我国编外用人管理模式探析——以浙江省为例

● 李晓华

我国编外用人管理模式探析
——以浙江省为例

● 李晓华

以浙江省为例，将我国现阶段编外用人管理的三种模式归纳为以严格控制为特征的计划管理模式、部分授权的管理模式以及以动态管理为特征的适度监管模式，并对三种管理模式进行了比较分析。笔者认为，三种管理模式各有优劣，分别服务于政府对编外用人管理的不同管理目标。当政府对编外用人的管理目标发生变化时，应通盘考虑编外用人管理问题，采取积极审慎的态度，选择适合本地实际的管理模式，避免运动式管理。

事业单位 编外人员 管理模式

事业单位编外用人现象长期存在。虽历经数次清理和规范，但事业单位编外人员①队伍越来越大、用人岗位越来越广（吴德贵等，2009；蒋运钧，2010；王继成，2013）。从实际情况看，编外用人在事业单位已成普遍现象（薛蕙芳，2013；王宏伟，2014）。其中，乡镇和省属单位、公益服务单位、差额和经费自支单位编外用人的情况尤为突出，卫生、教育、广电等行业编外用人增长较快。客观地说，编外用人缓解了事业单位人员不足的问题，为弥补公共服务缺口、发展社会事业做出了重要贡献。但是，大量编外人员的存在以及其管理的特殊性和复杂性，对各级政府部门的协调、控制和监督能力提出了更高的要求。

政府管理事业单位编外用人的挑战主要来自于两方面：一方面，编外用人管理的法律法规不健全。2014年颁布实施的《事业单位人事管理条例》回避了编制问题，采用了笼统的“事业单位工作人员”的表述方式，对于编外人员是否适用《事业单位人事管理条例》及其配套规章，迄今没有给出明确说法。编外人员管理，到底是按岗位管理还是按身份管理，无论是在理论上还是实践中，利益相关各方并没有达成共识。缺乏有效的管理办法和规章制度，导致各级政府履行职责的政策依据不足，监管工作难以开展。另一方面，管理主体不明确。既存在组织、人事、财政、编委(编办)等多家部门“多头审批”、管理流程繁琐低效；也存在政府各部门不主动监管、甚至放弃监管的现象，“管得过宽管得过死”与“视而不见听而不闻”并存。这两方面的困难，导致清理规范编外用人，大多沿袭运动式管理模式，效果不佳。

近年来，随着事业单位改革的深入进行以及编外用人的规模扩张，各地各部门对编外用人的管理方式也在发生变化，②这些变化背后的考虑多种多样，成效不一而足。对多种编外用人管理模式进行细致考察，并比较分析各模式的利弊，一方面有利于增进社会各界对于编外用人管理这一问题的理解和认识，另一方面有利于提高政府的公共管理效能，实现提升公共服务水平与保障编外人员权益等目标之间的双赢乃至多赢。本文重点分析我国事业单位编外用人管理的模式，为各地区事业单位编外用人管理提供一定的借鉴。

一、事业单位编外用人管理模式

从全国情况来看，事业单位用人管理逐渐从“按编制管理”向全口径分类管理演变。在这一演变过程中，各地各部门在实践中探索了多样化的编外用人管理模式，大致可以概括为适度监管式、计划管理式以及介于二者中间的部分授权式。一般来讲，在各行政区域内部，编外用人管理的分工模式和监督力度比较接近，而地区之间，特别是省（自治区、直辖市）之间，政府内部监管职权的分工协作程度以及监管力度差异很大。在深入调研中，笔者发现，浙江省的情况比较特殊，省内各行政层级对编外用人管理的方式方法差异很大，各地编外用人管理的三种主流模式在浙江省内同时存在，并具有比较典型的特征。因此，本文以浙江省为例，对事业单位编外用人管理模式进行比较和分析。

1.省属事业单位：编办搭台、人社部门唱戏的动态管理模式

浙江省事业单位编外用人管理由事业单位行业主管部门自行掌握，但只有少数几个行业主管部门出台了编外用人管理的正式文件，大部分仍处于无序状态。根据浙江省编办2010年所做的调查，从行业分布来看，高校、医院的编外人员最多，二者合计占比超过60%。主要原因在于，近年来高等教育和医疗卫生事业发展迅速，规模成倍扩大，而编制调整没有及时跟上，致使高校、医院不得不大量聘用编外人员补充人员力量。

2010年政府机构改革将“指导协调全省编外用工人员总量控制和审核省属事业单位编外人员数额”的职责明确写入浙江省编办新“三定”方案。为加强对事业单位编外用人的规范管理，浙江省编办创新编制管理制度，探索“员额备案制”，出台省属高校、医院编制配备标准，同意高校、医院采取生均定额和床位定额安排资金，使得高校、医院用人事实上与编制脱钩。其编外用人管理模式具有三个特点：一是以岗位管理为抓手；二是将动态管理落到实处；三是分类、分行业、分批次解决，先考虑重点行业编外用人问题。

以省属医院为例，《浙江省省属医院机构编制标准指导意见》（浙编办[2013]36号），明确必须按照医院规模核准内设机构及编制总数，坚持规划引导、精简效能、动态调整。省卫计委按照医院现有床位数以及床护比要求，核算人员编制上报给编办，经编办审批通过后，财政部门给予相应的资金支持。人社部门通过落实岗位动态管理，逐步打破编内编外人员管理双轨制，致力于建立统一、高效、充满活力的用人机制。

2.杭州市属事业单位：编办牵头的部分授权管理模式

杭州市编办自2002年开始规范管理事业单位编外用人，自2008年市政府发文明确职责权限，要求编办、组织、人社部门分工协调规范管理编外人员，实行机关、事业单位编外用工审批（备案）制度。文件规定，财政全额拨款单位的编外用工计划经主管部门审核后，报市编办审批；各主管部门负责审批和下达财政适当补助、经费自理和企业化管理事业单位的编外用工计划，同时报市编办备案。2012年，对市级机关和事业单位经市编办审批或备案的编外用工，纳入杭州市机关事业单位机构编制实名制管理系统，实行实名制管理。以劳务派遣形式使用的编外人员目前不在此管理范围内，仍由各事业单位自行管理。

3.嘉兴市属事业单位：严格控制总量的计划管理模式

嘉兴市自2003年在市属事业单位试行岗位合同工，要求在编委核定的编制员额内设置岗位。监督管理类和公益类事业单位使用岗位合同工的数量纳入事业单位人员计划统一管理，结合编报事业人员计划一并上报；其中准公益类事业单位在核定的支出预算内使用岗位合同工，可由单位和主管部门自主决定。未列入人员计划、未经批准的，不得组织岗位合同工的招聘，财政不安排经费预算。

《关于印发＜嘉兴市规范市级机关和市属事业单位岗位合同工管理实施办法＞的通知》（嘉人办[2007]68号）进一步规定，岗位合同工统一实行人才租赁(派遣)的管理方式。嘉兴市卫生局在2007年出台了《嘉兴市市属医疗卫生单位编外人员聘用管理办法》，要求编外职工总数原则上控制在单位编制数的50%以内，并将事业单位编外用人纳入人员总体规模控制中，实施统一管理。在聘用编外人员时，用人单位需要将招聘计划上报市卫生主管部门审核，审核通过后方可招聘，并将招聘方案予以备案。

二、编外用人管理模式的比较分析

从前文介绍的浙江省省属、杭州市市属以及嘉兴市市属事业单位的编外用人管理模式来看，在其所处环境的各项约束条件共同作用下，三种模式各有其存在的合理性。对各种管理模式的利弊优劣进行辨析探讨，对于其他地方因地制宜、因势利导地开展编外用人管理工作有非常重要的借鉴意义。

1.以严格控制为特征的计划管理模式

在计划管理模式下，事业单位用人行为受到政府的严格控制。其有利之处在于，财政支出的增长受到较为严格的管控，同时编外用人行为整齐划一、高度一致并受到严格监管。不利之处也很明显：一方面，政府管得过多、管得过细，事业单位的灵活用人需求受到较多限制，可能影响其公共服务效能；另一方面，政府各部门对事业单位具体管理任务的过度介入，有悖于“政事分开、管办分离”的改革原则。在这种模式下，事业单位编外用人转化为实际上的财政长期供养人员，清理清退变得更加困难，“花钱买服务”、“花钱办事”异化成了“花钱养人”，违背了政府购买服务的本质，大幅增加了财政负担，客观上对社会事业的发展产生了一定的制约作用。

2.部分授权的管理模式

与实行计划管理的严格控制模式相比，部分授权的管理模式重点监管财政全额拨款事业单位，将其余事业单位编外用人的审批权限授权给行业主管部门，监管手段既包括审批也包括备案。在这种管理模式下，非全额拨款事业单位的编外用人自由度增大、灵活性提高，有利于更好地满足事业单位业务规模扩大带来的用人需求增加，这是部分授权管理模式的优势所在。问题在于，授权给主管部门后，对编外用人的监管是否到位取决于主管部门是否积极作为。对各个行业的非财政全额拨款事业而言，这种管理模式的后果可能是截然不同的，既有可能是多了个“婆婆”，在用人方面更加不自由，也有可能是获得了比较完全的用人自主权。

在推进人事制度改革释放事业单位活力的过程中，以计划管理为特征的严格控制模式受到较多质疑，各地各部门对事业单位编外用人的监督管理工作大多转向了部分授权的管理模式，其表现形式多种多样。从实际效果来看，“一管就死、一放就乱”的问题仍未能得到有效解决。

从杭州市市属事业单位的情况来看，政府各部门全面介入编外用人管理，存在越位嫌疑，客观上也加大了财政负担，而将审批、备案的编外用工均纳入实名库管理给将来的清理规范埋下隐患。

3.以动态管理为特征的适度监管模式

在适度监管模式下，政府各个职能部门合理分工，做到权责清晰。其中，财政投入方式是破解事业单位用人“一管就死、一放就乱”难题的关键。

以浙江省省属事业单位为例，人社部门与编制部门联动，将病床量、学生数与卫生和教育行业事业单位人数挂钩来核定编制/岗位总量，实行“员额备案制”。浙江省编办、省财政按照“机构总编制，供养全口径”的管理理念，合理保障人员经费。对于事业单位编外用人，省财政不再额外安排专门资金。这种定额支持的财政经费给付方式，从原有的“按编制管理”向“按事管理”迈出了重要一步，使得编制和财政因素对事业单位用人行为的影响力减弱。岗位动态管理机制则为妥善解决事业单位究竟需要用多少人、用什么样的人、用多长时间、通过什么渠道进入等内部管理问题提供了解决思路，事业单位的人员管理也从“编制内管理”向编内、编外人员一体化分类管理模式发展。

以动态管理为特征的适度监管模式，其改革取向与中央精神保持一致，是在大方向正确的前提下审慎决策后的改革举措。从实践效果来看，既履行了政府对事业单位用人的监管职责，又充分尊重了事业单位的用人自主权。从当前的运行情况来看，一方面，岗位动态管理制度仍需进一步完善，以提高岗位动态管理的科学性和有效性；另一方面，高校、医院之外的编外用人仍处于放任自流状态，亟需制定符合各行业实际情况的动态管理标准。

表1对三种模式的优缺点进行了比较分析。客观地讲，三种管理模式各有优缺点，并不存在明显的高低优劣之分。对事业单位编外用人采取哪种管理模式主要取决于政府根据本地实际所制定的政策目标是哪个（些）。大致上，这些政策目标按照优先级从高到低依次为：控制财政供养人口数、为困难群体提供就业岗位、满足事业单位用人需求、满足公共服务需求、推进改革、促进就业平等等。如表1所示，在政府财政能力有限的情况下，实行严格控制的计划管理是必然的理性选择，其政策目标首先是控制财政供养人口数，其次是提供有限数量的公益性岗位以促进再就业。随着政府财政能力的发展，满足公共服务需求，深入推进事业单位各项改革以及促进就业平等等目标逐步进入决策考虑范畴。可以说，这三种管理模式是对“运动式”管理和“完全不理”的全面超越，可以视为地方政府积极有为履行监管职责的明证，它们分别服务于编外用人管理的不同管理目标，适用于不同的管理阶段。当政府对编外用人的管理目标发生变化时，应通盘考虑编外用人管理问题，采取有力举措进行调整。

三、发展和完善政府在编外用人管理中的监管职能

随着公共事业的发展，编外人员已不再是传统意义上的从事简单工作的“临时工”，而是公共服务的重要参与者。加强事业单位编外人员管理对于推动社会事业发展，优化人力资源配置具有重要意义。

观察并比较各地对事业单位编外用人的不同管理模式，剖析其利弊得失，对于地方政府根据本地区的既定发展目标，选择切合自身实际情况的管理模式具有重要意义。首先，选择哪种管理模式，取决于政府的首要政策目标。在政府面对的选择集合中，提供数量更多，质量更高的公共服务、减少公共财政支出、增加就业、维护特定群体利益、维持社会稳定等政策目标同时存在，但在不同的地方政府，甚至在同一地方的不同发展阶段，其优先顺序可能是不同的。其次，选择哪种管理模式，与该地之前的政府监管举措高度相关。

编外用人管理，关系到事业单位的改革成效以及大量编外人员的切身利益。政府在出台新政策、采取新的监管举措之前，有必要对其可能带来的影响和冲击进行预判，要考虑到调整原有利益格局可能带来的新的利益失衡。应当充分调研，做好应对预案，避免在解决老问题的过程中产生新问题、新矛盾。编外人员管理的各项监管举措，宜稳宜缓，不宜操之过急。如果政府部门从前对事业单位的各种体制（编制）外用人没有出台明显的监管举措，在筹谋新的、可靠的监管举措之前，维持现状，也是种可能的政策选择。

从政府部门的角度来看，无论当前对事业单位编外用人的管理与前述的哪种模式更接近，对编外用人管理的改革方向如何，都应当采取多种措施，积极行动起来，着重加强以下几方面工作，发展和完善适合本地实际的编外用人管理模式。

1.采取主动，调查了解事业单位编外用人现状及其发展变化

鉴于编外用人目前的发展态势，建议政府人事综合主管部门与行业主管部门等有关部门通力合作，主动关注事业单位编外人员情况，定期开展调查统计，了解事业单位编外用人现状及其发展变化情况，不能在公共人力资源管理中留下盲区。一方面要摸清总量，摸清不同行业的实际状况；另一方面要进一步分析编外人员的类别、等级结构等构成状况。

2.分类管理，科学核定事业单位编制和岗位总量

表1 对三种编外用人管理模式的比较分析

根据不同公益事业单位的具体特点，采取不同的投入和支持方式，促进公益事业发展。对于公益一类事业单位，有关部门对其职责、任务进行审查、分析，根据对事业单位提供公共服务质量和数量方面的要求，重新核定编制数，给足编制，按编制数进行岗位设置，财政保障经费。对于公益二类事业单位，分类探索编制/岗位备案管理的方式方法，明确标准，实行动态管理。统筹编内编外两种资源，采取经费补助、购买服务的投入和支持方式，合理保障人员经费，实现各类用工模式的良性互动。

建议由人社部门根据事业单位业务发展实际需要，重新梳理和核定岗位；编办根据核定岗位的情况，确定相应的人员编制标准；财政部门则根据标准配套经费。可以考虑将岗位重新核定的范围限定于管理岗和专业技术岗的主体岗位，工勤岗位和专技岗的辅助岗位不在核定范围内，今后可以逐步取消这些岗位的编制配给，全部采用购买服务来解决。

3.理顺管理体制，分类清理规范编外人员

事业单位在提供公共服务时存在灵活用人的客观需要，而灵活用人与编制管理的计划配置人力资源之间存在不可调和的冲突。因此，有必要淡化编制管理，强化岗位管理，将事业单位人事管理建立在岗位管理基础上，保持其统一性。

按照事业单位分类改革的要求，对于公益一类事业单位，坚决杜绝新增编外人员，现有编外人员分门别类逐步消化处理。有空编同时使用编外人员的事业单位，对于符合岗位任职资格和条件的编外人员，给以参加公开招聘、竞聘上岗的公平竞争机会；无空编使用编外人员的事业单位，编外聘用人员一律辞退。对于公益二类事业单位，变“以钱养人”为“以钱养事”，用财政预算控制单位的用人规模。有经营性收入的财政全额拨款事业单位以及差额拨款、自收自支事业单位的现有编外人员，按分类管理有关规定重新界定，确定编外聘用人员岗位控制数，并对现有编外聘用人员进行清理。在控制数内的编外聘用人员经费，由财政纳入单位预算，所需费用仍由单位自行解决。

4.加强监管，保障编外聘用人员合法权益

由机构编制、财政、组织、人社等相关部门组成工作小组对事业单位用人进行监督检查，实现将编外聘用人员纳入规范化管理轨道的目的。

一方面，规范编外人员进入，扩大公开招聘实施范围。事业单位可自主开展编外人员公开招聘工作，但应遵守公开招聘规定，按照“公开、平等、竞争、择优”的原则，面向社会公开招聘；另一方面，切实保护事业单位编外人员合法权益。根据岗位确定编外人员工资福利待遇，在考核、奖励、惩戒、培训、职务晋升等各方面，实行编内、编外统一的管理政策，消除歧视。完善编外专业技术人员资格准入考试和职称考评服务通道，按政策规定为编外人员的资格准入和职称晋升聘用等提供相关服务。将编外人员纳入到人力资源总体的管理、执法、监督、保障、保护的范围之中，杜绝两头不管的现象。

注 释

①本文的编外人员，是指事业单位中，与在编人员相对而言的非在编工作人员（与单位编制总额无直接关系）。

②例如，北京市市属事业单位编外用人未纳入政府统一管理，由各用人单位自行使用管理。以往部分区县有将编外用人纳入管理的，但是目前也普遍不再管理。北京市西城区在2011年以前对事业单位编外用人实施备案审批，2013年开始不再备案审批新的编外用人，由事业单位自行决定编外人员的使用。

1.蒋运钧：《事业单位编外用工管理现状、问题及对策——以江苏省无锡市为例》，载《中国人力资源开发》，2010年第1期，第79-81页。

2.吴德贵、李志更等：《规范事业单位编外人员管理》课题报告，2009年。

3.吴江、岳颖：《事业单位人事制度改革若干问题思考》，公益机构改革与公共服务发展国际研讨会，2010。

4.王继成：《公共财政视角下规范行政事业单位编外聘用人员管理的建议》，载《财政监督》，2013年第18期，第60-61页。

5.王宏伟：《试论事业单位编外人员福利待遇解决的途径》，载《人事天地》，2014年第12期，第18-20页。

6.薛惠芳：《规范事业单位编外人员管理的思路与对策》，载《人事天地》，2013年第3期，第25-28页。

■责编/倪超 E-mail：nc714@163.com Tel： 010-88383907

Analysis on Supernumerary Staff Management——Based on Experience of Zhejiang Province

Li Xiaohua
(Research Office of Public Institution Management, Chinese Academy of Personnel Science)

The management of supernumerary staff in China’s public institutions is classified as three models： planned control, authorized management and dynamic management of moderate regulation. Based on the experience of Zhejiang Province, this paper compares the advantages and disadvantages of these three management models. Taking advantage of these management models, the different public management objectives are achieved. This study sheds light on the prime policy choice of local government on the management of supernumerary staff in public institutions. Key Words: Public institution; Supernumerary Staff; Management Model

李晓华，中国人事科学研究院，副研究员，经济学博士。电子邮箱：lxh0618@163.com。

本文受国家自然科学基金“身份、就业与工资不平等——对中国城镇劳动力市场的研究”（71003104）资助。