中非合作现状分析与战略思考

谭波 王亚星

摘要：随着经济全球化深入发展，中国与非洲国家的合作出现了一些新情况。文章首先对中非合作的历史进行了简单回顾，然后重点分析了中非合作的现状以及存在的问题和挑战。文章最后就如何应对挑战从坚持中非合作特色、完善中非合作的组织和制度保障、加强中国在非洲的软实力建设以及重视企业责任、规范企业行为等四个方面提出了建议。

关键词：中非合作;非洲;战略

一、 中非合作历史回顾

新中国成立后中非合作根据国际国内环境以及合作内容、合作方式的变化，大体上可以划分为三个阶段。第一个阶段是20世纪50年代至70年代末。第二个阶段是改革开放后到2000年中非合作论坛成立前。第三个阶段是中非合作论坛成立之后至今。

中国与非洲第一阶段的合作主要集中在政治领域。在共同反对帝国主义、霸权主义和殖民主义的斗争中，中国人民和非洲人民结下了深厚友谊。在那个年代，中国尽管自身发展水平还比较落后，但仍给非洲国家提供了大量无私援助。这对非洲人民取得革命胜利和非洲国家的经济发展起到了积极作用，奠定了中非友好关系的基础。中非友好也给中国带来了实际利益。1971年，中国在联合国的合法席位得以恢复，国际地位得到进一步提升。在投赞成票的76个国家中有26个是非洲国家。

改革开放后，党和国家的中心工作转移到了经济建设上来。这一时期，非洲国家特别是独立后的国家也在为发展经济、摆脱贫困而努力。随着双方战略的调整，中国对非洲合作开始强调互利互惠。在这一阶段，除了继续对一些最不发达的国家提供力所能及的援助外，中国已将重点转移到与非洲国家开展互利的经济技术合作上来。这一时期双方仍继续深化政治领域的合作，在国际社会上相互支持。非洲国家帮助中国粉碎了西方发起的多次反华议案，中国也继续在国际舞台上为非洲国家争取更多的政治经济利益。

二、 中非合作现状

随着经济全球化程度的加深、非洲统一任务的完成以及中国大力实施“走出去”战略和国内产业结构调整的需要，中非双方迫切需要在更宽的领域内加强合作，迫切需要一个集成统一的平台来统筹协调中非合作。在这一背景下，中非合作论坛于2000年成立了。中非合作论坛的成立标志着中非关系由原来的政治、经济主导向全方位发展。

1. 中国和非洲的经济合作取得重大进展。一是中国和非洲国家间的贸易增长迅速。中国和非洲的双边贸易额已由2000年的106亿美元增加至2012年的 1 986亿美元，12年间增长了17倍多。（数据来源：国家统计局网站）截止2012年，中国已经连续四年成为非洲地区的最大贸易国。二是中国对非洲国家的投资规模迅速扩大。截止2012年，中国在非洲投资的企业已经超过2 000家，投资项目已达4 000多个，合作项目遍及非洲50个国家。三是中国在非洲的工程承包业务发展迅速。非洲已经成为中国在海外工程承包的第二大市场，中国的工程承包业务占据了非洲工程承包市场的近一半份额。四是中国在非洲部分国家成立了中非经贸合作区。目前，中国已在赞比亚、尼日利亚、埃及、毛里求斯、埃塞俄比亚等国建立了经贸合作区。设立经贸合作区有利于中国企业进入非洲发展，也有利于非洲国家学习中国的发展经验，引进先进的生产技术和管理方法，促进经贸合作区所在地及其他地区的经济发展，增加非洲国家的就业，增加东道国的财政收入。五是中国出台了许多财税金融政策促进对非贸易投资和非洲企业发展。比如，中国陆续实施对从非洲国家进口的商品免关税政策;为支持国内企业对非投资，中国金融机构专门设立了用于支持国内企业对非投资的股权基金--中非发展基金;非洲中小企业发展专项贷款则是通过为非洲中小企业提供专项优惠贷款支持非洲中小企业发展，帮助非洲国家改善民生、促进就业。

2. 中非在其它领域的合作也取得了重大进展。一是中非政治合作越来越紧密。在论坛的推动下，中非传统友谊得到进一步巩固。在2000年第一次中非合作论坛上，中非宣布建立“新型伙伴关系”。在2006年领导人峰会上双方将关系升级为“政治上平等互信、经济上合作共赢、文化上交流互鉴的新型战略伙伴关系”。中非合作论坛成立以后，中国和非洲国家领导人互访频率比论坛成立前有明显增加。论坛促进了中国与非洲联盟和非洲次区域组织的合作。《中非合作论坛第五届部长级会议北京宣言》指出，论坛将加强中国与非洲联盟和非洲次区域组织的合作。二是中非双方在和平与安全领域的合作进一步加深。自论坛成立以来，中国对与非洲进行安全合作更加积极，参与领域逐渐扩大，在非洲和平与安全建设中发挥着越来越重要的作用。《中非合作论坛第五届部长级会议——北京行动计划（2013年～2015年）》列出了多项措施加强中国与非洲的安全合作。三是中非双方在人文社会领域交流日益频繁，合作领域不断扩大，增进了中非人民的相互了解。在中非合作论坛带动下，出现了各种专门的合作发展论坛，如中非文化论坛、中非智库论坛、中非法律论坛等。中国和非洲的交流合作已从政府之间逐步扩展到政府、企业、学术界、传媒和民间友好团体之间。

三、 中非合作面临的挑战

1. 国际社会和部分非洲人民对中非合作的认知有偏差。基于国家利益的考虑和意识形态的差异，国际社会特别是西方社会对中国与非洲密切合作的评价很多是负面的。在媒体上，西方国家抛出了各种言论抨击中国与非洲合作实际上是中国对非洲搞“新殖民主义”，企图达到给中非合作设置障碍、牵制中国发展的目的。西方学术界有些人对中非合作存有看法。如美国学者Giry认为中国参与非洲事务，在非洲的影响力越来越大，这将影响到美国等西方国家和国际组织在非洲推进民主化的进程。一些西方智库对中非合作也大加指责，认为中国在非洲影响力的增加威胁到了西方国家的利益。例如，美国对外关系委员会发布的《对非战略报告》认为，中国积极参与非洲事务给西方国家带来了很大威胁，西方国家应该采取措施应对中国在非洲影响力的提升。为了达到抹黑中非合作的目的，某些西方政客甚至在公开场合诋毁中非合作。例如，美国国务卿希拉里·克林顿2011年6月11日在赞比亚首都卢萨卡就中国在非洲影响力日益提升的问题接受媒体采访时提醒非洲要警惕“中国的新殖民主义”。

部分非洲普通民众对中非合作也存在一些认知上的偏差。随着非洲实施多党制的国家越来越多，再加上非洲国家的媒体因经费问题多采用西方通讯社的稿件，非洲人民受西方舆论的影响较深，造成了部分非洲民众对中非关系存有一定的看法。沙伯力、严海蓉的调查也证实了这一点。通过访问非洲9国的人，他们发现尽管大多数人给中非合作以正面评价，但在“对中国人小商业的看法”与“中国积极参与非洲是否仅出于满足其国内资源需求的目的”这两个问题上，受访人员存在负面认知的倾向。非洲人民对中非关系某些领域的看法存在负面倾向不利于中非合作往更深的方向发展。

2. 西方大国和新兴发展中国家积极参与对非合作，非洲的选择余地增大，中国面临的国际竞争更加激烈。随着国际社会对非洲的关注，西方大国也纷纷加强了与非洲的联系，采取各种形式开展对非合作。例如，美国为开展对非合作，在经济方面有《非洲增长与机会法案》和《千年挑战账户》，援助方面有《未来粮食保障行动计划》。此外，还有反恐、疾病防治等方面的计划。与美国类似，欧盟以及法国、英国、德国等西欧国家也都有相应的对非合作方案和措施。日本对非洲合作有专门的机制——东京非洲发展国际会议。部分新兴大国近年来对非合作也越来越紧密。由于历史人文地理等方面的原因，印度能够较好地融入到非洲当地社会。近年来印非合作取得了较大进展，在一定程度上实现了印度对非洲的政策目标。在这种情况下，非洲同哪些国家合作的选择余地会进一步扩大。中国并不是非洲的唯一合作伙伴。中非合作面临的国际竞争会越来越大。

3. 中非合作体制机制不完善。一是中非合作论坛的级别问题。中非合作论坛和亚太经合组织、上海合作组织等国际合作组织相比还是有些差距。亚太经合组织和上海合作组织是国家元首、政府首脑峰会级别，而中非合作论坛仅仅是部长级会晤机制。二是中非合作的机制建设落后于非洲地区间以及非洲整体合作机制的建设。例如，近年来非洲次区域组织发展迅速，非盟的力量不断增强，非洲一体化建设给中非合作机制带来了新挑战。三是国内对非合作机构的设置问题。目前的中非合作论坛主要是外交部和商务部在参与，另外还有财政部、国家发展和改革委员会、文化部、教育部、科技部、卫生和计划生育委员会等多个部委参与。各涉非事务部委在对非工作上缺乏集中统一领导和足够的沟通。在对非合作过程中，这些部委的参与人员往往是临时人员或兼职人员，而不是专职人员。况且，中非合作论坛中方后续行动委员会的日常工作主要由外交部非洲司这样一个司局级机构来承担，很难引起各参与部门的重视，大大影响了中非合作的效果。四是在非洲方面，由于非洲国家数量很多，各非洲国家很难在同一问题上达成统一意见，导致双方合作无法达成更加深入的共识，影响了合作效果。

4. 中国在非洲的软实力相对较弱。尽管中国已成为非洲地区的第一贸易大国，非洲已成为中国海外工程承包的第二大市场，中国对非直接投资增长迅猛，但是中国在非洲的软实力还不是很强。软实力是一个和硬实力相对应的概念，主要是指文化影响力和政治模式吸引力。尽管中国的软实力在非洲有了较大提升，但是，与中非经贸合作的规模相比，软实力建设还是相对落后的。比如，尽管中国在非洲开办了孔子学院，但是非洲学员对中国文化的了解还不是很多，这与西方国家在非洲传教时的影响力相差甚远。

5. 部分中国企业在非洲的社会责任感不强。随着中国“走出去”战略的实施，国家鼓励有条件的企业到国外去发展，参与非洲合作的主体日益多元化。这其中既有国有大型企业，也有中小企业，甚至还有大量的个体户。国有大型企业通常在履行企业社会责任、回报当地社会方面做得比较好，但很多中小企业和个体户由于缺乏长远规划，甚至有些抱着“捞一笔就走”的心态，导致这部分企业和个人的社会责任感缺乏，引起了非洲人民甚至是国际社会的批评。问题主要体现在以下几个方面：一是部分企业对保护当地环境重视不够，给当地造成了环境污染，损害了当地人民的利益;二是劳资纠纷问题，比如给当地工人的工资偏低，不签合同、不缴纳保险，工作环境较差甚至强迫加班等造成中方管理人员与当地员工之间容易出现矛盾;三是对赴非工作的国内人员教育不够，导致了有些人对非洲当地习俗不尊重，引起了非洲本土人民对部分中资企业的反感。

四、 中非合作的战略思考

1. 继续坚持中非合作的特色。与西方国家同非洲合作附加政治条件不同，中国在和非洲合作过程中坚持不干涉非洲国家内政、不附加政治条件的原则。虽然这一原则遭到了西方国家的指责，但只要这一原则对中非双方有利，符合中非关系发展的需要，并被大多数非洲国家和人民所认可，那么我们就应该将这一原则坚持下去。当然，不干涉内政并不是说对非洲的政治不闻不问，而是要在尊重非洲各国主权、不干涉非洲国家内部政治事务的基础上与非洲国家进行政治磋商，在国际舞台上与非洲国家相互支持。但是，这并不意味着在与非洲合作过程中政治处于次要地位，相反，中国应该继续加强与非洲的政治合作。

2. 完善中非合作的组织和制度保障。针对目前中非合作论坛的级别偏低和后续行动委员会的协调能力偏弱的现状，建议提高中非合作论坛的级别，将中非合作论坛提升为类似于亚太经合组织、上海合作组织之类的元首、首脑级会议。单独设立一个负责对外合作的委员会，整合目前中国的对外合作，如中非合作、中阿合作、上合组织、中国与东盟的合作等各种对外合作。该委员会设立独立的日常办事机构。该机构对对外合作委员会负责，主要负责对外合作的战略研究、对外合作部门之间的协调、对外合作协议的落实与监督等。外交部、商务部、发改委、财政部、农业部、工业和信息化部、中国人民银行、文化部、教育部、科技部、卫生和计划生育委员会、国家开发银行、中国进出口银行、中国出口信用保险公司等单位作为该委员会的成员单位。委员会主任建议由第一副总理担任。通过这种集中统一领导，将中国的对外合作落到实处，提升合作水平，取得更好的合作效果。

3. 加强软实力建设，增强中非合作的国际话语权和对非洲人民的吸引力。在提升软实力方面，可以考虑从以下几个方面着手：一是加大对非宣传。对非合作不但要在“看得见”和“摸得着”的“硬件项目”上下工夫，还要在占领国际舆论阵地，同西方争夺话语权上下工夫，改变过去那种少说多做的传统。对非合作过程中要把真实全面的中非关系向非洲人民和国际社会宣传，创造一个良好的中非合作环境。比如，可以邀请非洲的媒体记者和研究人员参与到中国援助非洲的具体项目中，让他们亲身体验中国在与非洲合作中互利共赢的事实。在向非洲国家宣传推介中国方面，除积极向非洲国家输出我国的文化产品外，还可以邀请非洲记者来中国实地拍摄，通过非洲记者的所见所闻所感向非洲人民介绍真实的中国，改变西方舆论统治非洲的被动局面。二是除官方交流与合作外，可动员我国的非政府组织、学术机构、传媒机构与非洲的相应组织进行联系。通过分享发展经验、进行学术文化交流等方式进一步夯实中非合作的民间基础。

4. 重视企业责任，规范企业行为。为了更好地规范中国企业在非洲或其他境外地区的经营行为，可以考虑给予驻外使馆一定的知情权和监督权，加强对境外中资企业的约束。同时，可以考虑在非洲当地成立援助基金。基金的资金来源由在非洲经营的中资企业根据产业特点、企业规模的不同按照特定比例缴纳，作为对非援助的重要补充，以取得更好的社会效益。在和非洲国家合作过程中，要实施更多的技术转让，重视对非洲当地人才的培训。为了尽量多地雇佣非洲当地工人，解决非洲国家的就业，可以规定不同行业、不同规模的在非企业雇佣当地人员的最低比例。国家应该加快制定在外中国企业履行社会责任的规范，将境外中国企业的行为纳入法制化管理轨道。

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基金项目：中国人民大学科学研究基金（中央高校基本科研业务费专项资金资助）项目成果（项目号：14XNH245）。

作者简介：王亚星（1960-），男，回族，吉林省长春市人，中国人民大学商学院教授、博士生导师，研究方向为对外贸易与产业国际化、WTO与产业政策;谭波（1983-），男，汉族，山东省临沂市人，中国人民大学商学院博士生，研究方向为产业国际化、对外直接投资、对外贸易。

收稿日期：2014-12-12。