我国公职人员兼职政策研究——从技术兼职到权力兼职

● 牛力

我国公职人员兼职政策研究
——从技术兼职到权力兼职

● 牛力

兼职是任何国家都存在的工作形式，由于从业者身份不同，国家采取不同的管理方法，出台不同的政策，或支持或禁止。本文梳理了我国公职人员兼职政策，发现与理论上的泾渭分明相比，现实中公职人员兼职的发展路径是从技术兼职到权力兼职的，并且二者发展到后来相互交织、模糊，甚至倒置。同时，本文探讨了政策实施过程中所出现的问题，并提出了相应的思考建议。

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“兼职”，从传统的意义上讲，是指职工在完成本单位工作的前提下，利用业余时间或经本单位同意占用一部分工作时间为另一单位服务。按照时间出现的先后，建国后的兼职人员大致分为三类：“学有专长”的科学技术人员；业余时间较为宽裕的且有能力的教师、演员、医生、新闻记者、报刊编辑、在校大学生、运动员等专业领域的专业人士；在职或离退休的有一定职权的公职人员。前两类较好理解，第三类中需界定公职人员，公职人员是指依法履行公共职务的国家立法机关、司法机关、行政机关、中国共产党和各民主党派的党务机关、事业单位以及国有企业的工作人员，也就是以往通常说的“干部”。虽然，公职人员概念的内涵和外延，是随着时代和国家的发展而不断变化的，但这个概念的关键词在于“公职”二字。在《国家公职人员行为守则》第二条中明确规定，公职人员应当时刻铭记其一切权力都来自国民的授予，其一切收入都来自国民的供给。公职为信托的职位,意味着有责任承诺其一切公务行为均从公共利益出发。本文中，由于兼职者的研究前提是公职人员，那么我们的研究范畴则由公职人员中的技术兼职一直延伸到目前社会热议的职权者兼职即权力兼职。在对我国公职人员兼职政策的梳理探究中，可以看出，与理论上的泾渭分明相比，现实中公职人员兼职的发展路径是从技术兼职到权力兼职的，并且二者发展到后来相互交织、模糊，甚至倒置。对于公职人员中拥有职权者和普通的专业技术人员，国家采取不同的管理方法，制定不同的政策，或禁止或支持，限制、禁止权力兼职，鼓励、支持技术兼职。本论文首先梳理了我国早期技术兼职政策以及权力兼职政策，而后分析了兼职政策实施过程中存在的主要问题，最后针对问题提出了一些解决措施，以便国家借鉴。

一、关于我国早期技术兼职政策的历史沿革

改革开放前30年，我国是不允许人们从事本职工作以外的、尤其是有报酬的兼职工作，那时的兼职被看作是“不安心本职工作”和“不务正业”。由于这种观念和体制的原因，兼职在很长的时间内都处在“犹抱琵琶半遮面”的地下活动状态。

直到十一届三中全会，兼职才开始浮出水面。国家逐渐允许职工在完成8小时工作任务外，利用业余时间从事第二职业，允许教师、科技人员、律师在不影响本职工作的前提下兼职，并取得一定的报酬。早期的兼职有三波潮流：20世纪80年代中后期、90年代中期和21世纪初。第一波潮流肇始于市场经济的发端，基本上是单位有一技之长和一定职权的公职人员，以专业人员的技术兼职为主，并且参与率也不是很高，而第二和第三波潮流则是缘由政府机构的分流精简。自此，越来越多的公职人员参与其中，参与兼职的广度与深度在不断拓展和裂变中。如果说80年代的“官商”现象只是停留在一种停薪留职的个体状态，那后来的这些“兼职”者则是“拥有绝对市场竞争优势”的，这些有一定职权的“兼职”者，是“既当官又发财”。现实中，目前关注重点虽然在权力兼职上，但由于因果的关系，对于技术兼职的政策沿革也需厘清。关于我国兼职方面较早出台的文件可追溯到20世纪70年代末（详见表1）。

进入21世纪以来，国家连续下发了《深化干部人事制度改革纲要》和《关于加快推进事业单位人事制度改革的意见》、《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》、《中共中央、国务院关于进一步加强人才工作的决定》等一系列政策文件。国家对于技术兼职的态度和政策，由过去的严加限制，到暗中放任，再到公开鼓励与支持。

二、关于限制我国公职人员兼职的有关政策规定

表1 我国关于鼓励技术兼职的部分文件政策

虽然出台了这么多鼓励兼职的政策，但仔细观察，可以发现，都是针对“技术兼职”，并没有哪一项政策是明确允许国家公务员和党政领导人即有职权的公职人员兼职兼薪的，相反，国家都是一以贯之地严令禁止。无论是《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》，还是《中华人民共和国公务员法》，都明令禁止公职人员特别是领导干部进行兼职。即便在大的机构改革和精简分流时期，国家的政策态度也都是一致的（见表2）。

这些政策文件中，尤其重要的是2013年12月下发的《关于进一步规范党政领导干部在企业兼职（任职）问题的意见》（中组发[2013]18号），该意见提出，凡按规定经批准在企业兼职的党政领导干部，不得在企业领取薪酬、奖金、津贴等报酬；兼职不得超过1个；连任不超过两届；兼职的任职年龄界限为70周岁。此意见首次对兼职者的数量、年龄、任期等进行了规定，为杜绝一人兼多职、长期兼职、连续兼职等现象提供了保证。从中可以看出，该规定全方位趋于严密，成为适用全体的禁止性规定。并且在第五条新增规定，党政领导干部在企业兼职期间的履职情况、是否取酬、职务消费和报销有关工作费用等，应每年年底以书面形式如实报告单位组织。

表2 我国关于禁止权力兼职的部分文件政策

当然，以上所规范的对象自然不仅仅是退休、准退休的党政领导干部，从治理逻辑来看，如果能把退休的党政领导干部的兼职管好，那么在职的党政领导干部就更不成问题。现在有多少公职人员明里暗里在企业兼职？在调查清理之前，恐怕不能确定。中组部第18号文件下发后,出现了A股上市公司独立董事辞职潮。据不完全统计,因不符合文件规定,已有100余名前官员主动辞任独立董事,其中至少有25位前省部级官员。在这部分人中，多人在原任职务管辖的地区和业务范围内“就近”就职，部分独立董事每年领取几万元到几十万元不等的高薪。根据法律法规，公职人员不仅不能兼职经商，且停薪留职或留薪留职等做法都是违规的。

三、兼职政策实施过程中出现的问题

兼职源于“人才和智力的流动”。一直以来，兼职的步伐从来没有因为政策的不支持停滞过，也没有因为政策的利好而突起显势。兼职，由于其能够实现高增长收入和较高的价值成就感等实际原因，一直或隐或显于社会。同社会其他领域所出现的问题一样，起初国家出台鼓励兼职政策是支持技术和专业人员，鼓励智力流动，进而推动进步，促进文明。但由于利好，越来越多的“权力兼职”参与其中，而这一现象是国家最不期望的。

相对于国家对权力兼职限制政策的屡屡出台，现实中的权力兼职却“屡禁不止、叠彩纷呈”，当然，也正是由于“屡禁不止”，才会“屡屡出台”。人们从事的职业不同，其追求也不同。在市场经济中，商人追求利益的最大化，而在公共部门中，公职人员本应追求公平公正，而由于现实的直白和利益的驱动，权力兼职这一现象在政策与现实中才会有如此大的反差和冲突。总的来说，在兼职政策实施过程中，主要存在以下一些问题：

1.技术兼职与权力兼职的模糊与倒置

在理论上，技术者和权力者泾渭分明，政策对其的支持与禁止也应该是清清楚楚，没有矛盾。可在现实中，技术兼职与权力兼职者往往是模糊与倒置的，技术者如果无权，则无人请其兼职；而权力者无技术，照样兼职，“官大字就好”的现象比比皆是。以“独董”现象为例，所谓“关系就是生产力”、“人脉就是资源”，能够去企业兼职的独董，往往因其手中的权力和资源而非其他。

2. 权力兼职的禁止政策本身存在漏洞

对于“权力兼职”的屡禁不止，抛开利益的目的驱动不讲，制度本身的漏洞也是显而易见的。对比国外相关政策，如美国在其《官员行为准则》规定，公职人员不得在一年内挣取兼职收入超过公职年薪收入的30%；1985年颁布的美国《政府工作人员道德准则》规定，不得以任何形式用公职做交易；国家公职人员不得在外兼任与其职责利益相冲突的工作或从事与其职责相冲突的事务，包括不得利用职权谋求工作；去职的政府官员在离职后一年内不得回原工作部门为别人从事游说活动，违反者将受到刑事处分。日本在其《国家公务员法》第96条规定：所有职员必须做全体国民的服务员，为公共利益进行工作，工作时应竭尽全力，专心致志；第103条规定，公务员不得兼任经营商业、工业、金融业以及有其他经营目的的私人企业（以下称为营利企业）或者其他团体的职员、顾问或者评议员，不得自己经营营利企业；第104条规定，公务员取得报酬，并兼任营利企业以外的事业团体的职员、顾问或者评议员，或者从事其他事业、业务的，需要取得内阁总理大臣及该职员所属部门负责人的许可。其法律法规都明确表明了对兼职的态度和处罚措施。而在我国的一些法规文件中，首先是在语言表述上就有些闪烁其词，例如“原则上不允许”、“一般不允许”等词语。众所周知，“原则上”、“一般”这种不清晰准确的表述很容易让人钻空子，出漏洞。我国在政府职能转变尚未到位，行政干预市场的情况下，这些虚化模糊的、不够硬性的规定就为某些公职人员、特别是有一定职权的公职人员的兼职提供了现实可行的空间。

3.具体的人事管理制度不到位

对于兼职，“完成本职工作”是允许兼职的必要前提，但现在许多单位其人事管理制度还不到位，特别是岗位设置不合理，岗位职责没有明确、具体、合理、科学的规定，缺乏工作完成后的考核评价，奖惩制度不够明晰，激励机制也不够充分。如果一个单位的人事管理工作做的好，真正能够做好职位分析，岗位设置合理，工作饱满，分配合理，激励充分，也就不会有人再有多余的时间和精力去兼职。即便是兼职，也只能是通过市场和“周末”利用非工作时间来实现“按劳分配”，这才是专业技术人员实现知识资本利益最优化的理性选择。

4.权力兼职退就“商圈”、“雅圈”

如果公职人员的兼职是在其业余时间，并且是相关文学、艺术、科学研究的创作，或是从事教学和学术活动，以及不涉及报酬或不以营利为目的的，这种兼职则为国际上大多数国家所认可，不在政策限制和禁止之列。但在我国，“雅圈”成为“腐败新灾区”，让官员兼职书法协会这一现象再次引起社会关注。在各地书协，“官大字就好”，进入书协的官员尤其是退休官员越来越多，渐成惯例，退休高官担任主席或名誉主席的现象很普遍。而权力兼职在“商圈”主要有这样几种形式：一种是公职人员到自己职权管理范围内的企业单位“兼职”谋利；另一种是公职人员到非职权范围内的企业单位兼职。如：上市公司邀请学校招生负责人去兼职，多以子女能够得到招生优惠为目的；还有一种较为隐蔽，即公职人员在职时并不去企业兼职，而是与企业达成协定，在职时为企业谋取利益，退休后再去企业“预约兼职”，收回相应报酬。

四、完善兼职政策的建议

1.依法治国，公职人员的兼职禁区绝不能突破

不管是尊重市场经济的自然法则，还是遵循国际惯例，都必须对公职人员有偿性兼职的行为持严令制止的态度和规定。对于政府公职人员的兼职限制，国际上通行的做法是，禁止国家公共部门的公务员、工作人员、工人、公共机构和公营部门的正式编制人员从事有报酬的私人性质的工作，或以私人名义从事领取报酬的工作。国外对公职人员兼职的禁止，源自19世纪文官制度中的“公正、廉洁、中立”原则。作为公职人员，他们必须有明确的职责要求和公众期许。因此，国家对公职人员的兼职禁区绝不能突破。国家自2013年出台了《关于进一步规范党政领导干部在企业兼职（任职）问题的意见》以后，目前更是以“全覆盖、无死角、零容忍”的鲜明态度，对公职人员尤其是在企业兼职的在（退）职人员进行了彻底清查并加以惩处。人民日报由此特发题为《清理干部企业兼职，为官发财应两道须成共识》的文章，文中称，自2013年10月始，共清理出党政领导干部在企业兼职40700多人次，其中省部级干部229人次。

2.加快事业单位人事制度改革，规范事业单位人员兼职行为

事业单位是我国专业技术人员的集聚地。加快事业单位人事制度改革，规范事业单位人员兼职行为迫在眉睫，当大多数事业单位有能力保持对职工的完全雇佣时，职工不再有从事兼职的时间，或因在自身效益水平的限制下不得不允许职工兼职，其职工的兼职行为也就能得到相应的规范。当然，两者互为因果，如前所述，兼职变革了以往的制度格局，而随着单位人事制度的改革完善，兼职也会越来越规范。再次，如果担负的工作是涉及国家机密，从事兼职活动可能泄露国家机密的；承担国家科技攻关或者本单位重要任务，在此期间兼职可能影响完成国家计划和本单位任务的；因与兼职单位存在利害关系在其他可能影响公正办事的情形，都应该回避兼职。而在兼职中不能泄露的信息包括：本单位准备或者已经申请专利的发明创造；本单位准备或者已经申报发明奖、自然科学奖、科学技术进步奖的科技成果；本单位准备转让或者已经转让的技术；本单位在研究开发工作中取得的阶段性技术成果；本单位职工或者本人执行本单位的任务，或者主要利用本单位的技术条件所完成的职务技术成果；本单位明确规定不向外单位提供或者转让的未公开的关键性技术。

3.继续鼓励技术兼职，禁止限制权力兼职

在对政策的梳理研究中可以看出，国家对于技术兼职的鼓励和对权力兼职的限制都是不遗余力的。为什么？因为技术兼职是良性的，它是一种智力的共享与贡献，这种兼职不仅是对自己知识和工作经验的有益补充，也在客观上推动了社会的发展。对于我国目前发挥人才潜能，提高人才素质，活跃人才市场，调节供需矛盾，降低社会的用人成本，优化人才资源配置，促进技术成果转化，加快产业发展和稳定人才队伍方面，技术兼职具有十分积极的意义。而权力兼职是对资源的不公正掠夺和占有，是一种权力寻租。要严格区别于“权力兼职”，兼职必须是知识与知识的对接，而不是权利与知识的对接。因此，要继续鼓励支持技术兼职，禁止限制权力兼职。

4.防止公权力变谋私利工具，关键要靠严格有效的监督和执行

政策的有效实施，重在执行以及监督。可以建立退休干部追踪监督制度,特别是对退休官员到国有企业任职、兼职现象加以重视。国有企业掌握着国有资产、公共资源，可增加国有企业领导任命监督职能,提高透明度。一些经验丰富、有专业特长的党政领导干部退(离)休后，以适当方式发挥余热，是有积极作用的，但必须合规合法。不能用“权力磁场”和“权力期权”干扰市场秩序，不能没有监督和约束。要将权力关进制度的笼子，防止公权私用，从严管理领导干部、规范领导干部廉洁从政行为、改进干部作风形象、营造公平竞争的市场环境。进一步加强立法，明确规定党政领导干部哪些不得在企业兼职任职，哪些要有严格的限制，划出制度和法律红线，切断利益链，防止公权力异化成为少数人谋取私利的工具。

5.切实转变政府职能，树立正确的权力观、利益观和价值观

现阶段作风建设正在大力推进，教育实践活动也正在深入展开，这是整顿权力兼职的契机。“权力兼职”之所以能够发挥作用，除了公职人员特别是领导干部自身的原因，也是计划经济体制下“政府干预过多”之流弊。切实转变政府职能，深化行政体制改革，进一步简政放权，在体制机制上杜绝政府职能错位、越位、缺位现象，从而领导干部的兼职自然会成为一张“空头支票”。反过来，清理公职人员特别是领导干部的兼职行为，也是规范政府行为、还权于市场和社会，树立公职人员正确的权力观、利益观和价值观的明智之举。“无官一身轻”，这曾是苏东坡的感慨。只有当更多的“官员变平民，技术成大拿”成为生活常态，方能彰显出一个社会的全面进步与文明。

1.京报网：《兼职腐败=钱权交易》，2013年12月11日。

2.南方都市报：《“官员独董”为何密集去职》， 2014年6月4日。

3.全景网：《聚焦独立董事：香饽饽OR 烫手山芋》， 2014年4月20日。

4.人民日报吴堡新闻：《清理“权力兼职”体现改革要求》， 2014年5月29日。

5.人民日报：《清理干部企业兼职，为官发财应两道须成共识》， 2014年5月29日。

6.羊城晚报：《评论：规范退休官员兼职应严格约束政府权力》， 2013年11月1日。

■责编/倪超 E-mail：nc714@163.com Tel： 010-88383907

The Research of Civil Servants’ Part-time Policy in China——From Technology to Power

Niu Li
（Chinese Academy of Personnel Science）

Part-time work exists in any country. Due to the different of practitioners’identities, countries have taken different management methods and different policies, or support or banned. This paper reviews civil servants’ part-time policies, finding that compared with the theoretical, civil servants’ part-time entirely different in reality. The development path of part-time work in reality is from technical to the power, and both gradually intertwined, blur, even upside down. Meanwhile, the paper discusses problems happened in the process of policy implementation, and puts forward proposals.

Part Time Work; Public Employee; Part-time Policy; Part-time Technical Staff; Power of Part-time

牛力，中国人事科学研究院，助理研究员。电子邮箱：nlt4503@sina.cn。