科学民主的立法是国家治理法治化的基石

赵晓耕 段俊杰

摘要：国家治理现代化首先要做到法治化，科学民主的立法是法治化得以实现的基础。中国法律近代化转型过程中，立法从清末修律就采取了精英化的模式。这种模式存在很大的缺陷。在陕甘宁边区，依靠法律专家进行的专业化立法尝试失败后，谢觉哉树立了大众化立法思想。大众化立法思想认为，法律应与广大人民的现实需求保持一致，要从人民大众的实践中提炼出来。这一思想是群众路线在立法工作中的贯彻;它强调立法要符合“情理”;以司法兼做立法为重要实现途径。大众化立法思想有存在的必要性，它在理论和实践中有一定的可行性，但也受到很多局限。当前时代，我们要协调好立法的专业化与大众化的关系，实现立法的科学与民主，为国家治理法治化奠定基础。

关键词：谢觉哉;立法思想;大众化

中国共产党十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。习总书记强调：“有了好的国家治理体系才能提高治理能力，提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能”。中国共产党十八届四中全会则突出了全面推进依法治国的主题。推进国家治理体系和治理能力的现代化，首先要做到国家治理法治化。科学民主的立法则是实现国家治理法治化的基石。在现代国家治理体系建设中，科学与民主是基本的价值追求，这在立法的过程中也得到了体现。

回顾百年以来中国法制的进程，中国人对科学民主的立法的进行了深入的探索。在中国法律近代化转型的过程中，立法活动从清末修律开始就采取了精英化的立法模式。在法律精英们的努力下，中国仿效大陆法系制定了一套与近代以来西方法学理论相符的法律制度，为中国法律的现代化转型奠定了基础。但是，精英化立法理念极易产生立法万能的自负和冲动，这种立法模式存在很大的缺陷。新式法律移植照搬西方法律的现象明显，法律中存在着大量与中国现实不符的内容。新型法律制度实施后既未能有效地制止源源不断产生的纠纷，也未能如期给社会带来公平和公正。这引起了国人对精英化立法模式下产生的新式法律的怀疑、指责。

在中国共产党治下的农耕文化环境中的陕甘宁边区抛弃了过分注重形式正义以及专业化的既定道路，在法制的建设上开始了大众化的探索。在这一探索的过程中，谢觉哉作为中国共产党法律工作在当时的直接负责人，发挥了关键的作用。他在主持立法的工作中逐渐形成了大众化的立法思想。这一思想的形成经历了一段曲折的过程，而它又对陕甘宁边区立法乃至新中国初期的立法产生了直接的影响。谢觉哉大众化立法思想是对精英化立法模式的反省和纠正，它在理论上和实践中是否可行？其具体实施效果如何？大众化与专业化、精英化立法之间的关系我们该如何把握？都值得认真探讨。

改革开放以来，立法专业化趋势加强。如何纠正其中的偏颇，在立法中最大程度地吸收和体现民意，兼顾立法的科学性与民主性，仍是我们需要认真研究的课题，这关系到国家治理法治化的顺利推进。

一、 谢觉哉大众化立法思想的形成

1. 陕甘宁边区专业化立法的尝试与失败。1940年初，毛泽东发表了《新民主主义论》。他认为，新民主主义的国家应该是为广大人民所可以接受和认可的国家。依据这一理念，中国共产党人开始着手在陕甘宁边区进行政权建设的探索，法制建设是其中的重要一环。谢觉哉于1942年初当选边区参议会副议长，成为中共当时在法制工作方面的主要负责人。

进行法制改革需要有得力的人才作为助手。谢觉哉对边区原来的司法工作领导人雷经天等人有所不满，法制改革不能靠这些原有的司法工作领导人。与此同时，从全国各地源源不断地涌进延安的爱国知识分子中不乏法律专业人士，如李木庵、张曙时、鲁佛民、朱婴、何思敬等。因此，正苦于法制改革无人可用的谢觉哉对以李木庵等法律专业人士表现出了极大的热情，边区法制工作的重要岗位很快便由这些人所掌握。在谢觉哉的支持下，边区开始了以建立规范化、专业化的法律制度为主要目标之一的法制改革运动。1942年5月，李木庵被任命为陕甘宁边区高等法院代理院长，成为法制改革的具体领导者。他上任后即着手制定各种审判法规作为判决的法律依据。

然而，随着改革的推进，专业化立法在实施的过程中遇到了很多的问题，导致谢觉哉对改革乃至李木庵等人发生了质疑。谢觉哉在1943年8月25日的日记里写到：“过去审判委员会实际在靠不住的秘书手里，不对的处所颇多”。谢觉哉所指的“秘书”主要就是从国统区来的那些法律专家，谢觉哉认为他们是“靠不住的”，主要指政治不过关、脱离实际。在他看来，“新的法律，不止内容要冲破旧的范围，而且形式也不容为旧形式拘束，要使广大人民能了解”。他最后认定，“毛病就出在这里。新法学会是十足的旧法学会。旧的法学，这里不需要”。

谢觉哉的指责并非没有道理。新颁布的法律中规定了很多严格的法律程序，对于陕甘宁边区民众而言，法院处理案件不迅速，既耽误生产，费用又多，它们实施后没有从民众那里获得好的反馈。新的法律也被指责偏向地主富农，“许多农民，甚至党的高层领导都认为，共产党掌握的边区法院竟会作出有利于地主和富农的判决，感到十分义愤和不可理解”。1943年12月李木庵被迫辞去了职务，法律专家主导下法制改革失败了。

导致这种专业化立法尝试失败的主要原因在于李木庵等人对边区的实际情况考虑不充分，也没有进行认真的调查。新的法律制度更多的是以他们所掌握的《六法全书》知识为模板而创建的。这种法律制度难以适合边区物质文化落后、法律意志匮乏的实际，无法得到边区民众的支持。当然，整风运动等政治因素也起到了很大的作用。

2. 谢觉哉大众化立法思想的确立。陕甘宁边区专业化立法模式的失败，使谢觉哉重新思考了立法模式的选择方向。谢觉哉认为：“过去旧中国请外国人来编写法律，虽然很快写好了，而且也颁布了，可是中国人民不要。……我们的法，要从实际出发，即具体的实际情况和经验中，摸索出规律来”。这段话的批评同样适用于边区的专业化立法，法律专家制定的这些法律在谢觉哉看来难以符合边区的情理和实际需求。“边区民主政权是自下而上真正建立在人民大众上的。”因此，边区的立法也应该走大众化道路。

二、 谢觉哉大众化立法思想的内涵

1. 谢觉哉大众化立法思想的含义。大众化立法思想是谢觉哉立法思想体系中的核心观点。毛泽东认为，大众化就是“思想感情和工农兵大众的思想感情打成一片”。这个解释同样适用于法制领域。谢觉哉的大众化立法思想就是说立法所服务的对象应该是人民大众，立法的依据、使用的语言、形式内容等应与广大人民的现实需求保持一致，并且法律要从人民大众的实践中提炼出来。大众化立法不仅体现在立法的内容上要符合大众的需求，在立法的程序上也要让民众能够广泛参与。要做到立法的大众化，一方面应积极主动、广泛地听取人民群众的意见，吸收他们参加整个法律的创制过程，使法律更好地反映人民群众的意志和利益;另一方面，法律用语要简明，浅显易懂，便于人民群众掌握。这就是谢觉哉大众化立法的基本含义。

2. 谢觉哉大众化立法思想的主要内容。大众化立法思想是中国共产党群众路线在立法工作中贯彻的必然结果。谢觉哉认为法律应该来源于人民群众的实践，“法律是从群众中来的，把群众意见，加以洗炼，洗去不好的，炼出好的，用法律形式固定起来”。谢觉哉认为，大众自己最清楚他们的切身利益和需求所在。

在实现“与人民大众的思想感情打成一片”的要求上，谢觉哉十分强调立法要符合“情理”， 法律合情合理才能为人民群众所接受。“国法民情事本常”，国法和民情是在一起的，“情理”就蕴藏在于国家的日常运转和老百姓的日常生活中。

大众化立法思想如何实现呢？谢觉哉认为重要的一条便是：“司法要兼做立法的工作——从经验中创建法律”。他认为，要实现大众化立法，司法工作者肩负着重要的责任。尤其是在陕甘宁边区创建新民主主义新法制的背景下，司法与立法相分离的做法已经不能适应形势发展的要求。谢觉哉对司法工作者强调：“不是等立好了法让我们来司，而是要我们在司法的过程中，去分析社会状况，积累司法经验，作为立法的依据和准备”。而且，谢觉哉认为，由司法来兼做立法的工作是具有普遍性和长久性的。因此，他要求司法人员在工作中认真总结和积累司法经验，以供立法之用。依照这个思路，中国共产党人总结司法经验创造了一些新的制度，比如死缓制度、管制制度等。

三、 对谢觉哉大众化立法思想的评价

1. 大众化立法思想的必要性和可行性。一般来讲，立法技术中有超前、滞后和同步三种方式。其中，同步立法是常规手段，超前和滞后都是非常规的。超前的立法，即在一定社会关系形成之前便预先以立法的形式对这种社会关系作出调整显然有悖于法理常识和立法实践的基本经验。清末和民国时期，中国法律近代化过程由于其被迫性和急迫性，立法具有明显的超前性，当时中国社会的基础还是农业文明下的社会关系，效仿西方工商业文明的社会关系制定出的法律难以与中国的社会衔接，法律在实施过程中产生了诸多的问题。谢觉哉大众化立法思想正是对这种超前立法的纠正，它要求立法从中国的现实社会关系来出发。

大众化立法思想确实曾在实践中取得过一些成果。比如1954年的《宪法》和建国初期制定的《婚姻法》、《兵役法》就很好地体现了民众的参与，立法效果良好。但是，我们要看到，大众化立法模式的开展是有特殊条件的。当时的社会关系比较简单，利益比较单一，党群关系、干群关系比较简单，人民对党和政府的感情比较淳朴。在政府内部分工也比较简单。

2. 大众化立法思想的局限。大众化立法也有不可避免的缺陷。第一，它需要特定的条件才能实现，人力物力耗费巨大，所需要的条件很高，在现实中的可操纵性不强。第二，大众化立法自身通常也会存在一些弱点，比如难于组织、欠缺知识、意见分散或者盲目跟风、忽视义务、效率低、行动力差等。第三，缺少了专家对社会上的各种感性立法诉求汇总和理性分析的过程，任由大众随意立法，容易导致立法上多数人的暴政。其实，谢觉哉在以大众化立法思想为指导创制新法律的过程中，也遇到了困难。比如建国前后曾尝试了民法典的起草，后来不了了之。通过大众化司法总结立法经验的设想在现实中的可操作性较差。因为这既需要稳定的社会环境，也需要长久的时间，还要有得力的领导、司法机关的配合以及民众的积极参与，这些条件很难同时齐备。

因此，大众化立法思想虽然是一种最为民主的立法模式，但是在操作性方面存在着较大的局限性，可以说是一种理想化的立法模式。我们要正视它的局限之处。

3. 社会条件变迁后对专业化立法的需求。大众化立法思想的产生是中国共产党人夺取政权时期革命大无畏精神和强烈责任感的体现。在风起云涌的革命年代，它也是中国共产党争取民众支持、彻底摧毁旧政权的合理选择。不过，中国共产党取得全国政权后，社会条件发生了巨大的变化，在陕甘宁边区等农村落后地区的成功立法经验在运用到城市的立法后遭遇了挫折。社会条件的变化和时代背景的转换要求立法工作的思路也要转变。大众化立法思想所体现出的民主精神要继续坚持，但是在陕甘宁边区较为落后的社会条件下的某些具体做法就缺少合理性了。

改革开放后，中国放弃了阶级斗争为纲的路线，也承认对于中国传统的和西方资产阶级的法律可以批判地继承与参考。因此，对于我们而言，可资参考的立法经验和资料其实非常充足，如果仍然坚持白手起家，那就是既不科学，也不明智的。当前的中国，社会关系复杂化、利益格局多元化;社会进步，科技发展，很多立法确实需要专业知识，不是普通民众所能掌握。这都大大增加了大众化立法的操作难度。立法向着专业化和正规化的方向发展，是社会关系复杂化和社会进步的客观要求。

4. 实现立法大众化与专业化的协调。在中国立法向着专业化和正规化发展的同时，立法如何充分、及时反映民众的诉求和利益，如何防止立法精英化的弊端，仍然是摆在我们面前的一个重要课题。

随着立法专业化程度越来越高，谙熟法律的专家们会形成共同的话语，并日益与大众话语相分离，这种现象被称作为立法的“精英化”。立法权走向精英化会使得法律语言和大众语言存在越来越大的距离，导致立法脱离社会现实，造成立法与大众的疏远，损害大众对法律的信赖和认同，法律实施的难度大大增加。当前立法中很多“职业病”式的立法弊端。比如关于“子女常回家看看”的立法、“网络谣言转发500次入罪”的司法解释等等，一出炉就引起大众舆论的嘲讽。立法的精英化的本质是对立法权的垄断，是立法专业化的异化结果，需要我们警惕。对于这种异化，这就需要大众的参与，确保民众广泛、有效地参与立法，防止专业化异化为精英化。协调好立法的专业化与大众化的关系才能实现立法的科学与民主。

四、 结语

清末变法以来，中国人在立法中要解决立法的科学性和民主性两个问题。中国近现代立法过程中精英化立法模式照搬西方法律，忽视了国情和大众的需求，并没有给中国带来科学、民主的良法。正如习总书记所说“解决中国的问题只能在中国大地上探寻适合自己的道路和办法”。谢觉哉大众化立法思想正是对科学、民主的立法模式的积极探索。以全面推进依法治国为主题的中国共产党十八届四中全会的公报也指出，我国的法治建设还存在许多不适应、不符合的问题，主要表现为：“有的法律法规未能全面反映客观规律和人民意愿，针对性、可操作性不强，立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出”。可见，提高立法的质量，追求科学、民主的法律是我们今后需要努力的方向。

中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中多次提到“治理”一词，强调创新国家治理体制。有学者指出，相比以前的“管理”而言，“治理”使得公民的积极性、主动性得以最大程度的发挥，公民参与社会生活的热情高涨，公民之间的合作进一步密切，有利于社会的文明进步，是中国共产党执政理念的新变化。这种变化其实也是对谢觉哉为代表的中共早期领导人的探索的精神与开拓的勇气的回应。我们在顺应立法专业化趋势的同时，要采取相应的措施防止专业化异化为精英化，要尽量扩大立法的公众参与，让专家与大众都充分发挥作用，实现立法专业化和大众化的协调，这样才能制定出高质量的法律，为实现国家治理的法治化奠定坚实的基础，从而最终实现国家治理的现代化。

参考文献：

1. 谢觉哉.谢觉哉日记.北京：人民出版社，1984.

2. 王定国，等编.谢觉哉论民主与法制.北京：法律出版社，1996.

3. 侯欣一.从司法为民到人民司法——陕甘宁司法大众化研究.北京：中国政法大学出版社，2007.

4. 周旺生.立法论.北京：北京大学出版社，1994.

5. 江必新，罗英.社会管理法治化三论.民主与法制，2012，（1）.

6. 全国博士后管理委员会，等编.法治与社会管理创新.北京：中国社会科学出版社，2012.

7. 石旭斋.法律思维是法律人应有的基本品格.政法论坛：中国政法大学学报，2007，（4）：117-124.

8. 孙笑侠.中国传统法官的实质性思维.浙江大学学报（人文社会科学版），2005，（4）：5-12.

9. 谢佑平，万毅.法律权威与司法创新：中国司法改革的合法性危机.法制与社会发展，2003，（1）：3-8.

基金项目：中国法学会董必武法学思想研究会2014年研究课题项目重点课题“董必武人民司法观与新中国司法文明建设”（项目号：DH（2014）Aa01）。

作者简介：赵晓耕（1960-），男，汉族，北京市人，中国人民大学法学院教授、博士生导师，中国人民大学法学院革命根据地法制研究所副所长。研究方向为中国法制史;段俊杰（1983-），男，汉族，山东省平原县人，中国人民大学法学院2012级法律史专业博士生，研究方向为中国法制史。

收稿日期：2014-12-08。