统筹发展背景下的新型城镇化——以南通市通州区为例

张洁云

（中共通州区委党校 社会学教研室，江苏 通州 226300）

南通市通州区，俗语中的“南通州”之地，位于江苏省东南部长江入海口北岸。东临黄海，南濒长江，与苏州隔江相望，和上海灯火相邀，区位优势得天独厚。通州区是江海河联运、水陆空互通的“黄金枢纽”。通州区更是沪通铁路大桥北桥头堡和沪通铁路江北两个车站的所在地，加上长三角一体化和江苏沿海开发两大国家战略、上海自贸区成立、创建国家级陆海统筹发展综合配套改革试验区等诸多优势叠加，通州区位优势陡然提升，迎来了不可多得的发展机遇。新型城镇化是统筹推进“五位一体”建设的重要支点，在推进“四化同步”发展过程中具有不可替代的融合作用。

一、通州区城镇化的现状

（一） 城镇化率逐年提高，处于全国中游水平

城镇化是人口向城镇集中的过程，简单地说，是农民市民化的过程。其核心是人，关键是农民工市民化，根本目的是造福人民。截至2013 年底，通州区总人口为126.27 万人，按常住人口计算的城镇化率达到54.3%。而同期南通全市的城镇化率为59.9%，江苏全省为64.1%，全国为53.7%。从人口指标来看，通州区的城镇化水平不仅低于全市的平均水平，而且在整个省内更是处于下游水平，仅仅比全国的指标略高一点。这充分说明通州区在全国范围内仅处于中游水平。按通州城镇户籍人口计算的城镇化率仅达到42%，也就是说，还有12.3%的农村进城人口只是在城镇打工，并没有和其他城镇居民一样享受到均等的公共服务和社会保障，仅处于“半城镇化”的状态。

（二） 经济结构逐步优化，发展后劲显著增强

1.地区生产总值持续增加。2014 年，全区实现地区生产总值860.73 亿元，按可比价格计算，较上年增长10.8%，全年实现一般公共预算收入70.44亿元，增加9.25 亿元，增长15.1%。

2.人均GDP 明显增多。2014 年，按常住人口、户籍人口计算的人均地区生产总值分别达7.54 万元和6.80 万元，按当年人民币兑美元平均汇率折算分别为1.23 万美元和1.11 万美元。而2013 年分别仅为6.65 万元和6.03 万元，按当年平均汇率折算分别为1.07 万美元和0.97 万美元。

3.人均可支配收入稳步提升。全年全区居民人均可支配收入24836 元，增长9.6%。按常住地分，城镇居民人均可支配收入34565 元，增加2825 元，增长8.9%。农村居民人均可支配收入达16836 元，增加1641 元，增长10.8%。城乡居民收入比（以农村居民为1） 为2.05：1。

4.产业结构进一步优化。2014 年，三次产业结构比例由上年的7.0：53.2：39.8 调整为6.6：52.0：41.4，第三产业增加值占GDP 比重提高1.6 个百分点。第一产业的比重明显下降，第三产业比重明显上升，显示产业结构进一步优化。全年实现高新技术产业产值811.95 亿元，增长20.6%，占规模以上工业总产值比重达43.8%，提高2.3 个百分点。

（三） 社会事业发展迅速，质量提升较快

1.居民受教育程度稳步提高。据第六次全国人口普查数据显示，通州区受教育人口中教育程度为高中、大专及以上的为18.2%，但总体低于南通市平均水平6.3 个百分点；小学及初中的占81.8%，比南通市平均水平高6.3 个百分点，其中小学学历的人数占38.7%，比南通市平均水平高5.5 个百分点。

2.医疗卫生事业的服务水平提高较快。通过全区的共同努力，到2013 年底，通州区每万人拥有卫生机构床位数约42.2 张，每万人拥有卫生技术人员约38.6 人，实现了医疗卫生事业的快速发展，基本满足了全区人民对医疗卫生的需求。但与江苏省、南通市的平均水平相比，还有一定的差距，有待进一步改善。

二、通州区推进城镇化过程中存在的问题

（一） 城镇化程度不高，城镇规模偏小

1.城镇规模仍然偏小。2013 年，通州区常住人口城镇化率为54.3%，低于江苏全省9.8 个百分点；常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率倒挂，二者相差12.3 个百分点。究其原因，主要有3 个方面：一是由于城乡发展一体化水平较高，本地非农就业人口进城意愿不强。二是由于城镇产业规模有限，有的产业发展逊于邻近的上海、苏南地区，城镇对外来人口的吸引力不够强。三是约有8 万建筑业从业人员常住在外，不计入常住人口。虽然有部分镇近年来得益于沿江沿海大开发的政策，有一定优势，但规模仍然偏小。据统计，目前，通州区除主城区（金沙镇和高新区） 以外，有17 个镇的人口处于3 万至8 万之间，其中人口低于5 万的就有10个镇。

2.城镇结构有待优化。通州区农民进规划村庄集中居住意愿不强，集居点建设缓慢。从市域看，沿海城镇密度低，规模小，实力弱；沿河城镇发展不快。从单体看，普遍注重扩大城镇区域，但不够重视空间优化，新区卫生、教育、生活等配套滞后，城乡结合部存在一些脏乱差的现象。

（二） 城镇经济薄弱，产业结构层次低

1.城镇经济发展不充分、不平衡。2014 年，通州区实现地区生产总值860.73 亿元，地区生产总值除城区（金沙镇加高新区） 约193.8 亿元、平潮镇72.62 亿元和川姜镇78.27 亿元外，其余各镇地区生产总值均在36.5 亿元以下。从城镇居民人均可支配收入看，虽然高于全国的平均水平，但是，还没达到江苏省的平均水平，与南通市的平均水平仍有一定的差距，这间接反映通州区城镇发展不充分。

2.产业结构仍不太合理，整体层次仍需进一步提高。在通州区产业构成中，尽管二、三产业都有了相当的规模，但第一产业所占的比重仍然偏高，尚处于工业化中期阶段。第二产业产值比重在三大产业中占绝对优势，但其就业弹性低于产值比重仍然较低的第三产业。显然，这也就说明通州区的产业结构优化升级对于农村富余劳动力的有效转移还缺乏真正的带动力，对城镇化的拉动作用还不是很大。

（三） 城镇承载能力欠佳，生态环境压力较大

1.基础设施待强化，承载能力待提升。通州区的城镇化建设明显滞后于工业化进程，制约了工业企业和特殊服务业的发展，如信息基础设施不发达，导致信息产业发展缓慢；同时，也制约了营商环境、人居环境的提升，不利于人口集聚。一些工业园区离城市较远，功能配套不齐，对年轻人口的定居引力不强。主城区产业、文化不够发达，人口集聚以农村儿童进城上学购房为主要动力。

2.资源环境压力日趋加大。通州既是工业大区，也是农业大区，耕地保护任务艰巨，沿海围垦的滩涂区域统筹利用还存在一些瓶颈；园区建设、产业转型、基础设施建设、农村土地制度改革等需要巨量资金；城镇化进程的加快，直接或间接带来交通拥挤、房价过高、污染加重等问题。

（四） 发展协调程度不高，城乡二元结构依然存在

1.城乡收入、消费差距较大。目前，通州城镇居民人均可支配收入达32406 元，人均生活消费支出20868 元，其中食品支出为7161 元，恩格尔系数为34.3。同期，农村相应指标为15710 元、11634 元、4351 元、37.4。

2.城乡公共文化服务发展不协调。通州区的公共文化设施主要集中在城镇，而且，城区集中了全区最好的图书馆、影剧院、体育场馆等设施。文化活动资源主要集中在城镇，大型文化活动（如“通州之夜”） 集中在城区。近年来，虽然组织开展了文化“七下乡”活动，但送书、送艺、送展、送戏、送电影只至镇区。城乡发展协调程度不高，也在一定程度上制约了新型城镇化的进程。

三、统筹发展中推进新型城镇化的对策

（一） 完善发展规划，着力增强城镇的可持续发展能力

通州区要把江海特色、区位特点和文化底蕴贯穿于城镇规划、建设、管理的各个环节，明确发展定位，放大发展特色，彰显“江海明珠、灵秀南通”新形象。

1.开展“三规合一”试点，探索“多规融合”。落实成片、混合、融合开发理念，构建生产、生活、生态空间的合理结构。优化镇村布局规划，加快完善四级城乡空间体系。合理确定城镇规模、开发边界、开发强度和保护性空间，科学开发利用地下空间，加强道路红线和建设红线对建设项目定位的控制，科学设定不同功能区土地开发利用的容积率、绿化率等控制要求。

2.加大城镇行政区划调整的力度，抓好功能完善和产业集聚。结合南通市及通州区的总体规划，在构建“一中心四片区”的基础上，按照目前19个镇区的人口规模、地理位置和经济社会发展现状，进一步优化中心片区、南部片区、西部片区、东部片区及北部片区的镇（区） 布局，调整产业结构，重点发展一批条件相对成熟的镇（区），合并一批规模较小的镇（区），引导中心镇因地制宜、产城融合，突出抓好功能完善和产业集聚，更好地放大节点辐射带动效应。推动其他镇形象改善、功能提升、特色塑造，加快基础功能配套延伸，优化重点道路和“出入口”环境。

（二） 强化产业支撑，促进产业结构转型升级

通州区要实现城镇经济的快速发展，离不开强有力的产业支撑。要不断做大做强特色产业，加快产业结构转型升级，使之成为驱动城镇化发展的内生动力。

1.立足优势，做强特色产业。小城镇要想获得长期发展，就要立足自身优势，选准发展具有镇域特色的产业，不断做大做强。家纺、建筑、船舶海工是通州区的三大传统主导产业。一是位于通州区川姜镇的南通家纺城，是全球继美国纽约第五大道、德国法兰克富之后的第三大国际家纺中心。川姜镇应以南通家纺城为核心，建设创意中心、家纺产业研究院、家纺设计及新材料公共技术服务中心、纤意坊创意产业园等，打造世界一流的家纺产业基地。二是通州也是有名的“建筑之乡”。可以在金沙镇成立江苏通创现代建筑产业技术研究院，汇集国内外建筑科技、产业领域精英，突破共性关键技术，加速成果转化和企业孵化。三是平潮、五接镇的船舶海工产业，通过推动“中——乌（江苏） 船舶与海洋工程跨国技术转移中心通州分中心”建设，开展海工产品的研发设计、关键工艺研究，实现核心装备国产化。采取各种措施，促进船舶海工企业强强联合，不断增强企业的抗风险能力，迅速提升产业的综合实力。

2.推动产业集聚，引导人口转移。通州区要着力做精智能装备及新材料、节能环保等产业，加快培育生物医药、电子信息、智慧产业、航空产业等新兴板块，不断推动新兴产业集聚，加快引导人口转移。一是加快筹建生物医药产业发展基金，深化与美国相关企业的合作，选准产业重点，搭建研发平台，适时启动生物医药产业园建设。二是电子信息要重点围绕高性能集成电路等领域，以展华电子、深南电路等为龙头，加快引进配套项目，着力打造电子信息产业集聚区，争创省级产业基地。三是智慧产业要积极抢抓南通国家试点机遇，加强与国际知名企业合作，培育软件、大数据、云计算等新增点，积极打造智慧通州。四是航空产业要高效利用空侧资源，加快发展飞机维修、航空物流等临空产业；强化与中航工业的战略合作，大力引进航空核心零部件、航空新材料等产业项目，加快建设航空配套产业园。

3.加快区域合作，力争融合发展。一是构建（沪） 苏通经济圈。通州区要主动对接上海“四个中心”建设，依托上海市北高新科技城、张江崇川产业园等园区，承接上海高端产业的溢出效应。依托苏通科技产业园等跨江合作园区和中新金融合做试验等平台，加强与苏南现代化建设示范区的产业合作、企业联合，实现一体化发展。二是强化与长江流域的合作。抢抓国家“一带一路”战略机遇，充分发挥江海河、公铁水联运等优势，加强流域合作的体制机制创新，强化与长江中上游城市在港口、交通、物流、产业等方面合作。吸引长江中上游地区政府、企业到通州设立合作园区、区域总部。需要注意的是，上海自贸区建设，一方面会为南通的发展带来重要机遇，另一方面，也可能会对南通等一些周边地区形成冲击，甚至可能产生暂时的“虹吸现象”（即南通近些年来极力打造的一些已成规模的高端制造业，包括高端服务业流入自贸区）。所以，通州区应及早应对，趋利避害，充分利用吸收上海自贸区辐射和聚集效应的有利条件，将上海自贸区正面影响最大化、最优化。

（三） 转变发展模式，不断提高城镇化的质量

1.强化品质理念，工业化城镇化协调推进，城市和农村协调发展。新型城镇化要彻底改变重速轻质，片面追求城镇规模和建设速度，忽视人口规模集聚的模式，要更多关注城镇化进程中居民生活质量的改善，特别是居民实际收入水平的提高。新型城镇化要从城乡分割的现实出发，注重工业反哺农业、城市支持农村；注重城市公共服务向农村覆盖、城市时代文明向农村扩散，让城镇化的进程成为促进农业增效、农民增收、农村繁荣的过程，使落后的二元经济结构转变为工业化城镇化协调推进、城市和农村协调发展的一元现代化结构。新型城镇化要转变发展模式，不断强化品质理念，具体要做到两个转型：一是由数量扩张向品质提升方向转型。在城镇化过程中，改变那种以旧城改造、房地产开发为主的大拆大建的行为，更加注重城镇化展规划、城镇功能的完善和提升、城镇生态环境改善、低碳性与宜居性。二是由单纯注重经济增长向同时关注社会发展、民生改善方向转型。加快基本公共服务领域的制度改革，稳步推进基本公共服务城镇常住人口全覆盖。

2.全面统筹，共享城镇化发展的丰硕成果。根据本地区的综合承载能力和发展潜力，因地制宜地制定具体的农业转移人口落户标准，重点推动已经转移在城镇就业的农业转移人口落户。对于不具备落户条件或不愿意落户的农业转移人口，全面实行居住证制度，让农业转移人口平等享有基本公共服务。推进社会保险基本制度“并轨”改革，切实做好被征地农民社会保障工作，确保各项社会保险参保率达98%以上。建立健全合理的社会保障待遇正常调整机制，稳步提高标准和统筹层次。规范运营区社会福利中心，探索推进医养融合发展，完善社会养老服务体系，从而确保农业转移人口能够在城镇实现“学有所教”、“劳有所得”、“娱有所乐”、“住有所居”、“病有所医”、“老有所养”。

（四） 切实推进中心镇建设，进一步放大辐射带动效应

中心镇建设是推进新型城镇化的有效抓手，是积聚要素、扩大内需、推动经济增长的持久动力，是转变经济发展方式的突破口和着力点。为进一步推动区域经济发展，促进城乡统筹和工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步，提高城乡公共服务和民生保障水平，南通加快推进市级中心镇建设，2014 年，南通市委、市政府出台《关于加快推进市级中心镇建设的意见》，一是确定首批19 个市级中心镇，要求各中心镇在产业聚集、人口承载、体制机制创新等方面率先突破，力争用5 年时间，使之成为新兴的小城市。通州区的二甲镇、石港镇、平潮镇也位列其中。但是，这3 个中心镇区与南通市其余16 个市级中心镇相比，除了平潮镇在经济总量、财政实力、投资建设力度方面较强外，二甲镇和石港镇则明显不具有优势，对周边镇区的辐射带动作用有待进一步增强。二是给予中心镇全方位、立体化的政策扶持。包括建设用地计划向中心镇倾斜，推动特色产业、优势企业、重大项目和发展要素向中心镇快速集聚，将一些可在区域范围内调剂的大项目、好项目“点供”给中心镇等。通过这一系列举措，市级中心镇区将会不断加快发展步伐，同时会对周边地区的经济社会发展产生一定的辐射作用，这将为通州区加快推进新型城镇化提供良好的导向和支撑。

（五） 注重人文关怀，尽快实现居民文化自觉

新型城镇化的核心，归根到底是人的城镇化，其能否承载并实现“中国梦”，关键取决于能否深层次的实现人文关怀。也就是说，城镇化不仅仅是城区建筑面积的扩大，基础设施的完备，楼盘的林立等“硬指标”的问题，更重要的是解决“村民”向“市民”转化过程中的“软实力”问题。因此，城镇化进程中，要以提高人的生活质量和不断满足人民群众日益多元化的物质和精神文化需求为着眼点，以文化自觉为内在精神力量，走因地制宜、各具特色的城镇化发展道路。倘若没有人文精神的城镇化，“中国梦”将失去载体；倘若没有共享现代城市文明的公民社会的均衡发展，“中国梦”将失去动力。所以，新型城镇化要以文化自觉为导向，不断注入人文关怀、关注人文精神、融入人文内涵，以文化关怀驱动城镇化，实现生产方式、生活方式、思维方式的现代化，不断提升城镇的文明程度，从而使城镇空间真正成为具有较高品质的宜居宜业宜游的人文家园。

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［2］齐骥.新型城镇化背景下文化发展的维度与路径［J］.城市发展研究，2014（03）.

［3］范周，齐骥.让文化点亮新型城镇化［J］.社会科学报，2013（11）.

［4］丁冰，倪铭娅.打造经济“新引擎”城镇化转型升级释放活力［N］.中国证券报，2012-11-12.