乡村治理中的基层协商民主:实践探索与问题分析——基于四川省成都市青白江区姚渡镇芦稿村“村民议事会”的观察

张露露，任中平

(西华师范大学 政治与行政学院，四川 南充 637002)

我国是农业大国，农村社会是国家政权建设的基石，因此，提升农村治理能力是推进国家治理体系和治理能力现代化的基础。然而，近年来，以土地问题为代表的农村问题屡见报端，频频引发社会热议，如“宜黄事件”“乌坎事件”等。这是农村利益格局多元化、农村人际关系复杂化、农村公共事务稠密化在土地问题上的集中表现。农村社会对我国乡村治理能力提出了新要求和新挑战。在此背景下，基层协商民主应运而生。2015 年2 月，中共中央在《关于加强社会主义协商民主建设的意见》中明确提出: “涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层。要按照协商于民、协商为民的要求，建立健全基层协商民主建设协调联动机制，稳步开展基层协商，更好解决人民群众的实际困难和问题，及时化解矛盾纠纷，促进社会和谐稳定。”理论来自实践，制度在摸索中产生。成都市青白江区姚渡镇芦稿村在实践中逐步探索出以“村民议事会”为突破点的基层协商民主自治制度，这一创新尝试为我们提供了一个基层协商民主的实践标本。因此，深入研究芦稿村实践“村民议事会”的主要成效，总结其基本经验，发掘其实践困境，并提出解决对策，对于我国农村积极探索村民自治的有效实现形式，深入开展基层民主协商治理，具有一定的借鉴意义。

一、经验: 打造基层协商民主的制度平台

芦稿村地处青白江区姚渡镇东南部，属于龙泉山脉浅丘地带。芦稿村以“村民议事会”为创新点的基层协商民主自治制度，构建了基层协商民主的权力架构，营造了基层协商民主的制度平台，确保了基层协商民主的合法有效，优化了基层协商民主的运行程序。

(一) 通过定权和束权，构建基层协商民主的权力架构

一是定权。在推进基层民主政治建设过程中，坚持将理顺党总支、村委会、村监委会、村议事会和村集体经济组织的关系，作为还权赋能的突破口，实现了以党总支为核心的议事会决策、村委会执行、监委会监督，以及集体经济组织的独立运行。二是束权。坚持将权力关进笼子里，芦稿村依托村监委会，下设村务公开监督小组、理财小组、项目监督小组等功能监督小组，通过列席村民议事会、村支两委相关工作会议，参与民主评议大会，以及设立意见箱、随机勘察、调查走访、查阅资料等形式，对村级自治事务的全过程进行监督。总之，通过定权和束权，村级形成了各权力既联系又独立、既互惠又监督的权力架构网，为基层协商民主的有效开展构建了规范性前提。

(二) 推出“民主议政日”，营造基层协商民主的制度平台

2006 年，芦稿村在全市首推“民主议政日”，并规定每月28 日为民主议政日。在议政过程中，芦稿村注重群众的参与性，积极引导议政人员转变观念，培养包容胸怀和大局意识; 倡导“对事不对人”，摒弃个人偏见，突破保守意识和狭隘心理，注重以理服人，为议事营造轻松友好的协商氛围。村党支部书记曾修和说: “我们要把决定权、利益分配权、资产处置权交给村民，最大限度地争取到村民的理解和支持。”“民主议政日”也是“公共协商日”，它注重参与者之间的交流、相互倾听和理解，形成合意，最终做出理性决策。这既体现了协商民主的价值核心，也为实现村级协商民主营造了良好的制度平台。

(三) 采取“三级授权”，确保基层协商民主的合法有效

村民议事会是基于城镇化浪潮下村民单向流动的社会现实而设计的，它是解决“空心村”治理难题的有效策略。对于村级治理的权力内核——决策权，芦稿村采取了三级授权的方式，即村民会议(最高决策机构) →村民代表会议(重要决策机构) →村民议事会(常设决策机构) →村民委员会，分层逐级授权落实，明确每一个层级的权限范围，并逐级签订授权书，确保决策权力有限、合法、合规，夯实了村民议事会的群众基础，保证了议事会权力来源的合法性。通过这种“浓缩的会议”，实现了广大村民和村干部在同一话语体系和同一协商平台上的沟通和交流，有效地杜绝了因召集难而使村级重大会议沦为村干部会议的弊端。它是基层协商民主的新表现。

(四) 确立“村民议事六步法”，优化基层协商民主的运行程序

一是加强沟通。通过走访沟通，及时了解村民对治理问题的信息反馈和建议。二是科学决策。通过召开村党组织委员会会议或党员大会，依据标准来筛选议题。三是民主商讨。结合本组的实际情况，形成多种方案，确保本组内绝大部分村民的切身利益。四是结果公示。健全并落实“资料整理、审查核实、实施公开、反馈整改、归档保存”的五步公开程序。五是强化监督。村务监督委员会监督全过程。六是总结前面五步，进行综合评议整改。 “议题收集、议题审查、民主讨论、结果公示、执行监督、评议整改”的“村民议事六步法”，规范了基层协商民主的运作流程，并于在全市范围内进行推广。

二、成效: 体现了村民当家做主的民主权力

芦稿村构建起以“村民议事”为载体的基层协商民主自治制度，是村民自治的一种有效实现形式。“村民议事会”这一公共协商平台激发了村民政治参与积极性，化解了矛盾冲突，有效地实现了村民当家做主，同时提升了乡村治理绩效，为打造“阳光芦稿、文明芦稿、和谐芦稿”增添了生机和活力。

(一) 民事民议、民权民用，真正实现了村民当家做主

村民议事会是维护农村根本利益、增进村民福祉的民选组织。它代表着村民的共同利益，其宗旨就是保障广大村民的民主权力，真正实现人民当家做主。亨廷顿认为，国家政治稳定的核心就是动员农村民众在承认现存政治体系而非反对它的条件下参与政治［1］(P68)。在乡村社会中，关键是要切实维护弱势群体的协商民主权力，实现其政治参与。然而，文化水平低、协商渠道不畅、民主意识淡薄、协商热情不高等制约了弱势群体政治参与和民主权力的实现。芦稿村议事会成员针对这种情况，对于涉及村级重大发展事务如土地拆迁、道路建设、水利工程建设、食用菌种殖等，为切实保障每一个村民的协商民主权利，采取“投下玉米粒、表达我心愿”的方式，组织村民排成长队，依秩序在自己所认同的项目下面投放一粒“玉米籽”。统计后，按照得到“玉米籽”的多少，最终确定村务发展规划。对村民普遍关心且争议较大的问题，则由村民议事会集体协商解决。小小的玉米粒在全村村民心中播下了民主参与的种子，也有效实现了民事民议、民权民用。

(二) 公开协商、阳光透明，有效提升了乡村治理绩效

阳光是最好的防腐剂，任何腐败都难以抵抗公开的魔力。通过公开橱窗、明白卡、网上公开、电视公开，确保每一步决策都民主透明，有据可查。通过公开协商，使每个村民在平等参与的前提下，自由地表达并尊重彼此的利益诉求，有效地避免了猜忌和误解，真正体现了公平和正义。从权力本质来说，村民议事会掌握的是一种公共权力。公开协商保证了“多数人”决定公共事务的议程，同时也尊重“少数人”的权利，拓宽了民主的广度，最终趋向协商民主的最理想状态。例如，2009 年10 月，为争夺小便民超市的经营权，村民们绞尽脑汁，频频向村上施压。议事会经过民意采集和协商讨论，最终确定采取公开招标的形式决定小便民超市经营权的归属。在村务监督委员会的监督下，村会计公开宣读了经营协议内容，经举手表决后通过了协议。8 名竞标者按照竞标规则，以1000 元起价，100 元追增的方式相互竞标，最终监委会主任确定了中标价为2700 元。会后，一名竞标人说: “很公正，很透明，我确实不敢再加了。以后村上的这些事情就要这样子，这样大家才支持你们。”议事会通过公开协商，把干群之间的“隔心墙”变成了“连心桥”，有效提升了乡村治理绩效。

(三) 化解矛盾、凝聚共识 (consensus)，有力促进了农村的稳定和发展

村民议事会作为一种公共协商平台，其建构实际上就是在利益多元化基础上的非竞争性的利益表达、博弈和综合的过程。它通过确立规矩，求同存异，整合利益，有效避免了小矛盾升级为大冲突。2009 年，议事会成员针对部分村民分户后不赡养父母，屡屡引发家庭矛盾的实际情况，经过普遍走访和充分讨论，最终确定: 凡是需要分户的村民，其子女要签订一份《赡养父母承诺书》，对分户后父母赡养做出书面承诺。一纸承诺书的既强化了村民赡养父母的意识，也为被赡养的老人能够更好地得到子女的关怀上了一道“保险栓”，促进了村域的和谐和稳定。同年8 月，在建设项目申报工作中，议事会成员意见分歧较大，芦稿村充分利用村民议事会平台，成功申报3 个公共服务项目，修建2000 多平方米的文化广场、5 公里村组断头路和2 口堰塘，并与市小城投公司签下111 万元的社会管理与公共服务项目融资协议。“协商民主的目的是达成共识，各种利益在博弈中取得最大公约数，是一个利益相互妥协的过程”［2］(P1)。实践表明: 芦稿村以议事会为依托，通过协商民主，凝聚了合力，有力地促进了乡村的稳定和发展。

三、困境: 村民议事会的效力难以充分发挥

(一) 议事会成员难以真正实现客观、理性

在议事会成员对村级重大事务决策的过程中，一些议事会成员按照人情远近的标准衡量利益相关的大小，实行“感情决策”。“在差序格局中，社会关系是逐渐从一个一个人推出去的，是私人联系的增加，社会范围是一根根私人联系所构成的网络”［3］(P339)。传统中国的社会治理，更多地倾向于“人治”，而非“法治”。因此在做出重大决策时，个别议事会成员更看重宗族、血缘、私人关系的疏密，要么爱屋及乌，要么一票否决，陷入“人令智昏”的泥淖。另外，议事会作为一个集体议事平台，并非所有议事会成员都能实现独立思考，盲目从众、人云亦云、主观决策是不可避免的。“协商过程的政治合法性不仅仅出于多数的意愿，而且还基于集体的理性反思结果”［4］(P32)。但是，由于群体可能湮没个体的个性，从而使群体的思想占据统治地位，出现无异议、情绪化和低智商群体的行为。议事会成员从众行为的原因，主观上是自我怀疑和不愿意被孤立，客观上是外来的影响和压力。感情驱动和主观判断瓦解了理性指导这一公共协商基础，也降低了议事决策的信度和效度。

(二) 议事主体间的实际不平等

协商的基础是平等，但是在实践中议事会成员之间的平等性受制于双重因素。其一，个别议事会成员对精英权威的笃信。“在体制内精英中，居于中枢地位的是村党支部书记和村委会主任”［5］(P119－125)。强有力的带头人固然是乡村稳定和发展的有利条件，但是，村支书担任议事会的召集人，也是议事会的一员，如果村支书的个人特质过于强势，就很容易导致行政权力膨胀，打破议事会成员之间的权力均衡，使集体议事沦为“一人议事”。此外，议事会中以退休教师、退休干部、德高望重的老人和经济文化能人等为代表的乡村精英，如果缺乏良性的引导，也可能导致对基层协商民主的部分压制。其二，集权思想的移植。我国自古以来就有专制的传统，村民议事会作为一个新生的协商平台，专制思想的植入将促使议事主体关系由扁平化趋向垂直化。村民议事会一旦受到集权思维的约束，将导致村级公共权力集中于一人或几人手中。这既不利于公共协商氛围的营造，也可能使得重大决策出现专断性和随意性。议事会成员若不能及时解放思想，培养平等协商意识，将会造成议事会这一“圆桌会议”重回“方桌会议”，甚至令议事会成员“集体失声”。综上，对精英权威的盲信和专制思想的植入，导致议事会成员之间的实际不平等。这将使议事会无法广开言路，难以凝聚集体智慧。

(三) 公共责任、公共利益的实现受到制约

首先，协商意味着要承载公共责任，但是受当前“一把手负责制”的深刻影响，主要负责人很难实现分权分责。这种思想若移入村民议事会将导致议事会成员的代议责任得不到有效落实。其次，公共利益受到私人利益的挟持。议事会存在以下现象: 第一，“议而不决”。反复讨论，却难以形成最终决策。例如，在芦稿村的一次土地调整过程中，经过4 次会议讨论，只有20%成员赞成，最终村里放弃了土地调整。第二，“代而不表”。讨论问题时保持沉默，自我保护，“谁也不得罪”。第三，“表而不代”。在涉及自身利益时，积极议事，反之则“事不关己，高高挂起”。个别议事会成员甚至不惜损害别人的利益以维护本组利益。第四， “会下乱表”。会下乱说话，或者借议事会平台发泄情绪，甚至个别人借机实施打击报复。这些行为不但降低议事会的威信，而且损害村民的公共利益。“公共协商的主要目标不是狭隘地追求个人利益，而是利用公共理性(public reason) 寻求能够最大限度满足所有公民愿望的政策”［4］(P31)。总之，议事会成员的公共责任得不到落实，公共利益在一定程度上让位于私人利益，议事会成员作为“代言人”的权利和义务得不到充分体现，可能导致议事会畸形运行并虚置化发展。

四、出路: 优化议事会运行，实现可持续发展

(一) 塑造客观、理性、协商的公民性格

首先，要明晰议事角色。议事会成员作为一个社会人，处于人际关系网络中。但身兼双重角色的议事会成员要能够清楚识别出“代议角色”和“人情角色”的本质不同。到议事会这一“正式组织”和家庭团体等非正式组织的根本差异在于，前者的组织目标是具体的，基本要素是意愿协作、共同目标和信息沟通，并具有结构明确、决策程序化、可预期性强的优点，它以效率逻辑为重要标准; 后者则是人们在共同的工作和生活过程中自然形成的以性格、感情、喜好等情绪为基础的松散的、没有正式规定的群体，它以情感逻辑为基本标准。议事会共同商讨的议题，不是人情喜好，而是关乎整个行政村的稳定和发展、关乎每个村民切身利益的重大事务，因此，不能主观臆断。其次，要规避集体心理缺陷。前提是要建立这样的认识: 分析个人在集体中的心理缺陷所导致的议事失败，并不是反对公开协商，而是要更加注重对议事会成员在集体中的心理的正确引导，最大限度地发挥其集体心理带来的正面效应，并克服负面影响，真正实现理性协商。培养理性精神，强化客观认知，建立民主自信，营造轻松的协商环境，是培养独立的公民性格和提升决策的科学性和高效率的有效途径。

(二) 突破集权思维，实现平等协商

第一，“协商民主为每个作为公民而不是作为具有同样利益和思想的人提供了超越不同社会背景和从属关系的连续的、结构性的机会。在这种直接的对话和交往背景中，每个人都有发言权，每个人都可以在表达自身利益，或者倾听他人观点的协商过程中充分利用这种发言权。参与是具体的、现实的”［6］(P54－60)。因此，每个人都需要真正平等地参与对话。第二，要进行创新培训，使议事会成员突破集权思维。蒲江县的创新培训是一种有益借鉴。它“采取分类培训、针对性培训、互动培训、小范围培训等创新培训方式对全县村民议事会成员进行轮训，有效提高村民议事会成员的议事能力”［7］(P71－77)。这不仅有助于议事会成员突破旧思维，接受新知识，还提升了平等协商的意识和能力。第三，合理借鉴罗伯特议事规则。罗伯特议事规划通过确立明细的标准，对发言规则和发言时间做出科学规定，使意见相左的双方轮流得到发言权，可以避免“一锅粥”现象，有效平衡多数人的意见和少数人的意见，从而实现对领袖行政权力的有效制约。同时，每个人都有权利通过辩论协商，来说服其他人接受自己的意志，甚至一直到这个意志变成总体的意志。这样可以最大限度地限制独断专行，保护集体自身和平衡集体成员的权利，实现平等协商。

(三) 强化权责对等，切实保障公共利益

第一，议事会成员要落实自身肩负的代议责任。在政治参与过程中，议事会成员要对自己的行为负责，要有勇气规避权威，有能力修正不合理建议，有理由说服别人听从合理建议，对其他议事会成员的意见和建议做出积极回应。同时，在参与协商对话过程中，理解他人的利益偏好，注重共同利益的趋同和建构，为促进公共利益和达成共识而积极努力。这些都是责任性的表现。协商民主“尤其强调对于公共利益的责任、促进政治话语的相互理解、辨别所有政治意愿，以及支持那些重视所有人需求与利益的具有集体约束力的政策”［8］(P30)。第二，乡村公共利益指的是有关全村村民生存和发展的所有利益，包括整体利益和长远利益。协商与讨价还价的市场交易模式存在根本不同，协商过程是不同成员的利益和主张的汇集和碰撞。议事会成员面对分歧要保持客观和冷静，理性表达自己的合法诉求，真诚听取不同的意见，注重听取弱者的声音。要对村庄公共利益保持强烈的政治敏感度，强化公共利益的妥协意识和献身精神，主动地协调自我利益和集体利益，并注重保护最弱势群体的核心利益，以实现求同存异，集体共赢。通过公共利益的实现，来夯实议事会持久运行的动力基础，使之永葆旺盛的生命力。

［1］［美］塞缪尔·亨廷顿．变化社会中的政治秩序［M］．王冠华，等，译．上海:上海三联书店，1989．

［2］［美］罗伯特·达尔．民主理论的前言［M］．顾昕，译．北京:东方出版社，2009．

［3］费孝通文集:第5 卷．北京:群言出版社，1999．

［4］Jorge M．Valadez．Deliberative Democracy，Political Legitimacyand Self － Democracy in Multicultural Societies［M］．USA Westview Press，2001．

［5］金太军．村级治理中的精英分析［J］．齐鲁学刊，2002(5)．

［6］陈家刚．协商民主:概念、要素与价值［J］．中共天津市委党校学报，2005(3)．

［7］任中平．成都市构建新型村级治理机制的经验与价值［J］．党政研究，2014(3)．

［8］［美］瓦德拉斯．协商民主［J］．何莉，译.马克思主义与现实，2004(3)．