我国无居民海岛使用权性质的立法存在的问题及完善

翟勇+丁泽辉

摘要：从我国立法现状来看，我国无居民海岛使用权的法律性质并未得到立法层面的足够重视，尽管在实际操作过程中并没有很大程度上阻碍无居民海岛的开发与利用，也基本上达到了生态环境保护和国防领土安全的立法目的，但从长远角度看，特别是站在可持续发展和海洋经济前景的角度看，我国无居民海岛使用权上的立法现状仍然存在诸多问题。基于此，文章对其存在的问题进行了总结，对应该采取的完善措施进行了分析。

关键词：无居民海岛；使用权；立法

一、我国无居民海岛使用权性质的立法存在的问题

首先，物权性质未得到认可。从私法角度来看，如上文所述，无居民海岛使用权的物权性质应当得到认可，这不仅有利于无居民海岛本身的开发利用，更对海洋资源的开发和海洋经济的发展都具有重要的意义。然而反观我国法律对无居民海岛使用权的物权性质的规定几乎了了。《物权法》上，无居民海岛使用权尽管有着非典型的用益物权性质，但由于其内在的特殊性，使得在物权制度上很难找到与之相适应的已有的制度体系。《海岛保护法》上，对于无居民海岛的问题尽管进行了专章规定，但从条文实际内容上可以发现，对无居民海岛使用权并未谈及一次，而主要着重于海岛生态保护立场上的对开发利用无居民海岛的一些限制，这事实上与本法第一章第一条所宣誓的立法目的并不恰然吻合，反而让“合理开发利用海岛自然资源”成为没有内在支撑的空话。

其次，配套制度未得到统一。从公法角度来看，我国在无居民海岛使用权上构建起了较为完善和具体的体系，但在法律实践中，对无居民海岛使用权的配套制度并没有在法律上得到统一，制度规定和开发规划上的相互差异和冲突以及“多龙治水”现象的根深蒂固很大程度上影响着无居民海岛的开发和利用。而同样观察各地对无居民海岛开发利用的规划，虽然各地均从自身发展条件出发对这一问题进行了带有地方特色的规划和规定，但相互间的规划冲突很容易在实践中造成对开发利用无居民海岛开发进度的不统一，开发水平的不统一以及监管力度的不统一，无形中给无居民海岛的开发带来制度上的困难

最后，资源保护未得到突出。无居民海岛作为国家所有的自然资源的一种，不仅未能够得到法律上的明文认可，而且由于不存在明文规定的自然资源制度可循，资源保护从原则上到制度上，从理论上到实践上仍然是空白。无居民海岛的开发利用理应为海岛之生态环境的保护服务。与所有自然资源一样，经济效益和生态效益是资源开发的一体两面，如只顾经济效益开发无居民海岛而忽视立足生态效益的自然资源和生态环境保护，其后果只能是满盘皆输。

二、我国无居民海岛使用权性质的立法完善

1 强调无居民海岛使用权物权性质

1.1 《物权法》专章规定无居民海岛使用权的物权性质

无居民海岛使用权的物权性质在学界对其法律性质讨论的过程中是并无争议的一点，但学术观点真正需要为法律实践服务，为经济社会的发展服务，则必须通过立法程序，通过对旧法律的修改和新法律的制定完成。而对物权性质承认最简洁有效的方式，即将无居民海岛使用权纳入到我国现行《物权法》体系中去，比照类似的海域使用权、探矿权、采矿权、取水权、养殖权以及捕捞权的权力性质定位，将无居民海岛使用权在效力位阶较高的《物权法》中加以明文规定，即依法取得的无居民海岛使用权受法律保护。

1.2 制定专门的《无居民海岛使用管理法》

特别法的制定在程序上有着其固有的难度，需要较为严格的立法程序和较为漫长的立法周期，一部新法的制定同样需要考量新法的制定颁布和实施是否会对现行相关法律法规造成冲突和重叠，是否有其相当的必要性和紧迫性以及是否制定新法的理论基础和条件。此外，我认为现行的《海域使用管理法》能够成为立法过程中的借鉴和参考，而学界关于无居民海岛使用权的长期关注也给立法工作提供了很大程度上的便利和帮助，相信制定这样一部专门的《无居民海岛使用管理法》有其一定的可行性。

2 加强无居民海岛使用权政府监管

2.1 解决行政权力重叠

“多龙治水”、“多龙治岛”的问题由来已久，其结果往往或行政机关互相推诿监管效率低下，或行政机关追求业绩效率一事再罚多罚阻碍正常开发利用。而在解决这一问题上，首先，需要进一步明确有监督管理无居民海岛权利的行政机关，并对行政权力进行科学合理的再划分，最大限度上避免权力的重叠冲突，并对可能冲突的事项建立行政机关间的协调解决机制，提高行政权力行使的效率。其次，进一步优化行政机关考核体系，改变行政机关唯业绩唯效益的错误观念，对新出现的无居民海岛的监管不应一味适用一般的考核体系和利益模式，在这一问题上进行特别规定和规范很有必要。

2.2 加强规划审核批准和成立专门的行政部门

法律赋予了从国务院、沿海省、自治区、直辖市到沿海城市、镇、县制定相应海岛开发规划的权力，但根据《海岛保护法》的规定，各级规划均具有一定程度的独立性，规划的审批程序尚不完备，专业性不强。对于这一点，首先，应当加强对各地区无居民海岛开发规划的指导和管理工作，在国家总体规划的大前提下，衡量地方客观现实在规划制定中的影响因素，努力实现适应国家总体规划和结合地方实际的统一。其次，由于无居民海岛的重要性和特殊性，我认为有必要考虑成立无居民海岛开发利用的专门行政部门，对无居民海岛在开发利用的全过程中的行政事项进行集中监督和管理。

3 完善无居民海岛使用权环境责任

首先，应强调无居民海岛自然资源地位，无居民海岛从其自然属性和社会属性两方面来讲都应当属于自然资源，而自然资源的定位对于无居民海岛在开发和利用也具有重要的意义。因此，将无居民海岛以法律明文的方式纳入到自然资源的保护体系内亦具有现实的紧迫性。

其次，建立环境监管体系。环境监管是自然资源保护中的重要一环，也是自然资源市场化开发利用下的重要保障，而监管不力，监管不到位，监管缺位，监管能力有限的环境监管现状同时也极大限制了自然资源的充分开发利用。因此，如何建立起切实有效的自然资源环境监管体系是关键性的问题。首先，行政监管部门应当及时将相关无居民海岛纳入到监管体系中，改变孤悬海外的小岛形成“天高皇帝远”的监管缺位状态，用制度约束过度自由的海岛资源开发。其次，环境监管必须结合无居民海岛生态脆弱的自然属性和权利复合的社会属性，全面通盘考量无居民海岛作为自然资源的特殊性，制定相应的，而不是一般的；量化的，而不是笼统的；严格的，而不是松懈的环境监管指标体系，从量上对无居民海岛的开发和利用进行监管。最后，建立起切实有效必要可行的无居民海岛生态修复制度和复原制度，给予无居民海岛使用权人在行使权利同时相应的义务，谁污染谁治理，把生态治理问题置于经济发展之前，才能真正践行科学发展观，实现可持续发展。

三、总结

本文分析了我国无居民海岛法律制度所具有的特点和存在的问题，对我国无居民海岛法律体系提出建设性意见，包括强调无居民海岛使用权的物权性质，加强使用权的政府监管力度以及完善无居民海岛使用权的环境责任承担等。

参考文献：

[1]程功舜.无居民海岛使用权若干问题分析[J].海洋开发与管理， 2010，（01）

[2]胡家强，宋洋，刘大海.无居民海岛使用权流转法律问题探析[J].海洋开发与管理，2013，（02）