新常态下地方领导干部考核机制的完善——以A市为例

王雪珍

（中共湖南省委党校 湖南行政学院，湖南 长沙 410006）

新常态下地方领导干部考核机制的完善——以A市为例

王雪珍

（中共湖南省委党校 湖南行政学院，湖南 长沙 410006）

摘要：在新常态下如何对领导干部的考核机制进行创新和完善，A市在坚持依法用人导向、规范考核程序和标准、创新工作思路和方法、科学民主测评、运用考核结果等方面进行了有益的探索，同时也面临了考核标准粗放、考核时间的局限、考核方式的单一、考核人员的能力素质欠佳、考核结果运用不当等问题，针对这些问题需要从细化考核责任、科学设定考核指标、规范考核程序、完善考核方法、充分运用考核成果等方面创新和完善领导干部的考核机制

关键词：新常态；领导干部；考核机制；科学评价

目前我国经济进入世界中等偏上水平国家行列，受2008年金融危机的影响，和过去30多年相比，经济面临增速减缓、结构转型、增长动力转化的新情况，而且这一新情况将常态化。靠便宜劳动力、便宜资源，便宜环境的高速发展的优势将渐渐失去，经济发展动力将从要素驱动、投资驱动转向创新驱动，经济发展将更注重质量和可持续性。地方经济社会发展要适应新常态，领导干部要转变工作思路，而如何考核领导干部，是领导干部的工作思路的方向标，过去的考核机制已不能适应新的形势，因而对领导干部的考核机制需要在新常态下进行创新和完善。

一、A市创新与完善领导干部考核工作的实践探索

为推进A市经济社会发展适应新常态，近年来，A市按照中央相关要求，结合本地实际，在领导干部考核工作上进行了一些有益探索，有力地推动了干部工作的科学化、民主化和规范化进程。主要做法是:

1．坚持依法依规用人导向，做到全面管理与动态管理相结合。近年来，A市认真贯彻党管干部原则，严格执行干部工作政策法规，以领导干部思想政治建设和干部作风建设为重点，切实加强对各级领导干部的全面管理。坚持“五个坚持、五个注重”的正确用人导向，把对党、对人民、对事业的忠诚度和干事创业的实际成效作为考核干部的重要内容、选拔干部的重要依据、奖励干部的重要条件，引导各级干部牢固树立科学发展观，全面落实正确政绩观。在做好全面管理的同时，切实加强了对领导干部的动态管理。A市市委树立“有错是过，无为也是过；有错要问责，无为也要问责”的理念，制定和推行《A市领导干部和机关工作人员有错与无为问责办法》，重点对领导干部的12种“有错”行为和18种“无为”行为进行问责。针对当前干部

的思想、精神、工作等方面不在状态的八种表现，明确提出“不换状态就换人”，并制定下发了《关于市管领导班子和领导干部“不换状态就换人”的实施意见（试行）》。“换人”办法的实施，有力促进了各级领导干部始终保持良好的思想状态、精神状态和工作状态。制定下发了《关于加强县处级单位主要负责人监督管理的暂行办法》，切实加强对领导干部权力的制约和日常监管，促使领导干部增强自律意识，正确行使权力。

2．严格标准规范程序，做到日常考核与定期考核相结合。严格坚持考核标准，切实规范考核程序，把日常考核与定期考核有效结合起来，将市委、市政府各类考核评定工作纳入领导干部考核的重要范畴，并作为领导干部评先评优、干部选拔任用的主要依据。全面推行民本A市综合考评。参照《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》，围绕A市建设和富民强市目标，积极探索和完善领导干部考核评价方式，建立并实行了“建设民本A市年度综合考评机制”和“县级党政领导班子和领导干部综合考评机制”，把富民强市目标细化为22个方面80多项指标，对各级领导干部进行逐项量化、计分考核。全面推行行政绩效考核。出台《行政绩效考核方案》，对市政府37个工作部门、16个承担行政职能的事业单位和15个垂直管理单位，从工作实情、行政效能和社会认可三个方面进行量化考核。全面推行机关作风建设考评。出台《机关作风考评办法》，将考评纳入日常化、公开化、民主化轨道，把群众评议、投诉举报作为考评的重要内容，开辟专门的群众意见收集渠道，同时开展明察暗访，严厉查处损害经济增长的各种行为和人员，着重从制度和考评机制上促进机关干部忠诚履职、高效办事、优质服务。

3．创新工作方法与思路，做到实绩分析与民意调查相结合。在领导干部考核工作中，A市切实加大改革力度，不断创新工作方法，努力做到既重实绩分析，又重民意调查。一方面，加大领导干部的实绩考核力度。将考核内容分为德、能、勤、绩、廉5个方面，重点是考核工作实绩，通过工作实绩看品德、看能力、看作风，综合评价干部。具体来说，“既看发展又看基础，既看显绩又看潜绩，把民生改善、社会进步、生态效益等指标和实绩作为重要考核内容，再也不能简单以国内生产总值增长率来论英雄了。”[1]同时要考核其所取得实绩的真实性、难易及努力程度，以及取得实绩的手段措施是否符合党的方针政策及科学发展观的要求，并客观地加以剖析，了解其本质、主流及发展潜力。另一方面，加大对领导干部的民意调查力度。为全面、客观、准确地了解干部群众对领导干部的评价，有的县市区探索出台领导干部民意调查办法，对考核中所了解到的实绩，进行群众满意度调查，主要看群众对实绩是否认同，群众是否真正得到福祉。科学把握民意调查内容。

4．坚持科学民主评价，做到群众公认与组织认可相结合。按照全面分析、辩证看待、综合衡量的思路，落实群众在干部选拔任用中的知情权、参与权、选择权和监督权，科学、系统、完整地分析班子状况，全面、客观、准确地掌握干部情况，以此推动考核评价由“官评官”向“民评官”与“官评官”相结合转变。坚持群众公认，完善民主测评和民主推荐方法。根据不同层次、不同类型干部岗位职责要求，科学细化测评内容、合理确定参评人员、严密组织测评活动，切实把测评结果变成可信、可用、可比的考核衡量指标。认真执行“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的党委内部议事规则，对领导干部作出科学合理的评定。坚持党内监督和党外监督相结合，充分发挥组织部门、纪检机关党内监督的主渠道作用，积极发挥人大、政协和人民群众的监督作用，切实加强选人用人监督工作，让更多的干部群众参与考核评价，使组织部门的考核意见更为客观公正。

5．充分运用考核结果，做到激励干部与推进工作相结合。坚持奖惩兑现、赏罚分明的原则，认真参照考核情况，充分运用考核成果，扎实抓好奖励和惩戒工作。对考核工作中表现优秀突出的领导干部，采取多种形式进行表彰奖励。对反映一般领导干部，帮助其分析原因，指明努力方向；对反映较差的领导干部，采取惩戒措施。近年来，A市年度综合考评中位居前列的县（市、区）和市直单位党政主要领导干部都相继得到了奖励或提拔重用，同时对30多名领导干部实行一票否决。通过运用考核考评成果，激励各级干部始终保持良好的思想、精神和工作状态，达到既激励干部又促进工作的目的。

二、A市领导干部考核工作存在的主要问题

经过调查发现，尽管近年来A市在创新领导干部考核考察工作方面进行了积极探索，也积累了一些成功经验，但在经济发展新常态下，与科学发展观的要求相比，仍然存在一些不适应、不相符、不合拍的地方。主要体现在：

1．考核标准的粗放性，容易导致考核工作失之于虚。在实际工作中，干部考核所采用的实际标准大体有德、能、勤、绩、廉等方面，从这几个方去考核，总方向是对的。但这几个指标是概括性的，比较粗，缺乏具体量化，随着干部人事制度改革的推进，越来越迫切需要对领导干部进行分类管理。目前对不同类型、层次、岗位的领导干部，分类实施有效的考核，还缺乏能体现不同类型、层次、岗位特点的具体化的考核标准，多是笼统无细分，组织人事干部在考核工作中没有准确的参照标准，只能凭自己的主观经验、直观感觉、平时印象以及价值取向来综合分析评价考核对象，这样的评价必然有较大主观随意性，得出的结论一般也较模糊。

2．考核时间的局限性，容易导致考核工作失之于浅。领导干部的考核应坚持平时考核、定期考核和任前考核相结合，但实际上由于种种原因，一些地方的平时考核没有正常开展，而任前考核和定期考核都是在一定条件下才进行的，“运动式”、“评比式”居多，以致考核组难以掌握到全面、客观和真实的情况。

3．考核方式的单一性，容易导致考核结果失真。“由于考核工作的开放度不高，封闭性、神秘性、主观性较强，导致透明度、公开化和客观性不够。”[2]有的地方组织定期考核工作，方式简单，思路僵化，社会公众参与少，使得群众有意见提不上来，干部有问题暴露不出来，对领导干部的全面情况了解不到。有的考评形式化，由于参与考评座谈的一般都是本单位的干部职工，而作为服务对象的人民群众参与面毕竟有限，考评意见反映不了真实的工作情况。另外，就是有的干部在本单位行为一般都比较谨慎、稳重、规范，在单位座谈和考评反映不了生活、作风的真实情况。有的民意易失真。一些单位只要组织上有考核组来，主要负责人就提前划定参与座谈测评干部职工的范围，跟参与座谈测评的干部职工打招呼，甚至把部分有意见、有想法又“软硬不吃”的干部职工打发出差，再就是被考评对象往往事先在单位说情、许愿，这样一来就影响群众评议，使民意失真、失实。有的评议人情化。群众测评一般是当场发票，当场填票，当场交票，这样部分参与座谈测评的群众就有顾虑，有意见不好填，因为单位都是熟人，怕反映的情况被泄露以后不好见面甚至遭到报复，不如做好人，随意测评、随便推荐，也就出现了人情化评价。

4．考核人员的能力素质欠佳，容易导致考核工作失之于偏。由于考核工作大多集中在年底、换届前后，加之工作时间紧、任务重、压力大，有时不得不从多个单位抽调人员参加，导致考核人员的能力素质参差不齐，影响了考核工作的科学性、针对性和客观性。有的在科学把握德才表现，准确分析鉴别干部方面，尚有一定的差距和欠缺；有的习惯琢磨领导的心理和喜好，迎合领导的意图，或者按与自己个人的亲疏好恶情况来评价干部；有的专业知识水平有限，不熟悉被考核对象的业务工作，对一些经济指标及专业知识不甚了解，无法辨清一些指标数据和材料的真实性，谈及一些专业术语、专业话题时，既听不懂也接不上话，有时记录都成问题；有的缺乏综合分析能力，在谈话过程中，听了不少，记得也很多，却掌握不住重点，缺乏去粗取精的能力，从而不能很好的根据材料对被考核对象作出有效的综合分析评价，难以为党委和组织部门正确决策提供有价值的依据。

5．考核结果运用不当，容易导致考核工作失之于软。有的地方存在考核和选拔任用“两张皮”现象，不能科学地将考核成果纳入到干部的晋职、晋级、评先、评优之中，对在考核中表现突出的干部不能及时奖励提拔，对表现比较差的干部也没有及时予以惩戒，挫伤了部分干部的积极性。有的地方考核结果，特别是在考核过程中发现的一些具体问题，不能及时反馈给被考核对象，从而被考核对象对自身存在的一些问题不能及时了解和处理，日积月累，使一些小问题逐渐发展为大问题。还有个别领导干部凭借个人权力对考核工作形成有形无形的影响，使对被考核对象的评价难以客观全面地反映出来，出现了选择性使用考核结果的现象，导致群众对干部考核中民主的真实性持怀疑态度，影响了选人用人的公信度。

三、新常态下创新与完善领导干部考核机制的思路

创新与完善领导干部考核机制，适应经济发展新常态，体现科学发展观要求，所关联的政策性必然较强、涉及的面也将会很广，必须针对目前存在的问题和不足，深入思考，积极探索，整体推进。

1．着眼于“由谁考”，进一步科学细化考核责任。由于考核工作制度的不完善，造成考核工作的随意性，是考核质量不高的重要原因，因此必须完善考核制度，细化考核责任。一是要建立考核工作责任制。按照“A市委统一领导，组织部门牵头抓总，职能部门全力配合，干部群众共同参与”的总

体要求，开展领导干部考核工作。要成立专门的考核办公室，具体负责全市市管干部考核工作的协调、组织和实施。对干部的考核工作，各相关部门单位要本着对组织、对事业、对干部高度负责的态度，积极配合，认真组织，不搞形式、不走过场。二是要强化考核工作监督。通过聘请考核工作监督员，开通网络举报平台、举报电话和信箱等，促使考核工作人员以及相关职能部门严格遵守纪律，坚持考核程序，自觉做到公道正派，确保考核结果的真实性。三是要加强考核队伍建设。要努力建设一支专业性强、业务熟悉、相对稳定的考核干部队伍，为提高考核质量提供保障。要完善按规范形成考核材料的制度。考核材料是反映考核成果的基本形式。要认真搞好综合分析，慎重形成考核结论，把方方面面的意见摸清搞准弄透，正确集中提炼，防止重此轻彼，对于干部的评价性用语不能出现歧义，要规范、妥贴，从而全面、真实、准确、无误地反映干部的情况。

2．着眼于“考什么”，进一步科学设定考核指标。考核评价指标是做好考核工作的尺子，如果指标设置不科学，考核结果的认同度就不会高，考核的导向性作用就难以充分发挥。要适应经济新常态，按科学发展观的要求，树立正确政绩观，科学设定考核指标。一是要突出全面性。将年度考核、行政绩效考核、机关作风建设考核、党风廉政建设考核与领导干部年度考核等有机结合，统一组织，统一协调，分项实施。同时，“必须根据干部选拔任用条件和不同领导职务岗位的职责要求，全面考察其德、能、勤、绩、廉，”[3]“要注重对政治品质和道德品行、科学发展实绩、作风表现、廉政情况的考察。注重干部落实“三严三实”要求，带头践行社会主义核心价值观，依法执政能力的考察。”[4]二是要突出科学性。新常态下，经济增速放缓，经济结构急需转型升级，实现高质量可持续发展。因而衡量一名领导干部，既看发展又看基础，既看显绩又看潜绩。因而要既注重经济发展质量与效益指标，又要重点关注民生改善、社会进步、生态效益、环境优化等社会指标。通过考核内容和指标的导向作用，向领导班子和领导干部传递压力，增强动力，从而形成促进科学发展的倒逼机制。三是要突出差异性。根据各地各单位自然条件、区位条件、工作基础等方面的差异，以及不同职务岗位对任职人选素质的不同要求，科学选择考核评价指标，进行考核要素分析，把测评内容变成可测、可量、可比的多级指标体系。“根据被考核对象身份、工作隶属关系、考评项目等内容，分别赋予不同的权重，运用数据统计的方法，将各类人员对被测评者的评价量化为分值，自动进行分类测算，并得出测评结果。”[5]通过多层面、多维度、多要素的量化考核考察评价，获取比较客观的评价信息并进行科学汇总提炼，得出的结果作为评价干部的重要依据。

3．着眼于“怎么考”，进一步科学规范考核程序。开展考核工作，要严格按照规定程序组织实施，落实好群众的知情权、参与权、表达权、监督权，提高考核工作的公开透明度。一是要积极宣传发动，落实好群众的知情权。适时、适度宣传干部工作的有关情况，消除人民群众对干部工作的神秘感。考核前要通过媒体向社会发布公告，说明时间、目的、程序，鼓励群众参与。重点是领导干部的述职材料，一般要在述职测评会议召开前印发给与会人员，单位党政正职要在本单位大会上进行口头述职，然后再进行民主测评。对考核的结果及使用情况要及时向社会公布，让群众知其始更知其终。二是要扩大参与范围，落实好群众的参与权。考核领导干部，不应只局限在本单位干部职工中进行民意测评，要注重开展服务对象满意度测评和政风行风测评。要结合服务对象评价反映工作情况，结合所居住社区群众评价反映生活情况，结合单位干部群众评价反映作风情况。要扩大参加推荐测评和座谈人员的范围，延伸到被考核干部所在单位的服务对象、同级“两代表一委员”和其他了解情况的人员。要重点开展对县市区党政正职、市直单位正处单位主要负责人进行集中测评评议，参加测评评议的人员一般要由市领导、县市区和市直部门主要负责人、“两代表一委员”组成。三是要充分尊重民意，落实好群众的表达权。进一步扩大民主测评、民意测验范围，杜绝民意被帮派、领导意志挷架，防止民意变为表达情意、发泄私愤的工具。“要多到基层干部群众中去，多到干部曾经工作的地方去，善于从群众口碑中了解干部品行，在街坊邻里间掌握干部生活、社交表现，重视少数知情人的意见。”[6]四是要利用信息技术，落实好群众的监督权。充分运用现代信息技术，广开监督渠道，扩大群众参与程度。结合干部动态管理，开通监督举报电话，在网上开辟意见反馈专栏，实行网络评议等。通过多种方式拓展群众意见的反映渠道，对考核中无论是通过何种形式反映的问题，都要记录在案，对情况清楚或有明显线索的，要会同有关部门尽快处理，及时回复反馈。

4．着眼于“考得准”，进一步科学完善考核方法。加强领导干部考核工作，必须创新与完善考核方法。一是要以日常考核印证集中考核。坚持日常考核常态化，将市委、市政府各类考核评定成果纳入领导干部考评的重要范畴，严格实行综合考评、行政绩效考核、机关作风建设考评，全面推行问责制。强化专项考核，通过督促检查、专项调研、即时考核等方式，注重考核干部在完成重大任务、应对重大事件中的表现，了解被考核领导干部落实重点工作目标、推进重大事项中的表现情况和在关键时刻的政治态度、负责精神，驾驭局面、控制事态、统筹协调、处理突发事件和解决复杂问题的能力，并将其作为干部选拔任用的重要依据。二是要以动态考核印证任前考核。要注重干部信息档案动态管理，及时收集干部考评、行政绩效考核、机关作风建设考评、年度考核等方面的情况，定期进行综合分析，分析成果作为干部选拔任用的重要参考依据。三是要以社会调查印证组织考核。“针对当前干部考核中民意调查主体特殊、范围有限、调查结果失真的现状，探索转换调查主体的民意测评办法，可以试行委托非干部工作职能部门开展社会民意调查，消除调查对象的潜意识影响，获取真实反映干部队伍现状的信息。”[7]要推行延伸考核。不断改进考核方法，采取暗访、走访、回访等形式对考核对象进行深入考核。试行对拟提拔干部的亲人圈、朋友圈、社交圈进行扩展调查的考核制度，并广泛听取纪检、政法、信访、审计、计生等有关部门的意见。考核组再根据考核情况，结合干部动态管理信息档案，慎重负责地对干部提出综合考核意见。四是要以群众评判印证组织评价。对领导干部的考核，组织评价侧重岗位实绩，而群众的评价侧注重社会效应。把岗位实绩和社会效应两个角度结合起来进行客观评价，才能使评价更准确科学。因而在考核过程中，既要听取组织内部的意见和建议，也要通过群众满意度测评、行风评议等活动，广泛吸纳群众意见，对被考核干部进行全面综合评价。

5．着眼于“用得好”，进一步科学运用考核成果。加大对考核结果的应用力度，切实提高考核工作的公信度。一是要实行考核结果反馈制度。通过文件通报、领导谈话等形式，及时反馈考核结果，当年的考核情况反馈给单位和个人后，单位和个人对存在的问题要作出说明，提出整改计划，在下一年的考核中要对照计划看整改情况，并将整改情况作为评价的一个重要内容。二是要将考核结果作为干部提拔任用的重要依据。各级党委在集体研究推荐干部年度考核评定等次时，要根据考核结果以及平时工作表现，进行慎重推荐，不得搞平衡照顾。三是要通过运用干部考核结果形成干部奖惩激励机制。要进一步强化考核结果的运用，完善激励保障机制，将领导干部考核与干部选拔任用相结合，与公务员奖惩相结合，与行政问责处理相结合，与干部日常教育管理相结合。对反映好的干部，要及时采取多种形式给予表彰奖励，如年度考核连续三年被评为优秀等次的，可优先提拔重用。对反映一般干部，帮助其分析原因，指出改进和努力的方向；对反映较差的干部，要采取惩戒和纠偏措施。同时，要加强跟踪管理与考察，对处置后的干部，若重新做出了成绩、得到了群众拥护，一年、两年后，经考察合格可重新提拔任用，从而全面激发原落后的干部的积极性。

参考文献：

[1] 习近平.建设一支宏大高素质干部队伍[EB/OL].新华网.http://news.xinhuanet.com/politics/2013-06/ 29/c_116339948.htm.

[2] 中国地方政府绩效评估体系研究课题组．中国政府绩效评估报告[M].中共中央党校出版社,2009:2.

[3] 中共中央.党政领导干部选拔任用工作条例[M].中国法制出版社,2014:14．

[4] 李海云,曹卫东,周 隽,张宇祥. 落实考准考实干部工作机制[J].党政论坛,2015(02).

[5][7] 周红玲.干部考察工作要在改革创新中突破[N].中国人事报，2008-09-26.

[6] 谢忠平.关于完善党政领导干部考核的思考[J].中共天津市委党校学报,2015(07).

责任编辑：倪 芬

作者简介：王雪珍（1970-），女，湖南攸县人，湖南省委党校湖南行政学院教授、湖南省行政管理学会办公室主任，主要从事公共管理、公共经济研究。

收稿日期：2015-08-27

中图分类号：D630.3

文献标识码：A

文章编号：1674－1072（2015）05－044－05