少数民族地区农村学校发展模式探析

徐玉特　黄观益

(1.武汉大学教育科学研究院，湖北 武汉 430072；2.南宁市三十六中学，广西 南宁 530001)

少数民族地区农村学校发展模式探析

徐玉特1黄观益2

(1.武汉大学教育科学研究院，湖北 武汉 430072；2.南宁市三十六中学，广西 南宁 530001)

[摘要]少数民族地区县域农村学校由于受不利自然条件和相对落后政治、经济、文化等社会环境的制约，国家统一的师资培养(训)、财政供给、课程及培养目标、评价和督导等标准不适应学校发展实际，使农村学校不断被边缘化。为此构建少数民族地区农村学校发展“以农村学校为主体、政府为主导、社会组织为重要支撑”的 “一体两翼”模式成为当务之急。这需政府管理农村教育职能再造、学校加强自主意识和能力建设、社会组织强化专业化水平和能力建设三者并举。

[关键词]少数民族地区；发展模式；一体两翼；农村学校

党的十八大报告指出，“大力促进教育公平，合理配置教育资源，重点向农村、边远、贫困、民族地区倾斜……提高家庭经济困难学生资助水平，积极推动农民工子女平等接受教育……鼓励引导社会力量兴办教育。”[1]将农村教育改革与发展作为促进教育公平的重点。十八届三中全会提出，“深化教育领域综合改革……大力促进教育公平……统筹城乡义务教育资源均衡配置……健全政府补贴、政府购买服务、助学贷款、基金奖励、捐资激励等制度，鼓励社会力量兴办教育”[2]等，为教育公平的实践路径提供基础。农村学校是农村教育改革和发展的载体，决定了农村教育领域改革的成败。但当下少数民族地区农村受不利的自然环境和相对落后政治、经济、文化等社会环境制约，学校发展陷入“先天不足，后天营养不良”与“政府投入有限”的双重困境。

一、少数民族地区农村学校发展面临的主要困境

我国是一个多民族、多元文化的国家，各少数民族都有自己独特的民族文化，这些民族文化都是和少数民族居住的地理环境、自然条件、生态特点、历史传统等密切相关，包括少数民族地区丰富的物质文化、制度文化和精神文化。但由于少数民族地区地广人稀、自然生态脆弱、社会环境条件艰苦、交通和信息较为闭塞等，在这些自然条件和社会条件的制约下，少数民族地区农村学校发展的总体水平低、基础差、底子薄，办学更为艰巨。

1.政府的财政投入及制度供给不足

首先，政府对少数民族地区农村学校财政投入不足，分配不合理，效率不高。“我们的农村教育陷入了‘城市中心主义’的误区。乡村教育在整个中国教育中处于被忽视的地位，农村教育投入严重不足，教育资源分配的不公平，反映了城市中心主义的倾向。虽然自2006年实施农村义务教育经费保障机制以来，政府加大了对农村义务教育的财政投入。但我国农村义务教育政府投入总量不足、结构不合理、效率不高等矛盾更加尖锐和突出”[3]的问题并未得到有效解决。伴随经费保障机制的实施，农村义务教育筹资渠道更为狭窄，仅仅依靠政府的投入对众多农村学校，特别是不断被边缘化的少数民族地区农村学校而言，更是杯水车薪。笔者通过对西部少数民族地区县域农村学校(以下称学校)的调查发现，当前政府财政供给只能维持学校最基本的运转，学校不得不“省吃俭用”，如政府给学校配备电脑室、多媒体教学设备，学生食堂配备消毒柜、冰箱、洗碗柜和锅炉，但由于学校公用经费有限，学校为了省水电、节约经费，只能将这些设备闲置。而政府配置的其他经费一般采用专款专用的方式，缺少使用的灵活性，学校的各种娱乐文体比赛、教师技能比赛、学生才艺展示比赛等无法开展。学校也无法自主购置各类体育器材，如篮球架、乒乓球台、羽毛球拍等。

其次，政府对少数民族地区农村学校发展的制度供给不足，特别是特殊政策的执行力度不够。综观中央政府对少数民族地区教育的制度供给，大部分政策是基于宏观层面的规范，缺乏相关监督和反馈机制。因此，作为次级政府的省级政府在具体落实相关政策规定时就相对模糊。尽管近十几年来，政府针对民族地区或贫困地区农村学校采取多种援助项目，如“贫困地区义务教育工程”“一费制”“两免一补”“中西部地区农村中小学寄宿制建设”“国家西部地区‘两基’攻坚计划”“农村义务教育学生营养改善计划”“西部农村远程教育工程”等，但此类项目基本是短期性，使得后期的维护和管理等需要的经费投入无法保障，因此，其在促进农村学校发展方面发挥的作用极为有限。

政策在明确中央和省级政府对少数民族地区农村学校财政投入供给的权责方面，表现得也不明晰。农村学校许多经费开支未纳入中央和省级政府的财政供给责任之中，如教师的工资、教学仪器设备的购置及维护、教师科研和培训经费、公用经费的使用和管理、学校基建责任等。导致负担农村学校发展的财政责任要么还处于财力不支的基层政府，要么是多层级政府之间的磨合和博弈。

2.少数民族地区农村学校“先天发育不足，后天营养不良”

首先，少数民族地区农村学校的教师整体素质不高和能力普遍不足，学科和年龄结构不合理。大部分少数民族地区处于边远、贫困的山区，交通和信息都较为闭塞，导致学校的教师整体学历偏低，职后培训机会少且不符合学校实际，教学方式相对落后和单一，音、体、美和外语教师缺乏，中老年教师占主导、青年教师少、教师职称水平总体偏低等严重影响了教育质量。笔者调查发现，农村教师学历以中专为主，老教师则以高中或县教师进修学校学历为主，教学方式多采用填鸭式。几乎所有教师都是身兼数门课程的教学。有教师坦言，虽说他们是全科型教师，却没有参加任何相关技能培训。如果只是在语文和数学之间进行转换教学还行，要是给学生上外语、音乐、科学、综合等课程，他们只能让学生自习。

其次，少数民族地区农村学校公共关系能力欠缺。学校公共关系包括学校与社区、学校与教育行政部门关系。美国农村社区教育专家Robert Mahaffey认为，“农村社区与学校合作能改善学生学习效果，社区与学校的合作由能力、环境、社区和联合四个关键要素构成”。[4]但少数民族地区农村经济和文化较为落后，家长素质不高，观念较为保守，参与农村学校发展的意识和能力较为欠缺，这使得农村学校与社区的关系处于绝对的隔绝状态。笔者通过访谈发现，大部分家长认为“学校发展是学校的事情，学校只要能教育好我们的孩子就行”。一般学校不邀请(学生在学校出了事情)，他们不会轻易踏进学校，也不会和教师交流孩子学习的情况。很多校长坦言，参加每学期召开一次的家长会的家长不足三分之一。而农村学校过度依赖和服从教育行政部门是不争的事实，伴随我国农村义务教育经费保障机制的实施，农村义务教育筹资渠道更为狭窄，这种依赖和服从关系更为突出。“由于学校对上级教育行政部门过度依赖导致学校的发展没有能够充分听取学校教职工、社区群众及校长本人的意见，导致校长在学校发展规划中主体意识的缺失和社区群众对学校发展关注的淡漠。”[5]

最后，农村学校课程和教学改革不符合学校的实际。有学者针对少数民族地区农村学校教材缺少民族特色问题指出，“只有多元才能更好地发展”[3]。但当前农村学校的课程和教材过于城市化，使我们的学校教育民族性越来越淡。而在新课改中，我们并未审慎地思考农村学校教材和课程改革存在的问题。少数民族地区农村学校推进新课改“存在的自然、经济、文化等外部环境的制约因素以及学校领导、教师、学生等内部诸因素的制约，最终导致农村学校对新课改的认识偏差、管理不善以及能力不足。”[6]其实，“自新课改实施以来，许多农村学校越来越重视校本课程的开展，随之农村校本教材不断涌现。但由于对农村教材的片面性价值定位、农村学校自身文化制约、农村学校师资力量薄弱以及农村社会自身影响，导致农村学校校本教材在设计主体、设计过程以及教材内容等方面存在许多问题”。[7]笔者通过访谈发现，农村学校所拥有的教学资源无法满足新课程的需要情况相当严重，特别是自然科学和综合学科等课程，农村学校没有相关的试验仪器和教学器材，教师只能“在黑板上开飞机，在作业本上做实验”。有教师坦言，我们无法给他们上那些课程，但按规定学生必须订购这些教材，而订购教材肯定会增加家长经济负担，因为按照经费保障机制规定，教材费用不包含在内。

3.社会组织参与少数民族地区农村学校发展渠道狭窄、范围小、层次低

社会组织是“独立于政府和企业之外，由志愿者组成的致力于社会公益活动的非营利性、非政府性、自主性的组织”[8]，其目标是服务社会和承担社会责任。但目前我国社会组织参与农村学校发展存在无组织、缺信息、无质量保障和制度供给空白的状态。这造成其参与农村学校发展的渠道狭窄是一方面，由于信息不对称及政府制定供给空白，社会组织的支教助困等物资援助得不到学校的信任、认同和支持合作是另一方面。而社会组织欲参与学校发展决策、执行和监督等，必须具备相应的专业知识、技能和能力等资源，但当前我国社会组织的力量还相对弱小，政府扶植和鼓励的力度不足等导致社会组织缺乏相应的专业知识、技能和能力等资源。这些都影响到社会组织参与学校发展渠道、范围和层次。

通过调查发现，当前社会组织参与农村学校发展主要以支教助困为主，如志愿者服务、报刊书籍书包文具衣物捐助、音体美仪器设备捐赠等。但有校长和教师也坦言，有些组织由于之前没有了解学校存在的实际困难，就贸然进行物资援助行动，其实学校有时候更缺乏其他的物资而不是他们提供的物资。如他们捐赠的各种乐器，学校缺乏音乐教师根本无法使用。有时候他们送来了多媒体设备，这些设备后期维护和使用费用太高，如一个投影仪摄像头的灯就上千甚至上万块钱，我们学校无法承担起如此高昂的后期养护费用。我们更希望他们捐赠新课桌椅、黑板、课外读物、乒乓球台等。

二、少数民族地区农村学校“一体两翼”发展模式的构建

欲构建“一体两翼”的少数民族地区农村学校发展模式需要改革由政府垄断农村教育公共事务的格局，建立政府、学校、社会间的合作型管理模式；必须改革政府自上而下的权力运作机制，建立政府与其他参与主体良性互动的网络型管理模式；必须改革政府忽视社会权利的传统作风，建立充分发挥社会能动性的自主型管理模式。这需要政府管理农村教育职能再造，农村学校加强自主意识和能力建设，社会组织提高专业化水平、强化能力建设、拓宽参与范围和层次。

1.政府管理农村教育职能再造

(1) 中央和省级政府建立和完善少数民族地区农村学校发展的法律法规。完善的法律法规是政府、学校和社会组织在明晰各自权责基础上有序参与少数民族地区农村学校发展的保障。这需要中央联合省级政府出台针对各省、市、县农村学校特点的法规，包括学校财政供给责任、财政转移支付的力度和范围、课程设置基本标准、教材的编写及选用原则、师资培训标准和要求、学生发展的评价指标体系等。除了加强立法外，政府还需要针对少数民族地区教育和学校的具体情况，加强中央和省级政府的联合执法和监督。

(2) 中央和省级政府依法保障社会组织和农村学校的权责。权责明确是实现各参与治理主体有效发挥作用的前提。中央和省级政府必须依法保障社会组织和农村学校的权责。政府需要明确社会组织参与农村学校发展的范围和层次，如社会组织参与农村学校微观层面的课程改革与开发、师资培训、教学改革等，或宏观层面学校规划的决策、执行和监督等。在保障农村学校自主权层面，政府需要赋予学校更多的课程、学习、教学、财政、人事等的自主，为农村学校与社会组织加强沟通与合作提供平台。在政府对社会组织和学校转移和下放权力的同时，必须明确各主体的责任。这需要政府针对少数民族地区农村学校发展，如教师专业发展、学生发展、课程教材本土化等方面，建立健全监督和评价指标体系，及时有效对社会组织和学校进行问责。同时，中央和省级政府理应建立相对独立的少数民族地区农村学校发展的管理和研究机构分别负责规划和指导全国和本省区社会组织参与农村学校发展的相关事宜。

(3) 中央和省级政府确实负担其农村学校发展的财政责任。少数民族地区农村学校受自然条件相对不利和社会经济条件相对落后的制约陷入“先天发育不足，后天营养不良”的困境。而农村学校提供的是基本教育公共服务是关系到国家整体利益，而并非农村某些群体和省级政府的利益。但民族地区县级政府财政供给的不平衡性和财政能力相对不足，导致城乡教育发展仍存在较大的差距。这需要中央和省级政府必须确实负担起农村学校发展的财政责任，通过加强立法和执法实现财政转移支付制度化、民主化和透明化。中央和省级政府不仅需要负担起农村学校教师的工资、学校基本建设经费、教学设施设备投入经费等，还需要负担学校公用经费、学生的教材费、早中餐营养费等。

2.少数民族地区农村学校加强自主意识和能力建设

(1) 学校应强化自主发展的意识。学校自主发展意识首先加强校长和教师的自主发展意识，同时积极寻求社区家长和社会合作。对少数民族地区农村学校教师进行自主意识能力的培训是当务之急。我们应该摒弃教师传统培训的模式，加强少数民族地区农村学校与就近大中专院校的合作，特别是师范类院校应该成为农村教师和校长培训的首选。大学的教育专家和学者需要进驻学校，对教师进行有针对性、长期性的校本培训，在明确国家相关民族教育和学校发展政策的前提下，让全体教职员工明晰校情、找到学校发展的起点、明确目标、制定规划以及达成规划的路径和评估指标等。针对农村家长参与学校发展意识淡漠，各县级教育行政部门应联合县政府宣传部文明办、县妇联、县文化局、团县委等成立县级的家庭教育和社会教育中心，负责定期到各个村屯进行宣讲，唤醒少数民族地区农村学校教育、家庭教育和社会教育，使三者形成合力。

(2) 学校需强化自主发展能力建设。少数民族地区农村学校校长和教师相对于城市(县城)校长和教师，其整体素质和能力都较为欠缺，这对于学校发展能力建设是一个巨大的挑战。首先，在加强对校长教师管理能力和基本知识、技能培训基础上，需要加强学校的内部治理结构。学校办学理念的确定、办学经费的使用、教师考评及职称评定、课程和教学改革等关系师生切身利益的事务，需充分听取其他利益相关者如社区代表、政府、社会组织等意见，通过教代会、家长委员会、听证会、审议会等讨论和决议。其次，建立少数民族地区家校委员会和专家咨询委员会等机构，并使之制度化。家校委员会理应成为社区(会)、学校和政府沟通的桥梁，促成三者的通力合作。专家咨询委员会在参与农村学校发展规划、执行、监督和指导等方面应该发挥积极作用，弥补农村学校教师和家长参与能力的不足，发挥学校发展智囊团的作用。

3.社会组织提高专业化水平，加强能力建设，拓宽参与范围，提高参与层次

(1) 提高社会组织专业化水平，加强自身能力建设。政府在不断加强信息供给和拓宽参与渠道之后，需要提高社会组织的专业化水平，加强自身能力建设。第一，社会组织要加强交流与合作，促进力量的整合和多元化发展。第二，社会组织积极与企业协商与合作，促进资金来源的多元化，并取得政府的支持和援助，形成政府、企业和社会组织相互促进、共同发展的格局。第三，社会组织积极在政府政策支持下，吸收本领域的知名专家和学者担任本组织的名誉领导人或顾问，同时成立本组织的专家咨询系统，提高公信力。第四，社会组织必须明晰组织发展的目标和理念，加强理论和政策研究，确实承担自身的责任。第五，社会组织要加强内部治理结构，实现内部治理的科学性、民主化和透明性，以便发挥自身的公益性、志愿性、非营利性、非政府性、自律性。

(2) 拓宽社会组织参与少数民族地区农村学校的范围，提高其参与层次。社会组织参与学校发展不应仅仅停留于支教助困层面，还应积极参与学校发展规划、决策、监督等宏观层面的管理以及学校教师专业发展、课程和教学改革、学生多元化发展等微观层面的操作。因此，社会组织需要及时了解农村家长的教育诉求、农村学生发展的需要、农村教师的专业发展需求、农村课程和教材本土化建设等，以便有效参与农村学校发展的规划、决策、监督和指导等活动。

首先，有资质和专业能力的社会组织应该有权购买政府的农村教育服务为学校教师专业发展服务，如培训适合各地农村学生特点的教师、合理利用农村学校优势资源促进农村教师专业化发展等。其次，社会组织有权在确保国家课程达标基础上，利用政府提供的资源与学校通力合作开发本地和校本课程，实现农村学校三级课程衔接和统一，促进农村学生多元发展。再次，社会组织理应秉承服务和承担社会责任的理念，发挥其公益、志愿、非营利、自律性等特性，进行各种志愿者服务活动和资金援助等，促进少数民族地区农村学校教育、家庭教育和社会教育的协调并进行通力合作。最后，社会组织理应成为政府和学校之间的缓冲器和减压阀，缓解农村学校在与政府合作中的弱势地位，力争为学校发展争取更多的政府资源。

[参 考 文 献]

[1] 胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗：在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[EB/OL].[2012-11-08].http://www.xj.xinhuanet.com/2012-11/19/c_113722546.htm.

[2] 习近平.中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[EB/OL].[2013-11-12].http://news.sina.com.cn/c/2013-11-15/184628722303.shtml.

[3] 谭俊英.第三部门投入农村义务教育的制约因素研究[D].重庆：西南大学，2010.

[4] Robert Mahaffey. Community-School Collaborations Improve Outcomes [EB/OL].[2016-03-12].http://www.communityschools.org/partnerships not pushouts a new guide for school board members on community partnerships for student success/.2014(04).

[5] 徐巧英. 广西贫困地区农村中小学实施“学校发展计划和参与式教学方式”的问题与对策[J].广西教育学院学报，2005(4)：3.

[6] 田娟.民族贫困地区农村学校整体推进新课改之研究[D].桂林：广西师范大学，2011.

[7] 李宝庆，李静.农村学校校本教材设计的问题与对策[J].教育理论与实践，2013(35)：37.

[8] 若弘.中国NGO：非政府组织在中国[M].北京：人民出版社，2010:33.

[责任编辑：江桂珍]

[收稿日期]2016-03-11

[基金项目]教育部人文社会科学规划基金项目(10YJA880114)；教育部新世纪优秀人才支持计划项目(20111116)。

[作者简介]徐玉特(1986-)，男，广西天等人，博士研究生；黄观益(1981-)，男，广西岑溪人，硕士，中学一级教师。

[中图分类号]G40-058

[文献标志码]A

[文章编号]1002-1477(2016)05-0012-04

教改论坛[DOI]10.16165/j.cnki.22-1096/g4.2016.05.003