绩效管理理论指导下公民参与政府绩效评估存在问题分析

胡浩 陈珏如 刘子嘉

摘要：政府绩效评估是一个长期、持续的动态过程，所以对影响公民参与政府绩效评估有效性的影响因素的分析，也必须从评估前和评估后两个时间段，全面、动态地进行考量。就绩效管理理论指导下公民参与政府绩效评估存在问题进行了分析。

关键词：政府绩效评估 绩效管理理论 公民参与

政府绩效评估是一个长期、持续的动态过程，所以对影响公民参与政府绩效评估有效性的影响因素的分析，也必须从评估前和评估后两个时间段，全面、动态地进行考量。评估前的准备阶段，对公民参与政府绩效评估有效性的影响是至关重要的。在这个阶段，影响评估有效性的因素主要包括三个，分别是评估主体的选择、评估内容的确定以及评估指标体系的设计。科学地选出评估主体，确定出与评估主体、评估对象、评估目的相适应的评估内容，合理地设计出能够正确引导政府未来绩效改进方向的评估指标体系是保障公民参与政府绩效评估有效性的前提条件。

在进行了有效的评估以后，要使评估活动不仅仅停留在评估的层面上，以评促改，使公民参与政府绩效评估能更充分的发挥其对政府绩效改进作用，必须对评估结果进行充分的运用。也就是说，在评估后这个阶段中影响评估活动有效性的因素，就是对绩效评估结果进行运用的情况。总的来说，影响公民参与政府绩效评估有效性的四个因素分别是评估主体的选择、评估内容的确定、评估指标体系的设计以及对评估结果的运用。

一、评估主体选择不科学

评估主体是对评估对象做出评价的人。评估主体是绩效管理的核心要素，评估主体的选择科学与否直接决定了绩效评估结果是否客观、准确，直接影响了绩效评估的有效性。

昆明市群众评议行业作风活动的评估主体主要分为两大块，一是参与问卷测评的5000多名各界代表，二是参与网上测评的上万名公民。从评议工作方案中我们可以看到，占综合得分50%的问卷测评部分是有特定的5000多名代表完成的。很明显，参与问卷测评这些代表与普通公民之间有较大的差别，他们与政府千丝万缕的关系使他们代表不了普通群众。由他们进行评议并以如此大的比例，很难得到客观的结果，更得不到群众的认可。其次，因为不管是参与问卷测评的代表还是参与网上测评的公民，都不可能同时了解全市114个参评单位的工作内容、工作情况，要求评估主体对114个参评单位进行评估，势必得不到客观的评估结果。

二、评估内容确定不合理

评估内容的确定是影响公民参与政府绩效评估有效性的一大重要因素，决定了评估评什么的问题。合理的评估内容应该是与评估主体、评估对象、评估目的相适应的。只有确定出了与评估目的相一致、对评估对象来说有针对性，且被评估主体所了解、掌握的评估内容，才能评估出有意义的评估结果。

从评议工作方案中可看出，昆明市群众评议行业作风活动的评议内容非常全面、具体，与评估目的保持着高度的一致。评议工作方案将114家单位根据其工作职能、工作内容的不同分成了4大组，4个大组下又细分为几个小组，但是在确定评估内容的时候却忽略了评议对象的不同，使用了统一的评估内容，没有体现出各评估对象的特点，降低了评估的有效性。另外，在制定工作方案、确定评估内容的时候，评议组织者忽略了对其所确定的评估内容可行性进行考虑。评估内容中类似贯彻落实中央“八项规定”和省委“十项制度”、市委实施细则的情况，落实市委、市政府关于“四风”方面突出问题专项整治工作部署的情况等，其评估信息是普通公民所难以了解到、掌握到的。如果由公民对其不了解的评估内容进行评估，那么不管参与评估的公民数量有多大、评估指标体系设计的有多科学，都是得不到可靠、有效评估结果的。

三、评估指标的设计过于抽象、简单、笼统

在对评估对象的绩效进行评估时，指向评估对象绩效的各个方面就是评估指标。绩效评估指标是绩效评估内容的载体，是评估对象职能具体化的外在表现。

与评估内容相比，昆明市群众评议行业作风活动的评估指标体系的设计实在是过于简单，或者根本称不上有评估指标体系。对于每一家参评单位来说，评估项目也就是评估指标，都只有一个，就是“对参评单位的作风评价”，下设“满意”“基本满意”“不满意”“不了解”四个选项。首先，评估指标作为评估内容的载体，只应该比评估内容更详细、更具体，而绝对不应该在五个较为详尽的评估内容的基础上，设计出一个单一、宽泛的评价指标。其次，“作风评价”本身就是一个非常抽象、宽泛的概念，将“作风评价”这一概念作为一级指标必须下设几个二级指标才能做出有效的评估。最后，虽然提高公众满意度是公民参与政府绩效评估的主要目标之一，但是，用“满意”“基本满意”“不满意”“不了解”这样难以量化的选项中来描述“作风评价”也不是一个科学的选择。这样四个模糊、难以界定程度，受评估主体心理影响很大的主观的选项，会之间影响评估结果的准确性与客观性。

四、对评估结果运用不充分

对绩效评估结果的运用程度，直接影响公民参与政府绩效评估本身的作用发挥。如果评估结果不予以充分运用，就算前面大费周章得到了准确、客观的评估结果，也会极大削弱公民参与政府绩效评估的有效性，使评估活动流于形式。

以昆明市的情况为例，昆明市群众评议行风活动的结果运用包括五个方面。乍一看，昆明市群众评议行风活动很重视对评估结果的运用，评估结果运用方式多种多样，但是仔细分析则会发现事实并非如此。昆明市群众评议行风活动的结果运用存在运用不充分、不到位的情况，发挥不出其应有的作用。首先，对于评议结果最简单、最基本的运用即公布评议结果都很不到位。虽然评议工作方案要求对各参评单位进行排序并在市级媒体上公布，但实际情况是在评议结果出来以后，只有一则简单的新闻，公布了多少人参与评议，各组最高分数、最低分数，没有公布排名，甚至没有公布各组最高分、最低分分别是哪家单位。有详细评议结果的《昆明市2014年度群众评议市直机关行业作风结果通告》并没有向公众公布。其次，评议结果运用应该是针对全体参评单位。昆明市的行风评议明显过于看重排名问题，以为排名就是一切，评议结果运用如末位单位督促整改、连续两年末位进行诫勉谈话问责都是侧重对排名末尾的单位进行的。有很多单位没有排名末位，但在实际工作中仍然存在一些需要整改的问题，这样的结果运用明显把那些排名中间的参评单位忽略了，不利于这些单位进行绩效改进、提升组织能力。最重要的是，昆明市群众评议行风对评估结果的运用无论是纳入目标考核、督促整改还是诫勉谈话问责形式化亦或者是公布评估结果，都无关疼痒，很难给参评单位形成压力。

参考文献：

[1]蔡立辉.政府绩效评估[M].北京：中国人民大学出版社，2012.50.

[2]范柏乃，段忠贤.政府绩效评估[M].北京：中国人民大学出版社，2012.262.

[3]蔡立辉.政府绩效评估[M].北京：中国人民大学出版社，2012.63.