国际航运服务贸易自由化下的海运业竞争规制新挑战

摘要：航运业之发展离不开政府扶持，美国就通过各种立法坚持造船差额补贴、营运差额补贴、货载保留等一整套保护主义色彩极浓的海运政策扶持本国航运业。我国国际航运市场中的行政垄断不可避免地与国家援助政策连结在一起，虽然国家扶持海运业的行为如果适用不合理或不公平可能造成行政性限制竞争的效果，却并不应当以此否认海运业获得国家扶持的合理性。国家扶持应坚持对我国国际航运企业的不做所有制界分的均等扶持，这就可以在极大程度上克制海运业扶持行为可能引发的行政性限制竞争效果。

关键词：国际航运服务贸易自由化;海运业;竞争规制;反垄断规制

一、 国际航运服务贸易自由化下的海运市场开放与外资垄断忧虑

海运的国际性决定了一个国家的海运事业必须是国际接轨的，海运业是我国最早与世界接轨的领域，也是我国水运服务产业国际化程度最高的领域。随着我国加入WTO，海运服务贸易及其相关市场也进一步向世界开放，海运、港口服务以及与海运相关的内河与物流运输都面临着外资涌入的巨大冲击，国际海运巨头马士基、东方海外、韩进、现代纷纷抢滩我国海运及相关市场。外来资本通过开展涉及我国港口的海运服务、通过购买航运企业股份或资产的投资方式扩大在我国航运市场的影响力、在我国投资兴建或收购枢纽港口等方式将我国作为其主要的利润源之一。据统计，我国国际集装箱班轮运输市场中丹麦马士基的运量占我国集装箱运输总运量的30%，全部外资国际航运公司的市场份额占我国集装箱运输总运量达到近90%的高额比例，而我国航运公司则仅占12%的市场份额。我国的进出口商不能掌控班轮运输的决定性话语权与我国的产业结构有着根本性联系，不能创造高附加价值的初级原材料加工为主导的产业结构必然导致加工商在整个国际贸易链条中的弱势地位，因此往往失去了决定国际贸易运输安排的话语权。除了通过开辟涉及中国港口的航线大规模抢占我国进出口货物的运输，外资航运公司还通过在我国设立独资或者合资航运公司、参股控股等方式在我国建立运输网点并试图进一步将商业触角延伸到港口港务甚至内地物流运输业。

我国航运市场中高比例的外资程度不能不让人引发对于外资垄断的忧虑，这种外资垄断的负面影响小至损害我国内资航运企业的营业经营、损害弱势货主作为航运市场消费者的消费者利益，大至扭曲我国的市场竞争秩序、危害我国整个航运产业的健康有序发展、威胁我国货物贸易进出口进而制约国家经济贸易之发展，甚至可能危及我国的国家经济安全。

二、 现有关于海运市场开放与竞争规制的法律制度及其问题

但是在我国现有制度规范框架下，外资并购我国国内航运经营者的安全审查与开放市场吸引外资之间存在着微妙的张力，甚至在一定程度上存在着自相矛盾的立场。一方面，《外商投资产业指导目录》将国际集装箱多式联运业务与港口公用码头设施的建设、经营列入鼓励类外商投资产业，且完全不做中方控股或者相对控股、或者限于中外合资合作的要求，体现出借助外资发展我国海运事业和港口建设、鼓励出口贸易的产业发展导向;另一方面，《国务院办公厅关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》则将海运列入必须进行外资并购安全审查的范围，体现出限制和监管外资进入我国海运业的立法态度。然而自相矛盾之处在于，如果认为外资进入我国海运事业可能产生危及国家经济安全的影响，为什么又对外资进入我国海运事业和港口建设事业不加限制地鼓励呢？如果担心外资进入我国国际海运市场会带来引狼入室的效果使我国海运事业和对外贸易事业受制于外国资本之控制，为什么不在产业发展指导目录中像其他一些产业一样对于外资入股的比例作出适当限制呢？如果热衷心切于吸引外资鼓励我国国际海运事业的发展，这是否意味着即使对外资并购我国国内航运经营者实施安全审查，这一所谓的安全审查也只能空泛地流之于形式？

实际上，在遵守市场开放义务的前提下构建海运竞争规则尤其是国际航运经营者集中规制制度面临着如何平衡航运市场吸引外资、维护航运市场竞争秩序与保护国家经济安全的利益选择，而目前我国对于这一问题显然没有一个特别明确的根本性立场，导致不同的法律规范似乎体现了不同的利益考量。事实上，我国海运市场的开放并不只是在2011年的《外商投资产业指导目录》中可见一斑，很早就废除货载保留制度也体现着开放国内海运市场的态度。货载保留是目前各国保护本国航运业较为常见的做法，其内容是限定进出口本国港口的货物的一定比例必须交由本国船公司负责运输。1974年《联合国班轮公会行动守则公约》40∶40∶20货载分配原则肯定了本国对于该国进出口货物40%的货载保留权。我国虽然在1980年加入了该公约，但是却早在1988年就彻底废除了货载保留制度，外国船公司得享有完全的国民待遇和我国内资船公司在运输我国进出口货物上具有同等竞争的权利，这几乎是超出一般国家海运市场开放程度的。纵然鼓励引入外资发展我国的海运事业、鼓励商品贸易的进出口，但是我国也需要冷静地反思我国海运市场是否存在过度开放的问题，以及在我国现有船舶现代化程度、航运企业管理水平、技术水平落后于海运发达国家的情况下，是否仍然应当在开放国内海运市场上争取国际领先。

当然，适当放慢开放国内海运市场之程度的结论不等于认同将安全审查作为外资进入我国海运业的控制阀门予以普遍适用。外资进入我国海运业的国家经济安全审查只应当作为例外，而不是作为常态予以启用作为禁止外资进入的理由。外资并购的反垄断问题与外资并购的国家安全审查是两回事，外资并购的反垄断审查的启用条件应当是广于外资并购的安全审查的，由于反垄断审查的程序规范性要求更严格，可控性更强，只要符合规定申报条件的航运经营者集中就应当申报。对外资并购我国国内航运经营者实施集中前申报审查可以防止外资垄断我国海运市场，有利于维持我国海运市场竞争秩序，进而为国内的航运经营者创造更加良好的市场环境，鼓励我国航运经营者发展壮大。但是安全审查则赋予主管机构较大的自由裁量权，与反垄断审查不同，其效果可能不但不能使我国海运业在闭关锁国中壮大，反而会因为阻挡了来自于外资的竞争动力而导致我国海运业更加羸弱，过度地使用国家安全审查也会与我国一直开放海运市场以及WTO海运服务承诺相抵触。因此如何准确地把握吸引外资发展我国航运事业和港口建设与海运业引发的国家经济安全问题进行平衡，是需要重点研究的难题。

三、 建构与行政垄断制度相协调的海运业政府补贴法律制度

1. 政府扶持海运业并不违反国际航运服务贸易自由化下的国际义务。我国国际航运市场并非不存在行政垄断，可能存在地方保护主义庇护下的货载保留给本区域航运企业运输的问题，也可能存在“行政寻租”与“管制捕获”下的平等航运市场主体不公平待遇的问题，但是之所以采用“可能”之表述，是因为总体而言行政垄断在我国海运市场中并不明显。行政垄断在我国海运市场中并不明显一则可以归因于我国海运业本身的市场化改革革除了很多行政性权力计划性介入航运市场的体制性因素，二则源自于我国对海运业在产业政策上就并未采用像石油石化、电网电力等行业那样的国家垄断与补贴扶持之态度，从国际航运业行业发展的整体来看，我国正在走的是一条逐渐取消国有国际航运企业补贴与优惠待遇、渐进性开放市场、赋予外资航运企业国民待遇乃至超国民待遇的国际航运自由化之路。在这个意义上，我国国际航运市场中的行政垄断不可避免地与国家援助政策连结在一起，虽然国家扶持海运业的行为如果适用不合理或不公平可能造成行政性限制竞争的效果，但是却并不应当以此否认我国海运业获得国家扶持的合理性。

国家援助可以采用多种形式，包括但不限于：补贴，贷款利率优惠，资本注入国有企业，延期缴纳税款、社会保险或其他费用，买售或租赁土地与资产的优惠税率，电价或天然气使用价格的优惠待遇，使某些特定市场主体受益的基础设施建设项目等等。国家援助实际上本身隐含了国家干预的涵义，因为无论国家援助采用物质补贴或者其他形式，国家援助的效果就是政府或政府机构的行为使某一企业或多个企业群体比在正常市场条件下更容易获得资源，或者降低了他们在正常市场条件下的运营成本，进而取得一定程度的市场优势。虽然国家援助使某些市场主体获得市场优势即意味着使与之竞争的市场主体在一定程度上陷于市场竞争不利，采用行政性手段本身破坏了市场的竞争均衡，但是却并不必然被反垄断法律所绝对禁止。例如欧盟禁止国家援助的条件就是该国家援助对竞争有不利影响，并且它对成员国之间的贸易有不利的影响。

即使一贯奉行海运自由主义的欧盟也认同了海运业国家援助的存在，《海运业国家援助指南》将海运业的国家援助与防止船舶海外移籍、促进船舶回籍联系在一起，申明海运业国家援助的目的在于促进向安全、高效、环境友好的海运市场迈进，鼓励船舶使用或重新使用成员国国家的船籍，在保持全球范围内国际航运市场竞争力的同时帮助成员国构建坚实的海运产业集群，保持与继续推动海运专有技术并保护与提升欧盟船员的工作待遇，按照欧盟海运政策白皮书来推动近海运输新服务。该指南确立了海运业可以享有税收等政府财政优惠待遇与船员工资税方面的减税待遇以提升竞争优势，远洋运输减少欧盟船员可以获得以遣返费用为形式的一定的政府援助，航运业的结构性改革也可以获得政府补贴，此外欧盟也认同对海运的区域性国家援助与海运培训援助。

奉行海运保护主义的美国在海运政策上不但是运营补贴的大国，还实施货载保留、沿海运输保留、船舶投融资补贴等多种形式的政府援助，从《1920年商船法》到《1984年航运法》，美国通过各种立法程序，始终坚持造船差额补贴、营运差额补贴、船旗差别待遇、货载保留与优先、船舶抵押担保与信贷以及各种税制优惠等一整套保护主义色彩极浓的海运政策，对本国航运业予以扶持，对外国航运业进行限制。有学者因此认为美国的海运政策是保护与垄断的典型，美国联邦政府对航运业的积极干预甚于该国的任何一个企业部门。

比诸上述欧盟成员国与美国等海运大国的海运国家扶持政策，过度倡导海运业自由发展与市场化我国的海运政策对于我国国际航运市场的保护未免是相对欠乏的。虽然2011年《船舶吨位税暂行条例》以船舶国籍作为界分，对中外籍的船舶在吨税上分设优惠税率和普通税率，规定：“中华人民共和国籍的应税船舶，船籍国（地区）与中华人民共和国签订含有相互给予船舶税费最惠国待遇条款的条约或者协定的应税船舶，适用优惠税率。其他应税船舶，适用普通税率。”但是由于WTO《服务贸易总协定》规定各成员应该立即和无条件地给予任何其他成员的服务及服务提供者相同的待遇的最惠国待遇，而作为WTO成员方的我国在海运业最惠国待遇问题上仅作出了设立外资海运公司与实施货载保留制度两项最惠国待遇豁免，那么显然有关船舶吨位税的优惠税率待遇就可以根据最惠国待遇适用到其他WTO成员方，从而架空《船舶吨位税暂行条例》针对中外籍的船舶在吨税上分设优惠税率和普通税率的规定。

考虑到与国外海运发达国家相比，我国纵然是海运大国，但海运事业的发展相对欧盟、美国而言仍然在技术与管理上并不处于国际领先地位，适度地对我国的国际航运业实施国家扶持有利于鼓励国际航运业的发展。事实上，对国际航运业的国家适度扶持也正是国际社会通常采用的国际航运鼓励政策，各海运大国对本国船队都有特殊的政策保护，例如实施造船优惠贷款利率、船舶融资优惠贷款利率、一定程度的货载保留、沿海运输不对外籍航运公司开放、针对本国籍船舶的吨位税减免、航运公司运营补贴、海运专项基金等等。在海运大国认可并实施国际航运业国家援助的背景下，如果我国不采用适度的国际航运业国家援助政策，最终的结果将是我国国际航运企业在国际航运市场上的先天竞争劣势。正如有学者指出的：“目前我国海运企业技术水平、管理水平、船舶现代化程度都落后于国外竞争者，市场份额已十分有限，如果取消所有国家扶持政策，不仅会对本国航运能力造成沉重打击，而且会导致中外竞争不平等。因此，在符合国际通行做法前提下，保留国家对本国船队的若干扶持、保护政策十分必要，同时也不违反WTO对国民待遇的要求”。虽然也有观点认为，货载保留、货载分配、沿海（内河）运输不对外开放等行政性垄断措施人为地分割市场，不利于综合运输体系的优化和现代物流业的发展，从长远看将使国内航运企业滋生惰性，国际竞争能力下降，不利于行业整体素质的提高，最终将损害本国利益。然而国际竞争力的优劣比较应当首先将相同条件的比较对象置于同一环境中进行，倘若外国的国际航运企业在比较前就比我国的国际航运企业获得更多的国家援助与政府补贴并在先天上占据竞争优势，那么又如何指望我国的国际航运企业在这项原本不公平的比较中提高国际竞争力、提升行业整体素质呢？

2. 海运业政府扶持与行政垄断规制制度之兼容：不做所有制界分的均等扶持。实际上，主张对我国国际航运企业给予适度的政府扶持与禁止行政垄断并不矛盾。对我国国际航运企业给予适度的政府扶持不等于认可通过行政垄断对我国航运企业实施差别待遇，也不等于认可国有航运企业应当具有垄断地位。禁止行政垄断可以通过打破地方主义、部门垄断、权力寻租来确保我国国际航运企业在良好的市场公平竞争环境下长足发展，法律框架下适度国家扶持则是在国际社会普遍对海运业实施国家援助的宏观环境下通过提升我国国际航运企业在国际航运市场上的竞争优势来推动其发展。国家给予国际航运业的扶持之目的不是为了使某些国内企业获得市场竞争优势，同时使其他国内企业陷于市场竞争劣势，而是为了我国的航运企业能够整体性更好地发展壮大，在国际竞争中具有一定的竞争优势。因此，国家给予航运企业的扶持的应当坚持对我国国际航运企业的不做所有制界分的均等扶持，将国有国际航运企业与私人国际航运企业处于平等地位。王晓晔教授将国有企业与私人企业的平等地位与打破行政垄断联系在一起，指出：“"在当前行政垄断成为我国经济体制改革巨大障碍的情况下，我国应当通过各种措施来打破行政垄断，特别是应当从法律上保证公有制与私有制、国有企业与私人企业处于平等地位，保证国家对不同所有制的企业一视同仁和适用相同的竞争规则”。无疑，国家给予航运企业的扶持的应当坚持对我国国际航运企业的不做所有制界分的均等扶持，这就可以在极大程度上克制海运业扶持行为可能引发的行政性限制竞争效果。

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基金项目：上海市教委科研创新项目（项目号：14YS077）;上海市高校青年教师培养计划项目（项目号：ZZHZ13020）;华东政法大学科研项目（项目号：12HZK002）。

作者简介：王秋雯（1983-），女，汉族，辽宁省沈阳市人，清华大学法学博士，华东政法大学科学研究院助理研究员，华东政法大学博士后，研究方向为国际经济法、海商法、反垄断法。

收稿日期：2014-12-15。