韩国城镇化及对中国新型城镇化建设的启示

李晓冰

（中共云南省委党校 经济学教研部，云南 昆明 650111）

中国在经济新常态下推进新型城镇化建设，其实质是对传统城镇化做法的纠偏。尽管对新型城镇化内涵的认识尚在探讨过程中，但是，毋庸置疑的是：推进新型城镇化建设，必须汲取和借鉴包括韩国在内的国内外城镇化的教训与经验，更加注重城乡统筹、城乡协调发展；更加注重城镇化与现代农业和新农村建设的同步推进。

一、韩国以工业化为驱动的快速城镇化

（一） 韩国快速城镇化的实践

韩国是中国的近邻，作为亚洲“四小龙”之一的韩国，用工业化驱动，快速推进了城镇化的发展。韩国大约用了20 年左右的时间基本完成城镇化建设。韩国政府长期推行“工业为主、大企业为主、大城市为主”的政策，使韩国快速进入高度城镇化发展阶段，形成以首尔为核心区的首都圈和城市群以及城市带。韩国大约一半以上的人口分别集中在八个大城市，以首尔为核心的首都圈周围曾一度集中了韩国50%以上的人口，韩国60%的制造业以及经济总量的70%。韩国依靠工业化驱动快速实现城镇化的做法，虽然加快了工业化进程，使韩国经济快速增长。然而，由此带来的问题是城市人口膨胀，房地产价格高涨，交通堵塞；农村出现空心化、务农者高龄化，农村劳动力短缺，有的村庄老年人占到总人口的一半以上。

（二） 韩国快速城镇化的偏差

1.农村空心化和高龄化问题突出。工业化与城镇化的快速推进，使韩国农村人口迅速减少。20 世纪60 年代初期，韩国总人口的一半以上居住在农村，40 年后，韩国农村人口仅占总人口的10%左右。农村劳动力大量流向城镇，从而使农业产值在国民经济总产值中的比重大大下降，1962—1992年，韩国农业产值从43%降至8%；农业劳动者在韩国经济活动中所占的比重由30%降至16%。农业在国民经济中的基础地位受到严重削弱。农业劳动者的大量流失，使韩国农业生产受到严重影响，农业生产后继乏人。韩国年轻人对农业生产不感兴趣，这与受传统农耕文化影响较深的老一代韩国农民爱农务农形成强烈反差。

2.农业生产能力下降，许多农产品只能依赖进口。韩国粮食、肉类、蔬菜、水果的价格都比国际市场高出许多。粮食虽然能自给，但自给的代价也很高。1986—1998 年，韩国生产的大米价格是当时国际市场的六倍还多。尽管政府严格控制国外农产品进入韩国，但国际贸易自由化势不可挡，韩国政府最终不得不让国外农产品大量进入本国市场。包括粮食、肉类、蔬菜、水果在内的农产品，虽然韩国自己也能生产，但因生产成本过高，韩国农产品供给进入了不得不依赖进口的时代。

3.农民收入减少，农业农村经济问题凸现。韩国工业化驱动快速实现城镇化的实践，尽管成效显著，但因忽视农业农村经济的发展，导致农村与城市的发展差距日益拉大，城乡严重失衡。一是农村务农者大大减少，而且趋向高龄化。二是农业生产成本日渐增高，农民增收困难，加上农业产前、产中、产后的社会化服务体系还不够完善，导致韩国农业、农村、农民问题和矛盾突出，影响了韩国经济的协调发展和社会的稳定。教训是十分深刻的。

（三） 韩国纠正快速城镇化偏差的举措和成效

面对快速城镇化带来的严峻偏差，切实解决忽视农业农村经济发展的问题，韩国政府调整工业化驱动快速实现城镇化的不平衡发展战略，开始实施工农业均衡发展战略。以发展农业和农村经济来纠正工业化驱动快速实现城镇化过程中忽视农业农村经济发展的偏差。

1.着力推进农村工业化。韩国的农村工业化很有特色，走出了一条由政府有力推进的、扩散型的农村工业化道路。韩国在工业化驱动快速实现城镇化过程中，一度出现忽视农业农村经济发展的偏差，致使城乡经济发展水平过于悬殊。为此，从20世纪70 年代开始，韩国政府采取有效的措施，协调城乡发展差距。一是采取措施，降低首都圈周围的工业集中度。二是支持发展农村工业，加快农村的工业化进程。通过农村工业化，逐步缩小农业农村经济与城市经济悬殊过大的问题。韩国农村工业化的实质是推进农村第二和第三产业的发展，以工业和服务业的发展创造农村就业机会，提高农民的收入水平，促进农村生活水准的逐步提高。

2.促进农业农村现代化。一是加大对农村的投入，努力改善农村的居住与生活条件。通过改善农村基础设施，吸引工业投资者在农村投资建工厂。二是鼓励、促进农村发展传统加工工业，提高农产品的附加质和市场竞争力，提高农民的收入水平。三是制定实施农村工业园区计划。在农村人口集中居住区建立工业园区，发展农村工业与服务业，创造和提供更多的就业机会，多方面提高农民收入，逐步实现农村与城市的协调发展。20 世纪60 年代初，韩国农民的平均收入为九万韩元。在农村工业化的推动下，到90 年代初期，韩国农民的平均收入已超过一百万韩元。四是鼓励农民向城市转移。在推进城镇化的过程中，小农经济与农业现代化规模经营的矛盾日渐突出。为此，韩国鼓励农民流转土地给种粮大户，促进农村人口持续向城市转移，逐步退出农民的生活保障，代之以现代的社会保障，逐步实现了以农地集中为特征的城市化和农业现代化。

3.实施“新村运动”，全面缩小农村与城市的差距。为促进农村的发展，缩小城乡发展差距，韩国开展了声势浩大的政府主导的新村运动。一是政府出资并选派新村运动指导员到农村指导具体工作。如果新村运动指导员工作不尽责，将会被下派到物质条件差、环境更艰苦的山区与海岛；而工作尽职尽责、业绩突出的指导员，将有更多的提拔与晋升机会。二是旨在帮助农村地区进行基础设施建设，包括水、电、路以及农村茅草房的改造等。三是注重扶持农协组织的发展。通过“农协”组织为农业生产提供产前、产中、产后服务。四是在改善农村基础设施的同时，韩国政府十分注重发展农村的文化教育事业，促进农村文明建设。新村运动涉及韩国农村经济与社会的各个层面。到20 世纪70 年代，韩国农民与城市居民的收入差距已大为缩小，农民生活水准有很大提高；农村与城市之间的发展差距减小，促进了城乡之间的协调发展。

二、韩国城镇化对中国新型城镇化建设的启示

中国新型城镇化战略的实施，毫无疑问，要求同步推进现代农业发展和新农村的建设。到2030年中国城镇化率达到66%左右的时候，农村还会居住4 亿多人口。因此，现代化一定是双轮驱动的，一是工业化、城镇化，另一个是农业、农村的现代化。怎样让农业和农村现代化，怎样在现代化和城市化的过程中防止农业的萎缩、农村的凋敝，解决这个问题，可能比搞城镇化的任务更艰巨。许多地方的实践证明，忽视农业、农村现代化的城镇化，绝对不是新型城镇化。韩国城镇化给中国新型城镇化建设如下启示：

（一） 加快推进农业农村发展，着力实现城乡协调发展

一是要按照统筹城乡经济社会发展战略的要求，大力支持工业反哺农业，城市带动农村，促进政府资本与社会资本更多地投向农业和农村地区。二是在坚持依法、自愿、有偿的原则下，鼓励农村土地向集约化、规模化经营方向流转；加快构建新型农业经营体系，大力发展特色农业和农村特色经济；鼓励发展农民专业合作社，用财税与金融手段加大对农业龙头企业的扶持；大力发展农业产业化经营，抓好特色农产品的精深加工及营销；着力推动农业农村经济社会加快发展，促进农业增效、农民增收、农村繁荣。加快中国城乡经济社会发展一体化新格局的尽快形成。

（二） 统筹新农村布局规划，提高农村现代化水平

一是做好城乡统筹，完成好农村危房改造任务，制订全国传统村落保护发展规划。二是要根据城镇化发展的趋势，做好乡和村庄布局规划，有效的发挥新农村建设资金和项目的引导作用，将财力物力集中用于中心村建设，引导农民适度集中；通过优化乡村居民点布局，推进基本公共服务均等化；要以县、乡规划为平台，促进新农村各项建设的整合；要坚持“一村一案”，尊重农民意愿和生产生活习惯进行环境建设和住房建设，重点投向村内道路、厕所、垃圾、供水、厨灶等农民急需的设施改造。三是要加强基础教育和培训，培养现代农民，提高农民增收能力，完善农村社会保障，建立稳定的农村社会结构。

（三） 积极发展农村工业和服务业，夯实现代农业发展基础

工业和服务业是农村经济社会发展的重要支撑。一是大力发展农村服务业。农业发展的产前、产中、产后服务体系健全了，农业的产业化经营以及农业在国民经济中的基础地位才会更巩固，也才能促进现代农业的发展。二是为小城镇的发展打牢经济基础。小城镇的持续发展，必须以农村工业及服务业的发展为支撑。只有农村工业及服务业发展了，才能促进人口集聚、产业集聚。小城镇的发展才有物质基础。东部沿海发达地区的农村，正是借助乡镇企业的发展启动了城镇化步伐。三是吸纳农业富余劳动力，为农村劳动力提供更多就业渠道。农村工业及服务业发展了，让城镇成为农民务工经商新的就业平台，就能够为当地的富余劳动力创造新的就业机会，加快农村劳动力的就地转移，可以在一定程度上缓解大中城市的就业和社会管理的压力。四是提高农民的收入。中国农村地少人多，加快农村劳动力向农村工业及服务业与小城镇转移，是农民增收致富的必由之路。

（四） 要下大力气解决城镇住房问题

韩国城镇化高速发展时期，大量外来人口居住在棚户区、贫民区，新建住房远跟不上人口增长的速度。20 世纪80 年代后期，城镇化基本完成后，韩国下大力气解决住房问题，城市住房保障的对象没有户籍之分。中国存在户籍制度，实质城镇户籍人口仅占35.3%，目前，城市住房保障主要针对户籍人口。考虑到中国城镇化质量的差别和数量上的差距，城市住房保障还有很多工作要做。

（五） 新城区建设要注意经济和社会发展的阶段性特点和实际需求

20 世纪80 年代后，韩国首尔周边地区开始大规模建设新城。新城开发时期也是国民总收入快速增长时期，1980—1990 年，韩国人均名义国民收入增长约4 倍，1990—2000 年增长近1 倍，居民收入增长、购买力增强，形成了新城住房的有效需求。中国目前存在户籍居民和外来人口的福利差异和收入差距，新城开发建设水平过高，但是，忽视了居民实际购买力。应重视目前在城镇化发展中期阶段居民收入和政府财政支持能力的特点。

（六） 要着力避免过度依赖工业而导致就业不足的问题

韩国城市开发规划总体上适合韩国的资源特点和发展要求，但过于强调以工业化为主导，主要依赖于政府和开发商的推进，抬高了城市成本，导致服务业发展相对不足。中国城镇化发展要吸取韩国的教训，在城市发展进程中，注重多种形式的土地开发，在提高土地利用强度的情况下，降低服务业的发展成本。通过服务业的发展，拓宽就业空间，避免过度依赖工业而导致就业不足。

（七） 要强化中央政府在城镇化中的统筹作用

目前的舆论过多支持权力下放，但是，在国土开发的问题上，要加强中央政府的统筹规划职能及在交通、能源等重要基础资源配置中的作用。为此，中央政府要在下放审批权的同时，强化规划管理调控，打破区域行政分割。要在符合规划和城镇化发展总体政策的前提下，促进资源的节约利用，为实现可持续低碳和绿色城镇化提供支撑。

（八） 以人为本，走中国特色城市发展道路

韩国城市改造和新城建设中，注重人与自然的和谐，注重城市基础设施的便捷性和人性化。中国的城镇化虽然起步较晚，地方赶超心理过强，因此，一是要注重现实，尊重实际，实现以人为本的城市发展。要推广方便的城市，有利于就业的城市。二是在城市改造和发展过程中，要尊重自然规律和社会规律，注重体现看得见山、望得见水和记得住乡愁的城市记忆，增强城市生活的便捷性和舒适度。

［1］董忠堂.建设社会主义新农村论纲［M］.北京：人民日报出版社，2005.

［2］王敬华，陈田.城乡统筹发展途径研究［M］.北京：中国农业科学技术出版社，2009.

［3］郭翔宇，颜华.统筹城乡发展［M］.北京：中国农业出版社，2007.

［4］李晓冰. 以科学发展观统领民族地区和谐发展研究［J］.黑龙江民族丛刊，2008（04）.