邓小平制度建设思想及当代启示

牛月永

（中共青岛市委党校 党史党建教研部，山东 青岛 266071）

当前，中国共产党面临“四大考验”和“四大危险”。党要化解危险，赢得考验，实现新的历史转折，必须全面深化改革，走一条制度建党的从严治党道路。为此，需要深入研究邓小平制度建设思想及其对从严治党的重要启示。

一、邓小平制度建设思想的主要内容

邓小平为解决中国共产党在执政条件下面临的新困境、新问题，在制度建党方面提出了系列新思想、新观念，奠定了制度建设的根本性地位。

（一） 回答了为什么加强党的制度建设的问题

1.制度问题比思想作风问题更重要。邓小平在总结“文革”十年教训，针对官僚主义问题剖析原因时指出：“官僚主义还有思想作风问题的一面，但是制度问题不解决，思想作风问题也解决不了。所以，过去我们虽也多次反过官僚主义，但是收效甚微。”［1］在邓小平看来，有两个问题导致官僚主义：一是制度问题。二是思想作风问题。但是，这两大问题不是并行不悖的，而是有所侧重。所以，解决官僚主义不能仅靠思想教育，搞一搞运动，刮一阵风，而是要依靠制度，因为制度能够让好的思想作风保持、坚持下去，让不好的思想作风得以纠正，进而规避执政党面临的执政风险。所以，没有制度的保障，干部的思想作风问题难以得到保障。在邓小平同志看来，虽然解决制度问题需要加强思想作风建设，但是在国家社会发展面临诸多问题时，从制度层面解决比在思想作风层面解决更加重要。进而，邓小平指出：“制度是决定因素。”［2］“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。”［3］在强调市场经济诱发腐败时，邓小平指出：“还是要靠法制，搞法制靠得住些”。［4］

2.制度管根本、管长远。邓小平指出：“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”［5］这是邓小平在历史转折中基于党和国家发展现实得出的经验总结，也是探索社会主义制度发展一般规律的体现，是从实践视角对制度功能的有力阐释，也是回应“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”［6］的根由。经过1989 年政治风波，邓小平指出：“把一个国家、一个党的稳定建立在一两个人的威望上，是靠不住的，很容易出问题。所以要搞退休制”，［7］进一步表明制度建设的根本性和长远性。

3.制度建设重在质量。邓小平指出：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”［8］就毛泽东犯文革这样的错误，邓小平指出：“单单讲毛泽东同志本人的错误不能解决问题，最重要的是一个制度问题。毛泽东同志说了许多好话，但因为过去一些制度不好，把他推向了反面”。同时，邓小平同志语重心长地指出：“制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”［9］邓小平所谈的制度具有广泛的内容和不同的层次，它们共同构成一个制度体系，包括根本制度、基本制度和具体制度等要素，分属于宏观部分、中观部分和微观部分，均为制度体系不可或缺的有机构成部分。

（二） 回答了党的建设制度为什么改，如何改的问题

邓小平从党和国家建设的大局出发，立足于中国共产党由革命党向执政党转型，不断推进中国共产党制度改革创新。

1.制度改革要遵循制度建设的规律。在历史转折的拨乱反正中，邓小平实事求是，抓住真理，始终扭住制度改革的主线不放松，积极推进领导制度和组织制度改革。为了避免或防止发生诸如“文化大革命”这样可怕的事情，邓小平指出：“这要从制度方面解决问题。……我们现在正在研究避免重复这种现象，准备从改革制度着手。”［10］邓小平同志的伟大不仅在于提出制度建设，而且找到制度建设的动力，乃至党和国家制度建设发展的动力。这个动力就是改革。同时，制度建设要积极汲取世界政党建设的先进经验。邓小平指出：“我们的制度将一天天完善起来，它将吸收我们可以从世界各国吸收的进步因素，成为世界上最好的制度。”［11］所以，制度改革是执政党建设规律的要求，也是党建科学化的重要内容。

2.制度改革是逐步推进的过程。发展是逐步推进的过程。发展过程是一个环环相扣的链条。邓小平在总结历史经验教训时指出：“历史经验证明，……不是用扎扎实实、稳步前进的办法，去解决现行制度的改革和新制度的建立问题，从来都是不成功的。”［12］可见，在邓小平制度建设的思想中揭示出制度改革的渐进性，进一步表明制度改革和制度创新逐步推进的方式方法。为什么在制度改革要逐步推进？邓小平基于当时的形势做出了解释，“因为在社会主义社会中解决具体的组织制度、工作制度问题，同革命时期对反革命分子的打击和对反动制度的破坏，本来是原则上根本不同的两回事。”［13］在邓小平看来，革命时期对现有制度的破坏要快，社会主义时期的制度改革不应与革命时期一样，要逐步推进。在邓小平思想中不难看出，中国共产党作为执政党，不能重复革命党的做法，要立足建设与发展速度的需要推进制度改革。在南方谈话中，邓小平对我国制度建设的渐进性作了展望，他说：“恐怕再有三十年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度”［14］。

3.制度改革是维护人民群众根本利益的需要。党的根本宗旨是全心全意为人民服务。怎么为人民服务？就是维护人民群众的根本利益。在社会主义条件下，适时进行制度改革，方能更好地维护人民群众根本利益。邓小平在《党和国家制度的改革》中指出：“只有对这些弊端进行有计划、有步骤而又坚决彻底的改革，人民才会信任我们的领导，才会信任党和社会主义，我们的事业才有无限的希望。”［15］为了充分发挥社会主义制度的优越性，维护人民群众的根本利益。邓小平指出评价制度改革的三条检验标志，“我们进行社会主义现代化建设，是要在经济上赶上发达的资本主义国家，在政治上创造比资本主义国家的民主更高更切实的民主，并且造就比这些国家更多更优秀的人才。”［16］邓小平制度改革的三条标准可以简化为：经济上的赶超、政治上的民主和人才的优秀，这也就构架了通过制度改革维护人民群众根本利益的三大支柱。

（三） 回答了党在新的历史转折期走什么路，怎么走的问题

邓小平指出：“改革党和国家领导制度及其他制度，是为了充分发挥社会主义制度的优越性，加速现代化建设事业的发展。”［17］不可置疑，当前我们走出了一条不靠搞政治运动，而靠改革和制度建设的新路子。

1.改革党政关系，着力完善党的领导。党政关系是执政党建设的重要范畴，是党的建设制度改革的重要内容。就此，邓小平提出要“着手解决党政不分、以党代政的问题。中央一部分主要领导同志不兼任政府职务，可以集中精力管党，管路线、方针、政策。这样做，有利于加强和改善中央的统一领导，有利于建立各级政府自上而下的强有力的工作系统，管好政府职权范围的工作。”［18］即是说，党的领导至关重要，不是管具体事务，而是管路线、方针、政策。“今后凡属政府职权范围内的工作，都由国务院和地方各级政府讨论、决定和发布文件，不再由党中央和地方各级党委发指示、作决定。”［19］不可置疑，在邓小平看来，“是为了使党委摆脱日常事务，集中力量做好思想政治工作和组织监督工作。这不是削弱党的领导，而是更好地改善党的领导，加强党的领导。”［20］

2.积极发展党内民主，强化监督。1978 年，邓小平指出：“一个革命政党，就怕听不到人民的声音，最可怕的是鸦雀无声，现在党内外小道消息很多，真真假假，这是对长期缺乏政治民主的一种惩罚”［21］。邓小平既指出发展党内民主制度的必要性，也着重阐述了获取执政公信力离不开民主。推进党内民主制度建设，关键在于限制权力。第一，加强党内民主集中制建设。“各级党委要真正实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。决定时，要严格实行少数服从多数，一人一票，每个书记只有一票的权利，不能由第一书记说了算。”［22］第二，加强监督制度建设。一是加强党内监督，“对领导人最重要的监督是来自党委会本身或者书记处本身，或者常委会本身”。［23］二是加强党外监督制度，“要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导干部”。［24］

3.大力推进干部人事制度改革，稳步实现干部队伍的新老交替。政治路线确定之后，干部就是决定的因素。第一，加强年轻干部的培养锻炼。邓小平指出：“让比较年轻的同志走上第一线，老同志当好他们的参谋，支持他们的工作，这是保持党和政府正确领导的连续性、稳定性的重大战略措施。”［25］第二，实行干部任期制。邓小平认为：“要有步骤地和稳妥地实行干部离休、退休的制度，废除实际上存在的干部领导职务的终身制”。［26］第三，要借鉴国外先进经验。邓小平指出：“我们说资本主义社会不好，但它在发现人才使用人才方面是非常大胆的，它有个特点，不论资排辈，凡是合格的人就使用，并且认为这是理所当然的。从这方面来看，我们选拔干部的制度是落后的，论资排辈是一种习惯势力，是一种落后的习惯势力”。［27］

二、邓小平制度建设思想的当代启示

（一） 制度建设是从严治党的根本选择

从严治党关键在于制度治党，从严治吏。邓小平制度建设思想启示我们要不断在制度质量上发力，提高制度建设的科学化水平。第一，树立问题意识，增强制度品质。当前，要从制度层面找出党的建设存在的问题，这是破解党的建设面临困境的关键所在，才能提高党的制度建设的公信力。第二，健全制度体系，提高制度的效能。制度的生命力在于遵循制度本身的规律，形成制度要素密切相连的有机统一，即形成制度体系。由于制度力量蕴藏于制度要素有机统一体系中，所以，建立健全制度体系，才能提高制度的效能。第三，加强理论研究，提升制度自信。在全面从严治党的新形势下，要不断加强制度建设的理论研究，探析制度建设的内在规律，明确制度建设的内在要素，分析密切相连的实现形式，畅通制度要素与制度环境信息流通的路径，增强制度自信。

（二） 制度建设必须坚持改革创新

从严治党是一个长期过程，需要制度改革创新。邓小平制度建设思想启示我们要坚持制度改革，拒绝改革，就会造成制度短路。第一，创新党内民主制度，不断加强党内选举制度、决策制度和监督制度建设，完善党内民主制度体系。这是全面深化改革，推进党建制度创新的根本所在，也是邓小平制度建设的根本启示。第二，深化干部人事制度改革。邓小平干部制度改革思想的核心在于打破干部任用的领导专断制度，特别是“一把手”说了算的人事垄断，致力于干部人事工作的民主化建设，通过系列民主制度，构建干部工作现代化的新路。要始终遵循干部制度建设的一般规律，合力区分选任制干部和委任制干部，在提高干部工作民主科学化水平上下工夫。第三，要善于从世界政党比较研究的视角，大胆借鉴吸收各国政党一切好的有用的东西，决不可固步自封，盲目排外。

（三） 制度改革不是目的，而是为发展提供保障

从严治党突出全面性，体现在制度建设渗透在思想作风、反腐倡廉建设中，表现出制度本身的工具性，所以，党的制度改革，就是让制度的工具属性发挥最大化，最大限度实现为民服务的执政理念，为发展提供保障。第一，党政分开是政治体制建设的难题，是逐步推进的过程。深入学习邓小平党政制度改革思想，能够为全面提高党的建设科学化水平提供理论指导，有利于我们更加科学理解和领会习近平总书记提出的“把权力关进制度的笼子里”的理念，为权力的制约与监督提供根本性制度框架，有利于党通过规范和约束公权力的运行，科学、有效地实施对国家权力的领导和控制，实现人民当家做主，政府廉洁高效，社会健康和谐。第二，全面从严治党是党执政为民、获取执政公信力的必由之路。当前，从严治党要从过去枝枝叶叶的治党推进到全面性治党，正是治党的全面性赋予制度改革的“新版本”，全面整体推进的制度改革，能够更好地维护人民群众的根本利益。故此，在改革步入深水区、进入攻坚期，各种利益盘根错节交织的时代背景下，制度治党为中国特色社会主义发展提供保障。

［1］［2］［3］［5］［6］［8］［10］［11］［12］［13］［15］［16］［17］［18］［19］［20］［21］［22］［24］［25］［26］［27］邓小平文选：第2卷［M］. 北京：人民出社，1994：167、308、333、333、146、333、348、337、336、336、333、322—323、322、321、339—340、340、144—145、341、332、321、282、225.

［4］［7］［9］［14］邓小平文选：第3 卷［M］.北京：人民出版社，1993：379、325、333、372.

［23］邓小平文选：第1 卷［M］.北京：人民出版社，1994：309—310.