我国民族地区农村低保制度的完善建议①——基于国外最低生活保障制度的基本经验

昆明理工大学法学院 丁国峰 王浩

我国民族地区农村低保制度的完善建议①——基于国外最低生活保障制度的基本经验

昆明理工大学法学院 丁国峰 王浩

摘 要：民族地区农村低保制度在保障贫困者的最低生活水平、缩小城乡差距、实现民族地区稳定、促进社会和谐等方面具有积极意义。然而，我国民族地区农村低保制度建设起步晚，实践经验不足，存在着实践与理论“脱节”的现象。发达国家先进的低保制度立法理念及实践经验，可以为我国民族地区农村低保制度建设提供借鉴。

关键词：低保制度 保障标准 立法 民族地区

1 国外低保制度的立法嬗变

1.1 英国低保制度立法

英国社会救助类型包括儿童救助、老龄救助、疾病救助、免费医疗救助、低收入家庭救助、失业救助等，其中一些项目带有很强的福利性，如《补充救济法》规定：年满十六周岁的英国公民，收入不能满足最低生活需要的，可以申请社会救助。此条款规定可知，凡达到一定年龄，只要具有英国国民权，就能享受相应的社会保障待遇，此为典型的福利国家型社会救助。

在救助程序上，为了最大限度的扩大社会救助范围，发挥社会救助制度的作用，英国社会救济实行申请制和调查制。申请制度是指，需要救助的对象向社会保障主管机构递交申请书，申请书的内容包括家庭人口数、工作人口、无劳动能力人口及收人、支出状况等信息，社会保障主管机构就会以此作为批准救助的依据。在申请者提出救助申请后并不能立即获得相应救助资金，社会保障机构根据申请书指派专业人员向申请家庭及其所在社区、工作者所在单位进行详细调查，核实申请者所填写申请信息的真实性，此为社会救助调查制度。主管机构根据调查结果作出是否批准救助申请的报告。

1.2 美国低保制度立法

美国社会救助法律制度的内容包括以下方面：其一，对抚养子女进行补助。美国立法明确“各州利用联邦政府拨款向多子女家庭、父母无工作能力家庭及单亲家庭提供帮助。即政府以国家财政资助单亲家庭、父母失业和丧失劳动能力的家庭。当前此项救助已扩大到所有需抚养子女的家庭。其二，对特困人员进行收入补助。即残疾人、儿童、老人以及从来就没有工作的成年人，其收入不能满足最低生活需求时，可以申请收入补助，所需费用由联邦政府和州政府共同承担。其三，对儿童进行营养补助。美国政府对于哺乳期的母亲、婴儿、5岁以下儿童进行营养补助。补助标准由受益人的家庭收人决定，但不得高于政府规定的最高补助限额。其四，食品券补助。美国政府发行的专供购买食品的有价证券，发放给贫困人员，其可在市场上或指定商店购买食品，以解决基本生活。食品券计划是美国社会救助计划的重要组成部分。其五，对特别群体提供免费医疗。免费医疗的覆盖范围广，从住院到门诊，从检查到手术治疗、住院等均可以享受，但免费医疗的对象却有所限制，主要包括三类人：临时性穷人；符合法律规定的贫困者；缺医少药者[1]。

1.3 德国的低保制度立法

德国低保救助的对象包括：疾病贫困者、无工作者、无家可归者、酗酒吸毒者等。救助方式包括发放救助金和提供必要的生活服务等。该低保制度规定了严格程序，对低保领取进行审查制。德国低保标准由联邦政府劳工和社会局制定国家标准，各城市根据联邦政府的保障标准来确定地方低保标准。社会保障资金由国家税收保障。德国设置了专门的低保管理机构，且各级低保机构较完善。从1860年至今，德国已形成了较健全的低保法律体系。

1.4 日本低保制度立法

日本低保制度始于“二战”前，社会保障立法主要包括战时灾害法、济贫法、医疗保护法等。日本政府制定的最早的低保制度是1874年明治政府制定的恤救规则，该规则明显的体现出恩惠性的救贫色彩。“二战”后，日本的低保立法主要有《旧生活保护法》(1946年)、《新生活保护法》(1950年)。《日本新生活保护法》是日本公共扶助法律制度体系完善的最高典范，是日本低保制度建成的重要标志[2]。根据该法，日本建立面向全体国民的最低生活保障制度，为全体贫困者提供生活保障，其体现了最基本的社会公平、正义法理原则、深厚的儒法文化底蕴、完善的低保法律体系。

2 外国低保制度的经验总结

2.1 构建强有力的低保法律制度体系

无论是大陆法系国家还是英美法系国家都制定了相关法律法规，以支撑低保制度建设。如英国于1601年颁布了世界上第一部《济贫法》，该法主要采用传统的慈善救济方式；1834年英国制定了新的《济贫法》，将救济贫民改为保障国民最低生活标准。此后又施行《国民保障法》等一系列法律文件，这些法律明确界定了政府职责、保障范围、保障程序、监管方式等内容，为英国农村低保制度建设提供了强有力的法律保障。德国于1942年制定了关于政府救济的法令，明确社会救助的范围、方式、程度等内容。1962年颁行了新的《联邦社会救助法》，规定对特殊困难者给予社会救助，此后几次修订，社会救助法律体系日益完善。

2.2 设置与各国实际情况相适应的低保制度内容

由于不同国家的经济发展水平、政治文化制度、地理环境等因素存在着巨大差异，所以各国结合各自国情建立了各具特色的农村低保制度。在疾病救助方面，英国实行全民免费医疗；对于困难病人则提供疾病救助。德国的社会救助分为两类：一是对特殊困难人员的救助，包括残疾人、病人、孕妇、产妇、老人等；二是对低收入家庭的救助，面向全社会低收入家庭。美国社会救助区别不同对象，包括低收入家庭能源补助；抚养子女补助；特困人员收入补助；医疗补助；食品券补助等[3]。

2.3 制定严格可操作的低保标准

英国相关法律文件规定，政府根据经济发展状况制定了明确的社会保障标准，只要收入低于官方规定的贫困线的家庭都可以享受家庭救助。美国最低生活保障标准根据各州经济发展水平确定，并适时调整。人均收入相对较低的州，联邦政府在社会救助与福利方面给予更多倾斜性的保护。

2.4 鼓励社会团体参与低保制度建设

农村低保救助的保障资金主要由中央政府和地方政府按比例承担，实践中为了更充分地增强社会救助力量，拓宽救助资金来源，政府亦鼓励民间组织在社会救助中发挥积极作用。德国社会救助法律规定，社会救助实行政府和民间合作的原则，联邦社会救助措施不得侵犯宗教团体、教会、民间福利团体的独立地位，政府与民间机构合作时，应尊重其独立性，取长补短，相互促进和发展。

3 国外低保制度对我国民族地区农村低保制度的启示

3.1 明确民族地区农村低保制度的定位

农村低保制度是民族地区农村问题的“稳定器”“减震器”，是社会最后一道“安全网”，目的在于通过国家财政支持和帮助处于当地贫困线以下的农村贫困人口维持其必要的生活水平而逐步脱贫。建立农村低保制度可以缓解民族地区社会矛盾、稳定民族社区秩序，并在一定程度上缩小城乡差距，促进民族地区城乡融合。民族地区农村低保制度是我国社会保障制度的重要组成部分，政府在社会保障建设进程中应明确民族地区农村低保制度的定位和功能，兼顾该制度与社会保险制度、社会福利制度之间的协调发展。

3.2 加强民族地区农村低保制度的立法

美国作为英美法系的典型国家，其社会保障的单行立法和各州立法相当丰富和发达，特别是在社会救助制度方面的立法完善是其一大亮点。只有将社会保障政策法律化，才能保证制度的执行具有持续性，方能从根本上明确民族地区农村低保制度各主体的“责”“权”“利”，以保障民族地区农村贫困人口和农户的基本权益。当前我国低保制度立法存在城乡两条不同路线，城市低保立法为《城市居民最低生活保障条例》，农村低保立法仅有国务院发布的《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》(2007年)，但至今尚未上升到法律位阶的效力层次。应制定一部全国统一适用的《农村最低生活保障法》，使其在我国民族地区予以调整，只有通过国家层级立法才能保证该制度在民族地区农村长久存续和有力实施。该制度应通过各民族地区予以强化，以保障此制度的统一性、稳定性、权威性，使得民族地区农村低保工作纳入有法可依的民主化轨道，确保民族地区农村居民的基本生存权，最低限度物质生活有法律保障，通过司法救济使其不落空，又能提升司法公信力[4]。

3.3 设立合理的民族地区农村低保基准线

制定一条科学合理的民族地区农村低保基准线是实施该地区农村低保制度的基础和前提。制定一条明确合理的低保基准线，一方面可以强化监管标准和规则，进而杜绝在低保发放过程中出现的主观性和随意性，另一方面可以切实保障所需保护弱势民族地区农村贫困群体的切实利益。当然，这条基准线的设定应该结合各地区实际情况进行具体详细地划定，如美国规定月收入的1/3用在食物方面的家庭就属于贫困人口家庭。又可以根据各民族地区农村和农民收入水平的差异而制定不同的低保标准，带有一定弹性的标准既能发挥在适用中的灵活性，又能最大限度体现“公平保护”的立法目的。

3.4 加强政府在低保制度中与民间团体的合作

政府应该积极拓宽民族地区农村救助资金的来源渠道，除了中央政府和地方政府的投入比例之外，还应发挥民间力量在民族地区农村低保制度中扮演的积极角色。政府在农村低保制度建设中扮演着重要角色，但民间力量也不容轻视。目前我国民间社会互助力量仍较脆弱，如何更好协调社会各方面资源，发挥民间社会团队为民族地区农村低保制度贡献其应有力量，是不断完善该制度的重要环节[5]。如在美国，政府与民间慈善组织之间的合作比较融洽，在政府的引导下，民间团体从事救助、慈善的福利机构比较多，市民的慈善责任和服务意识非常强烈，救助行为不仅仅是政府的业务，也逐渐发展成为社会义务。今后，我国应该建立健全相关法律法规，积极引导这些民间组织机构与民族地区农村低保管理机构合作，并不断增强其投入低保制度运作的社会正能量，不断提高广大民众的公益意识，辅助政府施行民族地区农村低保制度，构建和谐有序的社会救助制度，减小贫富差距，构建形成适合我国国情、颇具中国特色的民族地区农村低保制度，与扶贫开发、慈善救济等制度相协调、相统一。

参考文献

[1] 李媛媛,乔庆敏.国外农村低保制度建设实践与经验借鉴[J].科技信息,2012(34).

[2] 丁国峰等.日本“低保”制度及其对我国的借鉴意义[J].北京交通大学学报(社会科学版),2011(3).

[3] 林莉红,孔繁华.社会救助法研究[M].法律出版社,2008.

[4] 丁国峰.司法公信力的内涵解读、现状问题及构建路径[J].昆明理工大学学报(社会科学版),2013(6).

[5] 刘嘉慧,黄黎若莲.英、美两国及大中华地区社会救助制度发展的反思[J].社会保障研究,2009(2).

作者简介：丁国峰(1980-)，男，湖北英山人，法学博士，副教授；王浩(1990-)，女，昆明理工大学法学院2014级研究生。

基金项目：①2013年度云南省哲学社会科学规划青年项目“民族地区农村最低生活保障法律制度研究”(QN2013029)的部分研究成果。

中图分类号：F126

文献标识码：A

文章编号：2096-0298(2015)05(a)-124-03