当下我国媒体融合法律规制的难点分析

蔡斐　陈珉

【摘 要】目前，作为媒体融合创新管理的重要组成，有关媒体融合法律规制的研究比较稀缺。究其原因，并非有关部门对法律规制的重要性认知不足，更多的应当是来自于当下我国媒体融合法律规制的难点不易突破。包括：如何处理好政策规制与法律规制的关系、处理好意识形态与面向市场的关系、行业利益与高端监管的关系，等等。实际操作中，法律与政策应当对照媒体融合的发展形势保持动态平衡，协调彼此关系，共同发挥作用。

【关键词】媒体融合 法律 规制 政策 市场 监管

【中图分类号】G206 【文献标识码】A

2014年8月18日，中央全面深化改革领导小组审议通过《关于推动传统媒体和新兴媒体融合发展的指导意见》（下称《指导意见》）。这一文件的出台，对新形势下如何推动媒体发展进行了高瞻远瞩的部署，各类媒体如何融合也成为学界和业界共同瞩目的焦点。

然而，作为媒体融合创新管理的重要组成，有关媒体融合法律规制的研究明显欠缺。究其原因，并非有关部门对法律规制的重要性认知不足，更多的，应当是来自于当下我国媒体融合法律规制的难点不易突破。

难点一：如何处理好政策规制与法律规制的关系

通常来说，政策是党和政府为了实现某一时期特定主张或目标而制定的计划或行动准则，一般以规范性文件的形式出现。相比之下，法律是经立法机关或国家机关制定并由国家政权保证执行的行为规则，是国家意志的体现。立法政策学理论认为，“法律与政策是实现社会治理的两种非常重要的正式制度安排，也是对经济社会进行管理的两种基本手段”。①

在媒体融合领域，政策规制和法律规制同时存在，共同调整着媒体融合发展的诸多活动。不过，法律与政策各有特点，对媒体融合产生的作用也不尽相同：法律的规范性突出，稳定性较强，内容规定详尽具体，能够给媒体融合提供具体的行为保障，是防范和避免权力干预的重要手段。但是，法律的缺点显而易见，一是过于僵化，二是天然落后。政策多是宏观的、原则性的、依据社会发展需要及时出台的，比较适合管理部门对媒体融合进行及时调整，能够有效应对媒体融合进程中层出不穷的新问题。

长期以来，我国对媒体事业的调整偏重于政策规制。2013年以来，党和政府先后在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》《关于加强新闻采编人员网络活动管理的通知》《国务院关于促进信息消费扩大内需的若干意见》以及工信部《信息化发展规划》等文件中提出有关媒体融合的调整要求。此次审议通过的《指导意见》，更是“代表着国家意志，是党中央着眼于巩固宣传思想文化阵地、壮大主流思想舆论作出的重大战略部署，体现了执政党要充分运用新技术、新应用创新媒体传播方式，占领信息传播制高点的决心和意图”。②不过，政策也往往成为制约媒体融合发展的重要因素，如现行的条块式媒介管理模式，形成了“条”（各行业、各部门）与“块”（各省、直辖市、自治区）的媒体布局，使得媒体在跨区域、跨部门以及上下游产业资源整合等诸多方面都遇到了困难，进而导致了中国媒体产业无法实现“规模经济”和“范围经济”。

同时，媒体规制的变革是媒体融合的必要前提，目前已经成为学界和业界的共识。那么，这是否就有充足的理由说明法律规制应当取代政策规制呢？毕竟，诸多西方国家都是通过有效的立法来推进媒体融合发展的，如美国1996年的《电信法案》、英国2003年的《通信法》、法国2004年的《电子通信和视听服务传播法》。

现在看来，法律规制要取代政策规制，或者在调整中占主导地位，是不现实的。一个最重要的原因是我国“党管媒体”的基本原则。党对媒体的管理，主要是通过党的宣传部门对新闻媒体实行统一管理、各级党组织对同级新闻机构的直接指挥、党组织对同级新闻机构负责人的人事任免以及不同时期的新闻政策来体现的。那么，一旦通过法律规制来调整媒体事业，调整者将从执政党转变为立法机关或国家机关，是不利于执政党对新闻媒体的领导和管理的。

不过，需要注意的有两点：一是即便在西方国家媒体融合的规制过程中，政策规制也是不可或缺的，突出法律治理而忽视政策引导，会导致制度规制过于僵化而缺乏机动。如欧盟最早发布的（1997年）有关融合规制的宣言——《电信、传媒和信息技术部门的融合及其对走向信息社会的规制含义绿皮书》就是一份政策文件。二是在我国媒体融合规制的过程中，政策与法律是相互补充的。一方面政策的制定与运行必须在法律的框架内、法治的精神下进行，不能脱离法律的引导与约束，更不能与法律相抵触；另一方面可以通过对新闻政策的考察，在合适的时机将日益成熟和具备可操作性的政策经由立法机关上升为法律，实现政策规制向法律规制的转向。这也可以看作是媒介融合法律规制的重要途径。

难点二：处理好意识形态与面向市场的关系

从《指导意见》来看，“着力打造一批形态多样、手段先进、具有竞争力的新型主流媒体，建成几家拥有强大实力和传播力、公信力、影响力的新型媒体集团，形成立体多样、融合发展的现代传播体系”的表述应当是更加突出新闻事业的发展，强调以话语权的掌控来维系意识形态的安全。对此，有评价指出，“推进媒体融合发展，是一场事关我们党能否牢牢掌握意识形态工作主动权和话语权的重大而深刻的变革，是党中央着眼巩固宣传思想文化阵地、壮大主流思想舆论作出的历史性战略部署”。③

为了强化意识形态领域的安全保障，我国一直对整个媒体行业实施严苛的市场准入。在我国，媒体行业兼具事业与产业的双重性质，其中，“以法治业是传媒产业发展规律的内在要求，法对传媒产业的产权关系、市场关系、利益关系、经营规则进行规范，保证了传媒产业的健康发展”。④也就是说，传媒产业的发展更需要法律规制来调整。这在媒体融合日益走向市场化的今天是毋庸置疑的。

然而，媒体作为党和政府的喉舌，承担着对国家安全和政治稳定不可推卸的责任，必须要坚持正确的舆论导向。为了维护意识形态安全，其市场准入严苛到甚至连运营主体改制上市都受到严格限制。这种对媒体事业性质的地位强调，注定了媒体融合不仅步骤相对缓慢，而且市场培育也相对保守滞后。试举一例，20世纪90年代西方发达国家纷纷放松广播电视业与电信业之间的交叉准入，中国在1999年11月出台了《关于加强广播电视有线网络建设管理的意见》（国办发【1999】82号文），从政策层面出台意见要求在两大行业之间实施交叉禁入，即电信业不可从事广播电视业务，广播电视业也不能从事电信业务。

究其原因，并非当时的中央政府不明晰媒体融合发展的态势，而是受制于媒体融合发展的目标定位。可见“传媒业的发展进程决不是脱离现实国情基础的，它受到宏观社会发展的制约，不可能超越国家政治体制改革和政治民主化的进程”。⑤在这一意义上，也就能够理解为什么直到2010年该“82号”文才得以解冻。毕竟，20世纪90年代以来，中国传媒的市场化和产业化增量变革，使中国传媒实际上已经成为一个具有广阔成长空间的相对独立的产业。而且在全球化时代，传媒产业的强弱与否已经直接关涉到中国的民族文化独立、价值观自信、文化软实力以及国家信息安全等重大的政治问题。那么，要把握媒体融合发展的契机，实现“弯道超车”，就不能再回避产业市场的开放，以及资源的合理配置问题，“82号”文中相关规定的失效也就显而易见了。

可以认定，当下中国媒体融合是在维护意识形态安全的前提下，力求推动产业发展的。同时，这种产业的发展存在一种二元对立矛盾：既要促进竞争，但又限制竞争；既要吸纳投资，但又限制资本准入。就现实状况而言，这也是一个发展中国家对产业安全的慎重考虑。

这种对意识形态安全的强调，使得我国在应对融合的规制变革中极为谨慎。但为了顺应越来越充分的媒体融合态势，特别是经济力量的持续增强、资本扩张的动力明显，媒体融合的规制体系将从计划性的政府管理体制向满足竞争性市场要求的规制体系渐进改革。“这种改革的价值取向应是以法治为导向，而且由于法律本身承载着利益与责任分配的功能，这对于当前传媒行业的发展来说尤为重要。”⑥这也意味着法律规制在媒体融合领域将有突破。

难点三：如何处理好行业利益与高端监管的关系

现代立法，是一个利益识别、利益选择、利益整合及利益表达的交涉过程。在媒体融合发展进程中，多元且冲突的利益相互博弈，形成了媒体融合发展中实实在在的阻碍。

例如三网融合。早在2009年全国两会时，三网融合就首次写进了政府工作报告。2010年，国家在北京、大连等12个城市开展三网融合试点工作。但时至今日，三网融合的融合程度并不能令人满意，实质性突破仍未出现，其主要症结就是广电与电信的利益博弈相持不下。虽然试点方案明确了双向进入的具体规定，但在实际进程中，电信掌握互联网数据中心业务、国际互联网出口、互联网服务提供商（ISP）牌照；广电掌控着交互式网络电视（IPTV）牌照、交互式网络电视播控平台的控制权，双方都担心自己的利益受到损害，于是在融合中也必然相互掣肘。

更为突出的问题是，随着三网融合的推进，电信和广电两个行业在业务上的交叉需要建立统一的监管机制，要有融合性的法规规范。但无论是《电信条例》还是《广播电视条例》，都只是各行业主管部门颁布的条例，并不是在不同行业普遍适用的法律。这些往往包含着种种部门利益考量的行政法规，很难从更高的法律位阶来推动和监管具有全局意义的三网融合的发展。

不仅广电与电信两大系统存在利益博弈，广电系统内部的利益之争也非常严重。2011年，中国网络电视台（CNTV）起诉江苏电信与广东电信，称其运营的交互式网络电视业务平台未经授权擅自提供大量中央电视台电视栏目视频内容，构成侵权。诉讼背后隐藏的真正意图，实际上是广电系统希望促使地方电信运营商尽快接入中国网络电视台组织建设的交互式网络电视集成播控总平台，以进一步扩大其用户规模，这实质也是广电系统内部的利益之争。

对此，学界有意见认为，我国应当以西方经验为借鉴，形成“高端监管”，即设立一个独立的、统一的、专业性的机构负责推进媒体融合发展，其性质类似美国联邦通信委员会、英国通信局、日本的总务省，并认为2013年国家广播电影电视总局与新闻出版总署的合并就开创了联合规制的良好局面。只不过，依照我国媒体行业目前多头管理的体制，距离设立专门的独立机构恐怕还有很长的路要走。

一个可行的思路是，按照依法治业的原则，建立推进媒体融合发展的法律体系。从规制的角度看，法律可以对媒体融合“明确规制依据、规制机构、规制原则等，进而形成对行业管理的有力支撑”⑦，惟有如此，才能超越行业利益格局。简单的说，“高端监管”的主体不仅是机构，更应是法律。

其中，有若干需要配合的举措：一是出台有关媒体融合的专门性法律，建议可以《电信法》（送审稿）为基础，拆除媒体融合的行业壁垒，建立电信和广电行业间的连通；二是清晰定义行业、市场、服务等核心概念，充分利用基本法律的稳定性，辅助各种灵活的条例来完善法律体系，共同把握住行业变化；三是要与《反垄断法》相配合，防止某些企业凭借市场地位滥用市场势力，对市场结构进行控制，对市场行为进行引导；四是通过法律推进混合所有制，通过适合中国国情的资本运作，促进跨媒体、跨企业、跨行业发展。

必须强调的是，媒体融合的法律规制只是一方面。根据我国媒体融合的特殊性要求，媒体的“底色”不能变——必须坚持正确的政治方向和舆论导向，也就是《指导意见》最后强调的“要一手抓融合，一手抓管理，确保融合发展沿着正确方向推进”。在这一意义上，法律与政策应当对照媒体融合的发展形势保持动态平衡，协调彼此关系，共同发挥作用。

【本文系西南政法大学青年教师学术创新团队资助项目“新媒体传播的法律规制问题研究”（XNQNCXTD2013-02）的阶段性成果】

（作者单位：西南政法大学新闻传播学院）

（本文编辑：宁黎黎）

注 释

①刘长秋 《政策与法律孰轻孰重》，载《社会观察》2014年第10期。

②《蔡雯谈媒体融合：〈意见〉出台具有里程碑意义》，载《光明日报》2014年9月15日。

③慎海雄 《在推进融合发展中巩固壮大主流舆论阵地 》，载《光明日报》2014年8月9日。

④蒋茂凝 《我国传媒产业法律规制的调整与完善》，载《湘潭大学学报》2005年第4期。

⑤【英】尼古拉斯·阿伯克龙比 《电视与社会》，南京大学出版社，2007年第2版。

⑥郭海英 《传媒行业政府规制体制研究》，南开大学2013年博士论文。

⑦李宏博 《三网融合的规制体制构建问题研究》，东北财经大学2010年硕士论文。