优化基层协商民主运行机制研究

陈亚东

（重庆科技学院 法政经贸学院，重庆 沙坪坝 401331）

为了把政治协商、民主监督落到实处，我们特地选择西部重庆市XX 区进行实地调研，以期获得第一手素材，现场体会和感受民主协商的运行机制，找出现有制度运行中存在的缺陷，并且提出改进的对策建议。

一、区县政协协商民主运行机制建设及成效

近年来，各级区县政协在民主党派的积极参与下，以规范协商民主运行、提升协商民主成效为目标，加强相应制度和机制建设，使民主协商与政治监督的运行机制更加规范化、科学化。2009 年出台的《中共重庆市XX 区委政治协商规则》，明确细化了政治协商的内容、形式、程序，以及协商意见办理落实和反馈的要求。在内部制度建设方面，相继制定出台了区政协常委会议工作规则、区政协主席会议工作规则、委员管理办法、提案工作细则等十多项制度规范，为提高政协民主协商水平和质量奠定了基础。目前，通过制度建设，XX 区初步建立了政协协商民主的一些运行机制并取得一定成效。

（一） 初步建立协商议题形成机制

XX 区政协紧扣人民群众反映强烈、党和政府迫切需要解决、政协力所能及的重点和难点问题，在党委政府年初交一定数量协商建议题目基础上，主动谋划，收集协商议题，经主席会议、常委会研究确定形成全年的协商计划。换届以来，XX 区政协围绕关系全区发展选择了“空港新城建设、发展新型工业化、加快新型城镇化、现代服务业发展、民营经济发展、文化产业发展、战略新兴产业发展”等协商议题，围绕重点民生工作选择了“教育、医疗卫生、农转城群众安置房建设管理、就业、养老、社会治理、市政管理”等议题，围绕城乡统筹发展选择了“推进农业现代化、发展乡村旅游、农民增收、农村交通水利基础”等方面的议题开展了协商议政，为区委、区政府科学决策发挥了政协的应有作用。

（二） 较好地坚持协商前的调研机制

XX 区政协坚持“协商之前必调研、重点调研必评审”的工作机制。凡是常委会、主席会确定的协商议题，由联系相关工作的政协副主席牵头开展深入调研，形成调研报告，在专题协商会议之前，印发给协商参与者，使他们能够更透彻地了解协商议题，以便在协商会议上提出高质量的建议。换届以来，共开展了12 个重点课题、19 个一般课题的专题调研，为提升协商质量奠定了坚实基础。如在区政协常委会视察协商空港新城建设中，组织有关委员赴广州空港经济区、南京河西新城、扬州经济技术开发区等先进地区考察学习，形成了专题调研报告，再召开专题协商会议。由于调研充分，协商高效，建议可行，协商意见引起了区委、区政府的高度重视：区委、区政府领导率队按政协考察线路进行了再次考察学习；区委常委会专题听取了区政协对空港新城发展的意见建议；区委、区政府主要领导对空港新城开发建设进行了专题调研；区委全委会确定的XX 战略定位和目标任务，充分吸纳了政协协商意见。

（三） 不断完善提案办理协商机制

坚持从提案工作各个环节的规范化、制度化、程序化着手，建立完善了“四五三”工作模式，即：发挥提案者、承办单位、政协组织和区级领导“四个方面作用”，注重审查、交办、办理、督办和考核“五个环节”，建立提案者和政协组织两满意、B 类提案追踪落实和提案办理效果评议“三大机制”。近年来，提案工作实效不断凸显，提案办理面商率、回复率、回执率、委员满意或基本满意率均达100%，为推动XX 区经济社会发展发挥了重要作用。

（四） 探索民主监督促进协商民主机制

通过在民主监督中进行广泛协商，使政协的协商与监督两大职能在融合中得到充分发挥。

1.将委派政协委员担任民主监督员作为活跃专委会对口协商的重要形式。推动区委研究出台了《区政协委派政协委员担任民主监督员办法》，每个专委会抽选5 人左右组建成民主监督小组，分别对口联系3-4 个政府部门，共择优选派了41 名政协委员组建成8 个民主监督小组，对口联系28 个政府部门。通过参加会议、调研、明察暗访、反映社情民意、撰写提案、提交民主监督意见书等形式，经常性开展对相应部门工作的监督和协商。

2.将民主评议工作作为专题协商的一种重要形式。根据区委印发的《政协民主评议工作办法》，选择重点内容，通过调研、评议进行充分协商，形成类似协商意见的评议意见，推进该项工作改进和提升。2013 年，XX 区政协开展了对基层卫生工作的民主评议，组织30 名政协委员分组深入镇（街）、社区、乡村开展调研，形成的评议意见引起了区委、区政府高度重视，区委常委会专题听取了政协评议意见汇报，区政府常务会专题研究，并照单全部吸纳政协评议意见，对改进基层医疗卫生工作发挥了积极的推动作用。

3.将评估作为拓展政协协商民主的新渠道。XX区在党的群众路线教育实践活动中建立了“区委决策、政府实施、人大监督、政协评估”的新工作机制，XX 区政协借评估活动将政协履职工作与群众路线教育实践活动紧密结合，组织政协委员、基层群众对教育实践活动中收集到的400 余个具有代表性的问题和7 项专项整治工作的整改成效，通过看、问、听、评等方式，进行评估打分，形成评估报告，供区委决策参考，积极推动有关问题的解决落实，使区政协履职更接地气、贴近民声。

二、区县政协协商民主机制建设及运行中存在的问题

（一） 协商内容不明确，协商什么还没有很好解决

明确政治协商内容对科学开展协商活动具有基础性作用。协商内容是否抓住了全局工作的重点、是否切准了解决问题的要害，是决定协商能否取得成效的关键。就协商内容而言，党的十八大报告指出：“通过政协组织就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商”，这是对政治协商内容的宽泛界定，对哪些问题必须提交政协协商，包括全国政协的《政协章程》 都未明确清楚。实践中，有些问题，如“一府两院”工作报告、财政预算、经济社会发展规划等作为协商内容一般比较明确，但其他内容则不好确定。特别是在基层，所谓的重要问题，每个部门、单位、团体以及每个人都有不同的看法。这就直接导致了协商民主现实运行中的三个问题。

1.“三在前、三在先”原则执行不到位。 《中共重庆市委关于加强和改进人民政协工作的意见》提出：“坚持对规定协商的事项协商在党委决策之前、人大通过之前、政府实施之前”，但“规定协商的事项”并不明确，有的事项，政协认为重要应当进行协商，而党委、政府却认为并不重要，不经政协协商就直接决策、直接实施，导致“三在前、三在先”原则是否执行到位有分歧。

2.协商内容随意性大。由于对协商内容缺乏明确规定，因此，哪些属于协商范围，哪些不属于协商范围；哪些应该协商，哪些不应该协商；哪些必须协商，哪些不必要协商，认识不尽一致，协商活动存在随意性。表现为部门协商没有计划性，临时性、突击性协商多，搞得政协手忙脚乱，协商质量难以保证。

3.影响政协民主协商作用的发挥。由于协商什么问题没有解决，就可能导致政协在民主协商中没有抓住重点、热点、难点，对一些无关紧要的问题扎扎实实搞调研，认认真真开会议，结果是做了无用功，白白浪费了协商民主的政治资源。另一方面，应该协商的内容没有进行协商，在一些需要政协民主协商事项的决策上，政协明显缺位，没有发挥应有的作用。

（二） 协商程序不规范，怎么协商还不严谨

在解决了“协商什么”的问题后，应该是按照协商程序一步接一步，一环扣一环进行协商，保证出成果、见成效。但在现实运行中，往往是政协自己做的那部分环节比较到位，例如，协商前的调研、协商会议的召开、协商意见的整理及报送。然而，涉及党政的一头一尾环节：协商议题的提出及协商计划的制定、协商成果的转化，就无法保证质量了。

1.协商议题提出的责任不确定，计划性差。协商议题存在于党委、政府及其部门的工作中，具体由谁提出来进行协商没有明确。如果由政协来提出协商议题，存在知情不足的困难；如果由相关部门申报，党委、政府提出，可能存在为了图省事，该提出的没提出，该申报的没申报，而对此又没有相应的处置办法。协商议题确定后，是以政协名义发年度协商计划，还是由党委发年度协商计划，上升为整个地区的一项重要工作也没有定论。如何多方配合提出协商议题，依然是必须认真研究的问题。

2.协商成果转化乏力。 《中共重庆市XX 区委政治协商规则》明确规定：“区委、区政府领导应及时阅批协商会议的纪要、建议案或协商意见”，“有关单位主要负责人对区委、区政府领导就政治协商意见或建议作出的批示必须认真办理，并在60日内将办理落实情况书面报告区政协”。“区政府每年年底在区政协常务委员会会议上通报一次全年提案办理及政治协商意见采纳落实情况”、“将协商纳入决策程序执行情况作为区级部门年度目标考核内容”，“把是否认真执行政治协商规则纳入领导班子和领导干部工作考核”，但贯彻落实缺乏“硬约束”。在实际工作中，只有提案办理工作纳入了部门年度目标考核内容，而其它方面的协商落实情况缺少有效的督促考核。于是，政协报送的协商意见，只看到领导批示，没看到有关部门或单位反馈办理落实的情况。由于办理落实不可控，协商结果也就普遍不能转化为决策依据。对一些老大难问题，协商双方其实已经达成共识，却迟迟不能转化为决策。有的部门甚至角色错位，没有把政协协商意见当成严肃的政治建议，反而对协商意见“评头论足”，自然就不能采纳到位。甚至有领导认为是为蛇划脚，多此一举。还有的认为是政协委员没有事干，净给党委政府添乱。

（三） 协商形式还不完善，协商民主广泛开展有困难

目前，政协全会整体协商、围绕重点专题协商以及提案办理协商总体上比较扎实，但是，界别协商和对口协商相对薄弱，影响了协商民主的广泛开展。

1.界别协商缺乏基础。由于政协界别设置和委员产生办法没有与时俱进，一些新的社会阶层、优秀人才未能纳入政协相应界别之中。没有明确界别活动召集人，没有委员和界别联络机构，缺少界别活动组织机制，导致部分界别组织松散、凝聚力缺失，难以有效地收集和表达本界别社会公众的利益诉求，界别在协商中未能发挥应有作用。部分界别委员确实太少，比如XX 区政协致公党界只有3 名政协委员，社会福利和社会保障界只有5 名委员，少数民族、宗教界只有6 名委员，根本无法开展活动。

2、对口协商缺乏载体。XX 区是重庆市政协系统唯一未将专委会实设的区县，导致专委会在协商等活动上机构不顺、人手缺少。由于没有建立政协专委会与党政部门对口联系制度，专委会与政府相关部门联系不紧密，彼此不知情，活动难开展，导致政协与党政部门的对口协商缺乏有效的载体和形式。

3.协商民主的法律制度不够健全。当前，制约协商民主落实到基层区县和乡镇、村社的关键因素，是我国依然缺乏专门的法律。维系政协运行的只有执政党的相关领导讲话精神和中央及省市的相关文件。这些文件一般都不容易被外界所知晓，而且，中央领导的讲话会随着领导人的更换而变化。

三、加强基层政协协商民主运行机制建设的措施

（一） 明确界定协商内容

何为“规定协商的事项”，到底哪些可以列入协商内容？应该有明确的说法，不宜以“重大问题”等笼统概括之。协商什么，什么能协商，什么不能协商，需要各级党委根据中央的原则，对本级本地的政治协商内容作具体的规定，进一步细化和分解。在协商内容的确定上，应该把握以下几点：

1.可以明确界定的事项，必须严格作为协商内容规定下来。如国民经济和社会发展五年规划，政府工作报告，法院和检察院工作报告，行政区划和机构调整，重要法规、行政规章的制定，重点民生实事项目的确定，各类重大突发事件和公共危机的应急处置预案等。

2.对不好明确界定的事项，要作出具有约束性的规定。在中央关于“重要”、“重大”表述的基础上，可以通过区域重点工作、民生热点和限额规定来确定具体的协商内容。一是区域重点工作，即在对规定内容进行协商的基础上，从本地区全面发展视野着眼，每年选择2—3 件重点工作和重大项目作为协商事项。二是民生热点，即对涉及民生、环保等影响大、民众关切度高、危及稳定的重大项目，每年选择3—5 件，决策前在政协进行协商。如类似于PX 等项目的引进问题。三是限额规定，即对经济社会发展中达到一定要求或标准的事项，决策前必须纳入政协协商。如财政预算调整及大额资金的支出，要提交区委、人大审议决策的，之前应到政协进行协商。还可通过要求党政主要部门每年不少于一次就经济社会发展的重大事项主动提交政协协商，提高协商的针对性和密度。

3.对与现行法规制度不相符合的原则性要求，直接明确不予协商。如重要人事调整，虽然规定可以协商，但由于缺乏具体操作规范，党委和政协都顾虑重重，实则成为基层政协协商的“禁区”，根据新颁布的《党政领导干部选拔任用工作条例》，从动议到任职的五个环节中，都未涉及政协协商要求。对“重要人事调整”等原则性要求，直接明确不再需要经过政协协商。但对于机构和编制增减问题应纳入政协协商内容。

（二） 建立便于执行、利于监管的协商程序

要进行进一步细化和完善协商程序，确保程序合理，环节完善，规范可行，能够监管，有效运行。

1.规范协商议题的提出机制。根据重庆市委《加强和改进人民政协工作的意见》提出的“认真落实由党委、人大、政府、民主党派、人民团体等提出议题的规定，探索由界别和委员联名提出议题”，“党委根据年度工作重点或政协党组提出的建议，研究并确定在政协协商的议题”，明确各方面根据已经清晰界定的协商内容提出协商议题的责任。

2.完善党委牵头制定年度协商计划机制。根据习近平总书记在人民政协成立65 周年大会上讲话提出的“中国共产党各级党委要重视和支持人民政协事业发展，把人民政协政治协商作为重要环节纳入决策程序，会同政府、政协制定实施协商年度工作计划”，市委《加强和改进人民政协工作的意见》提出的“各级党委要会同政府、政协围绕中央重大决策部署和我市改革发展稳定重点工作，科学确定协商议题和协商形式，形成协商年度工作计划，经同级党委研究同意、政协主席会议和政协常务委员会会议审议通过后实施”等精神，建立和完善党委牵头制定年度协商计划机制，并以党委名义印发全区，以便遵照执行、落到实处。对于新提出和调整的非计划性协商议题，要求提前10 日通知政协办公室，并提前将会议通知和文件资料送达参会人员。

3.协商计划应当体现针对性。要分别明确专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商的内容。一是对于对口协商和界别协商议题，还要明确牵头的专委会和界别，并明确大致的时间，帮助指导其开展协商活动。二是对口协商、界别协商和提案办理协商要力求“小型、多样、专业”，既要突出重点，又要经常化，既要考虑到协商的力度，也要考虑到党政的承受程度。

4.建立季度协商议题四大办主任商定机制。每季度，由党委、人大、政府、政协四办主任（秘书长），根据全年协商计划，结合部门申报情况和工作发展实际，商定本季度协商议题，并形成会议纪要，印发给各方执行。这样，才能真正做到党委、人大、政府如实申报议题，政协针对性选择议题。同时，也确保协商的计划性、准备的充分性。

5.建立科学选择协商参与者机制。一是在政协内部，成立专事民主协商的机构，根据不同协商议题涉及的内容和利益群众，科学制定具体实施方案，选择具有相关专业知识的政协委员，及早做好信息收集、调查研究等前期准备工作。二是协商议题较专业的，要邀请2—3 名专家学者、社会各界代表人士参加；协商议题涉及民生民利的，要邀请2—3 名群众代表参加，使政协提出的协商意见更有专业性、代表性、针对性。三是要邀请与协商议题有关的党政领导和部门主要负责人出席会议，通报情况、听取意见。

6.坚持超前谋划的原则。本着变“协商在决策之前”为“协商在决策形成之前”，科学确定协商时间，将协商环节前移，党政及相关部门及早提供资料信息，保证委员有足够的时间开展调查研究，提出高质量的协商意见；保证协商意见有充分的时间被研究采纳，直接转化为党政的工作部署，实现真正意义上的决策前协商。如要最终形成实施方案和文件政策的协商议题，应在一个月前报送相关资料信息，15 日之前开展协商。

7.建立协商意见分类机制。根据协商情况，可以把协商意见分为A、B、C、D 四类，即完全支持、尽快实施类（A 类），改进完善类（B 类），暂缓实施类（C 类），反对制止类（D 类），并在协商意见右上角明确标示，让区委、区人大、区政府在审议决策和实施时能一眼明白政协的态度。

8.建立协商意见送审制度。凡属于规定协商的事项，特别是全年协商计划包含的事项，在提交区委、区人大、区政府相关会议研究时，必须附上政协的协商意见，否则不予研究。

（三） 继续探索和完善协商形式

要对相对薄弱的界别协商、对口协商进行强化和完善，对新型协商形式进行探索和总结，让各种协商形式的优势得到充分发挥，推动协商民主的广泛发展。

1.夯实基础，深入开展界别协商。合理设置界别，与时俱进增加新界别，拓展人民政协的社会基础。一是优化界别结构，适当增加特殊利益群体代表名额，扩大微小企业、农民、新生阶层在协商共事中的话语权。二是探索组建界别活动联组，完善委员和界别联络机构、充实工作人员，建立界别活动组织机制，落实界别工作经费，夯实界别活动基础，增强界别的号召力和凝聚力。三是建立界别召集人制度，选出具有影响力、号召力和感召力的召集人，保障界别活动有序开展。四是建立主席会议成员分工联系界别制度，加强对界别协商的领导。五是建立界别对应政协专委会、联系相关部门的制度，畅通各界别知情明政的渠道。五是健全界别联系群众的工作网络，实行界别小组联系界别群众制度。六是制定界别协商活动计划，组织各界别分别在擅长的领域开展协商活动。政协视察协商、调查研究、参政议政尽可能安排有关人士以界别的名义参加，提升界别的影响力。

2.注重对接，广泛开展对口协商。一是建立委员联络机构，增加工作人员，完善专委会联络委员制度，增加专委会的活力和履职水平。二是由党委、政府和政协一起建立政协专委会对口联系镇街和有关部门制度，明确要求镇街和有关部门的重要会议、活动要邀请对口专委会负责人或委员参加，重要决策要听取对口专委会的意见，重要情况要及时向对口专委会通报。三是制定年度工作计划，有选择性地开展对口协商，真正使对口协商成为完善协商民主制度的生动实践。

3.与时俱进，探索创新协商形式。根据《章程》规定和习近平总书记讲话精神，一是探索网络议政、远程协商等新形式，建立网络信息平台，实现与群众互动，全面收集信息，为开展民主协商打好基础。二是创新政协论坛、大会自由发言、委员之声、政协之窗、委员月谈等协商议政平台。三是可与同级人大共同开展某些重大事项的联合协商。

（四） 建立提高协商成效的约束和督导机制

通过建立约束和督导机制，使协商民主制度得到贯彻落实，协商意见得到采纳转化，协商民主的作用得到充分发挥。

1.建立协商成果转化的刚性机制。根据市委“建立健全协商成果采纳落实和反馈机制”的要求，参照提案工作细则，制定协商意见办理相关实施细则，对党委、政府领导及时阅批协商意见，有关单位主要负责人牵头认真办理协商意见及领导批示，60 日内将办理落实情况书面报告政协，开展检查考核等作出明确细致的规定，以便操作执行，进行监管。规定特别重要的协商意见要列入党委常委会或政府常务会议进行研究，形成采纳协商建议的意见，作为党委、政府决策的重要依据。严格执行政府每年年底向政协常委会通报全年提案及协商意见办理落实情况的规定。

2.建立协商责任追究制。把是否在政协进行民主协商，协商之后是否认真采纳协商意见作为工作追责的范围。

3.建立党政督查考核制度。党委、政府要完善督查机制，把相关部门协商议题申报、主动参与协商、协商意见办理落实及向政协反馈情况纳入目标考核内容，加强对协商年度计划执行情况的监督检查，为协商民主的有序推进提供制度保障。坚持好“党政督查部门与政协有关专门委员会联合开展提案办理工作督查”等制度。

4.建立政协追踪落实制度。一是建立人民政协协商意见落实现场视察制度，由政协组织委员现场视察，通过询问、质询等形式了解协商意见落实情况，提高协商意见的转化率。二是建立协商议政评价体系。根据协商意见A、B、C、D 的分类情况，进行有针对性的评价，并将评价结果作为党政领导实绩考核的重要参考依据。建立对一些重要的协商成果在实施中存在问题再次协商的制度，促进协商成果的深层次转化运用。

5、建立上级政协视察制度。市政协定期视察区县党委和政府贯彻落实协商民主制度情况，重点视察党委在整个协商民主工作中发挥领导和主导作用，加强对人民政协协商民主进程的推动情况；政府执行重大行政事项协商在决策之前制度情况。

6.由全国人大制定《人民政协法》，具体规定政协的职责和权限，规定政协委员的权力与义务。建议参考英国的上议院的一些合理制度规则，作为全人类制度文明的精华为我所用。

［1］习近平.在庆祝中国人民政治协商会议成立65 周年大会上的讲话，新华网北京9 月21 日电，2014 年09 月21 日20：34：30 来源：新华网.

［2］中共重庆市委.加强和改进政协提案工作的意见，中国人民政治协商会议重庆市委员会网站：http：//www.cqzx.gov.cn/list/Detail.aspxid=594

［3］中共重庆市委关于充分发挥人民政协作用的意见，2009 年11 月26 日16：04，http：//cpc.people.com.cn/GB/64093/64387/10458583.html。