治理中信息资源的垄断［J］．行政论坛，2013(4) : 5．

［14］张康之．基于社会转型的制度重建之构想［J］．天津社会科学，2013(4) : 57．

［15］张康之．论社会治理中技术与制度的辩证法［J］．甘肃行政学院学报，2012(2) : 8．

［责任编辑:张文光］

A Logical Approach to the Change of Government Mode in the Internet Age

SHAO Na
( School of Government，Nanjing University，Nanjing 210023，China)

Abstract:With the historical evolution of human society into globalization and post industrialization since the late 20th century，the wide application of the network technology represented by the Internet has been changing the modes of life，communication and thought of human society，and as a result the social structure has also moved towards networkedness．The formation of social network structure has proposed new demands and expectations for the modes of government and its social governance．While actively responding to these new demands，the government applies the network technology to the practice of its social governance．As for the management-oriented government，the application of network technology is merely the tool and means to improve its social governance while the development of e-government has caused its quiet internal self-remodeling．In the relationship between technological application and institutional innovation，the power for change that the former gradually accumulates will ultimately transform a management-oriented government into a service-oriented one in terms of the government mode．

Key words:Internet age; technological application; institutional innovation; service-oriented government

［中图分类号］D035

［文献标志码］A

［文章编号］1004－1710(2016) 01－0023－07

［收稿日期］2015－09－17

［作者简介］邵娜( 1989－)，女，江苏连云港人，南京大学政府管理学院2012级博士研究生，研究方向为:服务型政府。