基于政府责任的职业教育校企合作研究

□冉红琼　万　卫　张颖江



基于政府责任的职业教育校企合作研究

□冉红琼万卫张颖江

摘要：校企合作是发展职业教育的必然选择，是提升职业教育办学质量的必要路径。当前我国职教校企合作存在层次浅、不稳定、动力不足等诸多问题，究其原因，政府未能落实其责任是关键原因之一。因此，政府责任的落实是深化职业教育校企合作的保证，对职教校企合作起着协调管理、平台保障、监督评价作用。针对政府在落实责任中存在的权力不明、责任不清、缺乏监督等问题，应从明确权力、厘清责任、完善监督机制着手改进，从而实现以政府为基点促进校企深度合作。

关键词：政府；责任；职业教育；校企合作

校企合作、工学结合的人才培养模式是决定职业教育改革方向和发展的根本举措，是提高职业教育质量，形成中国职业教育特色的关键。尽管我国职业教育校企合作模式在实践中取得了重大进展，但仍然存在着很多亟待解决的问题和困难。其中问题主要体现在三个层面：首先，职业学校层面上，职业学校仍在千方百计寻找与企业的合作途径与方法，存在着合作层次浅、合作企业少、合作关系不稳定、合作机制不健全等问题；其次，企业层面上，企业缺乏合作兴趣，社会责任意识不强，合作流于表面形式，合作动力不足；最后，政府层面上，对职业校企合作建设缺乏科学认识，主导不足，管理体制不完善，缺乏行之有效的法规制度。深化职教校企合作需要合作各方通力合作，要实现合作主体间跨部门、跨领域合作，必须要发挥好政府的主导作用，履行好政府的职责，加强顶层设计，健全各项法规，改革管理体制，保障校企合作的顺利开展。

一、落实政府责任是深化职业教育校企合作的保证

《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》中指出：“深化体制机制改革，统筹发挥好政府和市场的作用，加快现代职业教育体系建设，深化产教融合、校企合作”，“发挥好政府保基本、促公平作用，着力营造制度环境、制定发展规划、改善基本办学条件、加强规范管理和监督指导等”。“强化省级人民政府统筹和部门协调配合，加强行业部门对本部门、本行业职业教育的指导。”政府责任，从权利与义务的法律逻辑特征出发，可界定为“政府依法履行的法律义务”，在职业教育校企合作范畴中，实际上是指政府如何处理与企业、学校的关系，发挥其应有的作用[1]。

（一）国外政府履职保障校企合作的表现

从国际上看，落实政府责任是深化职教校企合作的通用做法。德国职业教育的成功得益于政府的权威性、强制性，使合作更加稳定，政府通过立法、设立基金参与合作，从而平衡校企关系。英国政府主要是通过投入参与校企合作，将资金拨给“继续教育经费理事会”按照行业标准和地区对全国职业学校进行统一分配。德国《职业教育法》具体规定了培训企业的义务、培训者的资格及培训的程序以及联邦政府各相关主管部门的权利。而各州颁布的《学校法》则明确了学校的行为[2]。美国政府在职教校企合作中主要通过立法来确定职教地位，设立专门的职教预算，设置强有力的监管机构，并形成完整的监督评价体系。美国政府于1962年便制定了《职业教育法》，明确提出职业教育要加强校企合作，后又颁布和修订了《卡尔.D.珀金斯法案》。日本政府通过立法保障职业教育的经费、确定企业的主体地位、保障学员的就业等来支持保障校企合作的顺利开展。

由于政治、经济、文化等因素的差异，各个国家的政府在履职中的做法虽不尽相同，但总体上来看，政府在校企合作中落实责任的主要做法有以下几种：

1．行政立法，职业教育发达的国家政府重视通过立法的形式来保障职业教育的质量。通常职业教育校企合作相关法律包括学校法、职业教育法、经济法、行业法、税法等。法律通过明确各合作方的权利和义务，使校企合作能够有法可依、有序进行。

2．管理协调，政府不仅通过政策、法规对校企合作进行监控，同时还设置专门机构管理校企合作，如英国成立了“行业技能委员会”（Sector Skills Councils，SSCs），建立起围绕雇主要求的技能体系来深化校企合作[3]。同时政府还重视协调各方的利益，如澳大利亚成立国家培训局理事会、各种行业培训指导与协调组织，加强政府与行业间的协调。

3．拨款资助，西方政府重视对教育等公共资源的投入与扶持，通过财政预算等形式，大力支持职业教育校企合作。如德国政府联邦法律对职业教育的办学条件、经费来源等作了明文规定，明确规定校企合作中各主体的权力与义务[4]。

（二）我国政府落实责任、深化校企合作的实践

从国内来看，我国政府经过探索，在深化校企合作中也取得了一些成就。

1．中央政府开始出台具有一定操作性的法规制度，促进校企合作的地方性法规也开始建立。如2007年6月教育部、财政部下发了《中等职业学校学生实习管理办法》（教职成[2007]4号），此条例分别规定了实习单位、学校、学生、教育行政部门在学生实习过程中的职责和义务，有利于规范管理中等职业学校开展学生实习工作，保护实习学生的合法权益[5]；《宁波市职业教育校企合作促进条例》以地方立法的形式保护和促进职业院校的校企合作[6]。

2．职教校企合作的管理体制取得了一些突破，开始建立由中央到地方的教育联席会议制度，并成立全国行业职业教育指导委员会，建立职业教育与产业带的对话协作机制。《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》（国发[2002]16号）提出要在国务院领导下，建立职业教育工作部际联系会议制度，研究解决职业教育工作中的重大问题[7]。为统筹协调职业教育工作，及时有效地研究、协调解决职业教育工作中有关问题，督促、检查、指导职业教育工作，由教育部、财政部、人事部、劳动保障部等7个部门和单位组成的中央职业教育联席会议制度于2004年6月成立，到2007年，每个省区市都建立了职业教育联席会议制度。作为改革职业教育发展推进机制的一个重大举措，联席会议制度对促进职业教育与产业、职业学校与企业方面起着重要作用，同时有效地缓解了政府部门间管理职责交叉重叠的问题[8]。

3．各级政府加大对职业教育的投入，加强实训基地建设。政府通过税收倾斜、政策支持、资金投入等方式来鼓励企业行业组织参加校企合作，加大对职业教育的投入力度。同时不断加强职业教育基础能力建设，推进职业院校实训基地建设计划。到2009年，中央财政共投资建设了1720个实训基地，仅2009年中央财政就安排职业教育实训基地建设专项资金5亿元。

无论从国际层面还是国内层面，都可以看出政府履职在促进职业教育校企合作发挥着重要作用，主要从是组织、协调、支持、保障、监督、评价等方面发挥自身功能。政府能否落实责任是职业教育校企合作能否顺利开展的基础和保证，政府落实责任的程度对于职业教育校企合作的持续健康发展起着重要的作用。

二、政府责任的内涵

政府责任是行政管理学中的一个概念，不同学者对其具体定义不同。美国行政管理学者斯塔林（Grover Starling）认为：“政府责任是指政府能够积极地对社会民众的需求做出回应，并采取积极的措施，公正、有效率地实现公众的需求和利益。”[9]刘军宁认为政府责任就是政府所需承担的法律责任，宪法和法律的作用之一就是为政府的行为设定好各种责任和义务[10]。张成福把政府责任定义为社会回应力、政府的义务和法律责任的整体概念[11]。本文中的政府责任是从广义的角度界定的，把其视为政府出于法律、法规的规定和社会的要求做出的行为[12]，将政府责任界定为 “政府依法应当履行的法律义务”，主要是指政府在职业教育校企合作中所承担的责任和义务以及所起的作用。政府通过履行其责任，保证相关职教校企合作法律的有效实施，发挥其保障作用，协调合作各方的利益分歧，从而来促进职业教育校企合作的有序进行，其对于校企合作的价值主要有：

（一）能够保证相关法律的有效实施

法律是由国家制定和认可的、以权力和义务为主要内容的、由国家以期强制力保证实施的一种社会行为规范，它是一种行动指南或准则，是政府管理社会公共事务的主要方式。纵观世界各国，职业教育校企合作的快速发展都离不开政府的立法保障。政府作为职业教育校企合作立法的主体之一，主要是通过颁布一系列政策、法规、条例、决议和命令规章制度，包括职业教育校企合作的办学制度、投入制度、校企合作人才培养制度、校企合作质量评价制度等。履行政府责任对于职业教育校企合作相关法律的实施起着重要的作用，政府自身的权威性能更好地确保相关法律的执行和实施。如政府将参与职业教育校企合作纳入企业的法定社会责任之一，并制定相应法规，颁布相应条文，这远比职业学校单方面寻找合作对象有效得多。同时在法律政策执行上，政府通过行政有段，出面管理干预，能够给职业教育校企合作提供稳定、有效的政策支持，会促进校企合作更加制度化、规范化。

（二）能够更好地发挥政府的保障作用

政府主要是通过统筹规划、管理监督、信息服务、财政支持等方式来保障职业教育校企合作的顺利进行。履行政府责任，按照相应法律法规将职业教育校企合作纳入经济和社会发展规划中，统筹协调校企合作与经济社会发展等的关系，实现“校”与“企”的协调发展。政府监督管理校企合作运作情况，对合作企业资质进行鉴定，对合作学校进行监督，对合作经费进行监督，对合作质量进行评价，确保合作规范、合法、有效。政府可以建立有效的校企合作信息服务平台，发布行业、企业的最新信息，提供全面、权威的信息，构建和完善职业教育的招生、学生资助、师资建设、教材发展、实训基地、就业安置、科学研究、评估服务、学术社团、传播与宣传、评奖活动等各种职业服务体系建设。同时，通过提供财政资助，为校企合作提供资金支持，确保校企合作能顺利开展。因此，政府责任的履行能够更好地为职业教育校企合作保驾护航。

（三）能够更好地处理政府、学校和企业的关系

尽管职业教育校企合作在各级政府的大力支持下取得了一些成绩，但仍存在校企合作层次不深、企业认识不够、管理体制不健全、制度法规不健全等问题，“学校热、企业冷”的局面仍未得到改变。要解决这些问题，作为校企合作中起主导作用的政府，必须积极参与并发挥其职能，协调合作主体间的利益纷争。政府应大力宣传校企合作的重要性，加强舆论引导使企业认识到自身的教育功能，认识到除追求经济效益，还要履行社会责任，提升自身责任感，积极主动的参与校企合作。政府通过颁布促进校企合作的政策法规，给予企业政策和税收等优惠，通过激励和奖惩机制，从正负两个方向来激励企业积极投身职业教育校企合作。同时规范管理机制，建设校企合作主体间的沟通对话交流平台，使职业学校和企业间实现无阻沟通，双方职能实现对接，保障校企合作顺利开展。政府作为校企合作中 “校”和“企”的中间媒介，可以充当双方的介绍人、润滑剂等，更好地处理好其与学校和企业间的关系。

三、政府在职业教育校企合作中责任缺失的表现

当前校企合作尽管取得了一些成绩，但仍存在着“职业学校一头热，企业一头冷”的不协调局面。造成校企合作存在问题的原因多样，但政府责任的缺失是其主要原因之一。政府在职业教育校企合作中落实其自身责任时存在的问题主要有以下几个方面：

（一）权力不明

尽管近年来政府开始重视职业教育，但“重文轻技”现象仍存在，政府对校企合作的认识不足，对其重要性和必要性认识不充分，自身的主导意识缺乏，对校企合作缺乏路径建设经验，相关校企合作的法律和政策制度不健全。法律制度层面，涉及到校企合作的法律主要有 《教育法》、《职业教育法》、《高等教育法》、《劳动法》[13]，但有关职业教育校企合作的专门法律尚未颁布，且大多是政策性文件，号召性强，无强制力，表述简单、笼统，涵盖的内容不完整，可操作性不强。首先，法律制度层面未明确规定各级政府部门在校企合作中的权力，未明确表明政府的职责和分工，权力不明。政府部门未能处理好政府主导与市场调节、企业参与、学校自主三者间的关系，未明确市场与政府各自的分管区间，没厘清企业、学校、政府各自的职责范围。其次，政府颁布的各项政策法规缺乏沟通激励机制和保障措施，缺乏行之有效的制度，尤其是对于企业行业组织缺乏约束和惩罚机制。最后，政府部门责任边界不清，服务内涵偏小，权力规划不明确，这些都造成政府服务不到位。

（二）责任不清

对职业教育校企合作的科学管理机制尚未完善，参与校企合作管理的各级政府职责分工不明确，管理权限不清，存在多头管理的混乱现象。我国目前没有设立从上至下的校企合作管理部门，各级管理机构间缺乏沟通，导致矛盾重重：中央政府和地方政府层级管理上存在传达不准确的问题，并导致了一系列政策、法规的制定缺乏科学性和针对性；同级政府不同的管理部门间存在着不配合或配合程度不高的问题，导致校企合作的管理缺乏统一一致性；同一单位间各不同职权部门间存在着协调性差、权责重叠的问题，导致校企合作管理中各部门间职能“缺位”、“错位”。由于目前我国没有设立权威统一的校企合作管理部门，各级政府和同级政府存在外部和内部的配合不当，使得校企合作管理错乱，致使出现“管理部门多，审批程序长”和“有问题不知道找谁”的局面并存。政出多门，分管部门多，每个部门都有自己的操作制度，部门众多但缺乏沟通与协调，导致出现问题却不知找谁解决的尴尬局面。各级政府部门间权责不清晰，责任不清，协同性缺乏，职能“错位”，导致校企合作过程中多头管理与沟通不畅并存。

（三）缺乏监督

在校企合作过程中，对于合作过程和主体行为的监督评价极为重要。作为合作主导的政府应该承担起监督评价职责，但较之国外行业组织等参与的多方监督评价机制，我国政府未能引进多方评价监督机制，评价主体单一，社会化评价监督机制不健全，行业参与度极为不够。政府在促成职业学校和企业间合作后，便不再关注合作过程、合作效果，未能履行其自身在校企合作运行过程的调适、运行机制的健全、运行结果的监督评价的职责。政府很少深层次介入校企合作过程，去了解合作主体的需求，造成评价监督中客观性、科学性受到影响。对于参与合作的企业资质缺乏明确规定和认定，企业参与资格与人才培养的关联性不够，校企合作的教育规范和标准不够成熟。此外，参与评价监督的政府各部门协同不够，科学的运行机制尚未建立，宏观管理体制框架尚未形成，缺乏有效的校企合作评价体系。尽管在实践中政府取得了一些好的经验，如设立企业突出贡献奖，设立以企业命名的奖助学金制度，给予参与企业优先招聘毕业生的权利等，但是科学完备的评价监督激励机制的缺失仍是造成校企合作开展不顺的重要原因。

四、以落实政府责任为基点推进职业教育校企合作

政府职责能否落实、落实程度如何对职业教育校企合作能否顺利开展至关重要。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》指出要建立健全政府主导、行业指导、企业参与的办学机制，制定促进校企合作办学法规，推进校企合作制度化。尽管我们一直提倡要建立多元化教育办学主体的格局，但当前我国的职业教育主要的办学主体仍然是政府。仅就中等职业教育而言，2013年全国中等职业教育层次的学校（包括中等职业学校、普通中等专业学校、成人中等专业学校、职业高中）共18760所，其中公办的为13796所，占74%，民办的为4964所，占26%[14]。而我国的人口多、底子薄的基本国情决定了仅靠政府包办教育是行不通的，职业教育校企合作也是一样的，必须要吸引企业等组织的参与。在政府的主导下，必须坚持多条腿走路、多主体办学的方针，在依靠政府资助办学的同时还需充分调动企业的积极性，鼓励企业、行业等社会力量投身职业教育，举办校企合作，形成政府主导、企业行业积极发挥作用、社会力量踊跃参与的多主体办学格局。

事物的发展是内外因共同作用的结果，内因是根本原因，外因是事物发展的外部条件。职业教育校企合作的健康发展，既依赖于良好的外部条件，更需要自身作用的发挥。要促进校企合作，既要发挥政府的主导作用，又要发挥学校自身的自主性，政府积极开展宏观调控的前提下，还需尊重学校的办学自主权，不能过多干预学校内部事物，适当放权，激发学校自身的积极性和创造性，为学校发挥自主权创造必要的条件。政府通过舆论宣传、政策、经费投入、激励监督机制等为职业教育校企合作提供良好的外部环境和氛围，而校企合作具体实践还需要充分发挥职业学校的自主性，开展具有不同学校特色的校企合作模式。要在落实政府责任的基础上推进校企合作进程，政府必须从以下几个方面努力：

（一）明确权力

政府管理权限过大，会导致校企合作的行政束缚太多；权限过小，则会导致校企合作流于形式，落不到实处。所以政府手中的权力是相对的，统得过死或放任自由都是不可行的，不能事无巨细、统抓统管，应当从控制者转变为服务者，通过法律手段、经济手段、行政手段对校企合作进行间接控制。落实政府责任、推进职业教育校企合作，首先要明确自身的权力限度和责任范围，在履职过程中必须首先明确哪些方面由政府统筹管理，哪些由市场调节。政府的责任主要在于为校企合作提供一个秩序化的环境，必须要避免政府的过度干预，在发挥政府主导作用的前提下充分保障市场规律对于校企合作的调节作用，处理好政府主导与市场调节、政府主导与企业参与、政府主导与学校自主之间的关系。校企合作的职教模式涉及到企业和学校两个主体，因此它既是准公共事业，又具有产业属性[15]。应该坚持“抓大放小”的原则，在校企合作发展的方向、政策和措施、财政投入等一些大的方面发挥自身的宏观调控与管理作用，而在校企合作的具体形式、办学模式、教学内容、办学规模等具体事宜上则应由市场调节为主，主要是给予校企合作政策支持、宣传引导、监督评价、财政支持等。在充分发挥宏观引导和统筹协调作用的前提下，还要遵循市场规律、按市场规律办事，尊重合作各方的主观能动性，调动校企双方的积极性和创造性。

（二）厘清责任

较之德国职教法明确指出主管机构的名称，我国目前没有一个专门的机构来管理职教校企合作，且未形成一个科学的管理机制，参与校企合作管理的政府各部门职责分工不明确，管理权限不清，存在多头管理的混乱现象。要推进职教校企合作进程，政府必须要改革管理模式，完善管理机构体系，明确政府各管理部门的职能范围，明确职责划分，并将其作为各部门政绩考核的一项重要指标。各级政府应建立校企合作联席会议制度，制定具体的工作规划，并定期开展活动，包括会议、交流项目等，积极推进校企合作。鉴于政府管理中存在的职能“缺位”、“越位”、“错位”等“责任不清”的问题，应明确各部门各自管理的权限范围，实行“归口管理”，同时加强各部门间的协作。效仿德国设立专门的职业教育委员会来促进职业学校与企业、跨企业教育机构的合作，明确规定企业的主体地位[16]。建立政府主导的校企合作教育管理机构，完善校企管理体系。参与职业教育校企合作的政府部门主要包括教育部门与社会和劳动保障部门，但各自分工不太明晰，多头管理引发各种矛盾，导致教育资源的浪费。因此，政府应当划清教育部门与社会和劳动保障部门的管辖范围，厘清各自的职能，明确分工协作，做到该管的有人管，有人管的管的好。

（三）建立监督机制

校企合作的监督，是保证产学结合人才培养成效的重要环节。我国职教校企合作未能形成多元主体参与的社会化评价监督机制，评价主体单一，影响了监督评价过程的科学性和客观性，使得监督评价过程未能发挥其应有的作用和价值。因此，应由教育行政部门牵头，各相关方面共同参与，建立校企合作监督机制。一要建立监督体系，包括监督内容、监督评价标准等。二要成立监督机构，确定监督机构成员、完善监督方式。三要实施监督过程，主要是监督校企合作各主体权利与义务的履行情况，给予未能履职机构惩罚等。四要反思过程中存在的问题，评估校企合作成效，并找出解决措施。监督机制应纳入教育行政部门、企业行业组织、职业学校、职校学生及家长、第三方组织，组成专门的监督评价机构，对参与校企合作的职业学校、企业进行公开公正的评价，评价的内容主要包括两个方面：一是考核参与校企合作的职业学校和企业的资质，进行资质认定，只有合格的企业和学校方能参与校企合作；二是对职业学校、企业参与校企合作的过程进行监督，对最终的合作成效进行考核，将双方参与程度及合作成效作为经费资助、评优评奖的参考依据。整个监督评价机制应通过政府适当宏观调控下的市场运作为主的方式来进行。履行政府监督职能可以保证校企双方较为顺利地沿着既定目标、方式开展合作，保证双方应有的权利和义务。

政府在校企合作中需要承担协调管理、平台保障、监督评价等责任。通过与职业学校对话、与企业对话，交换合作双方的意见和想法，协调合作各方的利益，实现双方坦诚合作。通过建立合作委员会，吸引合作各方的参与，促进校企合作进程，利用企业的先进设备和实训条件，为学校提供实践技能训练支持[17]。同时加强对校企合作的指导，把握大的方向，通过资金、政策法规等的支持，保障合作顺利开展。另外要充当校企合作过程的监督者和评价者，监督合作过程，评价合作成果、检验校企合作成效。保证合作双方沿着既定的合作目标、内容、方式等运行，督促双方在合作过程中认真履行自身的职责和义务。基于当前存在的责任不清、权力不明、缺乏监督的问题，政府需要从明确自身权力、厘清责任、建立监督机制等方面着手来深化校企合作。

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责任编辑秦红梅

作者简介：冉红琼（1989－），女，四川达州人，湖北工业大学职业技术师范学院硕士研究生，研究方向为比较职业教育、职业教育管理；万卫（1979－），男，湖南衡阳人，湖北工业大学职业技术师范学院讲师，博士，研究方向为职业教育；张颖江（1959－），男，北京人，湖北工业大学教授，博士生导师，研究方向为职业教育管理。

基金项目：湖北工业大学博士科研启动基金项目“政府责任视角下职业教育校企合作问题研究”（编号：BSQD13070），主持人：万卫。

中图分类号：G717

文献标识码：A

文章编号：1001－7518（2016）02-0084-06