自然资源资产离任审计存在的问题与建议

摘要：随着经济的发展，生态环境问题日益收到人们的重视。党的十八届三中全会提出了对领导干部离任时，要进行自然资源资产离任审计，本文在借鉴以往关于经济责任审计、离任审计、自然资源审计等相关研究的基础上，对领导干部自然资源资产离任审计可能产生的问题进行分析并尝试提出可行的对策和建议。

关键词：自然资源资产；离任审计；领导干部

中图分类号：F239.44 文献标识码：A 文章编号：1671-864X（2016）10-0292-02

一、自然资源资产离任审计的必要性

领导干部离任审计制度已经施行很多年了，但以往的离任审计，主要是对领导干部离任的经济责任审计，但把方向调整为对领导干部实行自然资源资产离任审计是非常必要的。以破坏、牺牲蓝天青山碧水等自然资源来换取黑色GDP的增长之畸形政绩观，虽然一直饱受诟病，但对很多领导却有很强的吸引力，甚至有不少地方领导，在任期间为提高政绩，打短平快，热衷招商引资，项目和资金是引来了不少，但大都是一些高污染的项目，青山绿水逐渐消失了，好好的环境被糟蹋了，而GDP却上去了，政绩也有了，几年之后拍屁股走人，被破坏的自然资源很多是永久性的，很多自然资源资产是不可再生的或再生时间非常长，后患都留给了当地的老百姓。

二、自然资产离任审计的模式

自然资源资产离任审计，是审计领域一项全新的课题，无论是国内还是国外，都没有经验模式可借鉴，这也使自然资源资产离任审计实施起来困难重重。

（一）自然资源资产信息复杂采集和整合难。

自然资源包括水资源、森林资源、海洋资源、矿产资源、土地资源等。自然资源资产信息包括资源存量、地理分布、开发利用现状、面临威胁及存在潜力等。我国的自然资源资产由多个政府职能部门管理，如国家发改委、国家林业局、国土资源局、海洋渔业局、水利局和农业局等。海洋、渔业、森林、土地、矿产、能源等这些自然资源资产有关信息，则大多分散于这些政府职能部门和某些科研院所、社会团体中。他们每年会花费大量的资金进行自然资源状况监测和研究，但这些监测结果往往被用于具体的目标，而不都是被用于更广泛的自然资源目标。同时，政府职能部门、科研院所、社会团体之间缺乏对这些分散的自然资源资产数据的整合和协调。不同种类资源信息采集、管理和维护水平不一，缺乏规范化组织，未形成统一的标准化共享数据库。分散的自然资源资产信息难以满足审计数据分析的需求，难以从中获取全面充分的审计证据，同时无法精确估计审计存在的潜在风险，提供合理的重要性水平。

（二）自然资源资产离任审计专业性强。

自然资源资产离任审计的对象是各种自然资源资产，需要常规审计方法与环境科学、自然资源法律、自然资源监测等专业知识的结合运用，才能取得客观充分的审计证据并作出公正评价。如在评估水质时，利用生物评估方法对河道、沟渠、地下水的生物群的组成部分进行测定，需要用到生物学、植物学等方面的专业知识对审计过程进行指导。这一特点决定了审计人员不仅需要具备审计专业知识，还需要掌握生态学、动物学、植物学、社会学、工程学等方面的相关知识。然而，现实中政府审计机关审计人员构成一般以财务专业、审计专业为主，复合型人才稀缺，审计人员在开展自然资源资产离任审计过程中往往限于自身知识结构的单一、综合分析评价能力的不足显得力不从心，进而严重影响自然资源资产离任审计的开展。

（三）审计任务繁重，现有审计力量不足。

我国自然资源资产种类繁多，根据自然资源资产类型，对领导干部任期内自然资源政策执行情况、专项资金的征收、使用的真实性、合法性和效益性情况以及开发保护利用情况、监管实施情况，按照常规审计程序进行审计，需要投入巨大的人力和物力。况且，在某些情况下，还存在领导干部集中调配或临时任免的问题，审计资源无法及时调拨，导致审计任务拖延或者审计人员匆忙进行审计。自然资源资产离任审计作为一项新的庞大的审计项目，需要对领导干部任职期间内所有的自然资源资产进行全方位、多角度的审计评估，目前的审计力量严重不足，造成审计覆盖面不全、审计质量下降等问题。

（四）领导干部自然资源资产责任难以界定。

在我国，从县级到中央主要领导干部的任期均为5年，最多连任两届。一方面，由于自然资源资产状况形成的长期性、持续性，导致有些经济决策对自然资源资产影响存在一定的滞后性，往往可能在前任领导干部离任时，后任领导干部上任一段时间后还未体现。并且自然资源离任审计涉及范围广、系统性强、任务重、时间跨度大，可能在审计过程中自然资源资产状况已随后任领导干部的决策制定而改变，这就使得前后任领导干部自然资源相关责任混淆。另一方面，有些自然资源资产具有跨区域性，如河流，其上中下游一般穿越多个地区。各区域由于自然资源资产目标、自然资源资产开发利用方式不同，往往各自为利、相互影响，导致各区域同级领导干部或是省、市、区县各级领导干部的责任难以可靠区分。

三、完善自然资源资产离任审计的途径和建议

（一）审计目标必须明确。

审计目标是审计指导思想的具体化，是指导审计工作开展的总要求，只有明确目标，才能做到“既埋头拉车、又抬头看路”，沿着正确的方向前进，起到应有的效果。自然资源资产离任审计的目标不应仅仅停留在简单评价的层面上，而是要搞清自然资源资产离任审计的最终目的是为了促进更快的发展经济还是最大限度的保护生态、维持可持续发展。

从党和国家近期一系列的政策规定以及国家领导人的讲话精神中，我们能得出这样的结论——开展自然资源资产离任审计，目的是充分发挥审计的监督作用，为客观全面评价干部政绩，正确使用干部提供相关依据，最终引导广大干部树立正确的政绩观，不断规范政府行为，促进自然资源资产的保护、补偿及合理开发利用。因此，应紧紧围绕以上目标开展工作，将其作为自然资源资产离任审计的出发点和落脚点。

（二）审计对象严格界定。

自然资源种类繁多，中华人民共和国中央政府网站“中国概况”中介绍的自然资源包括土地资源、水资源、生物资源（植物资源、动物资源）、矿产资源等，而我们所认知的自然资源还包括海洋资源、气候气象资源（风、光、热等）、能源资源等。自然资源可划分为可再生资源、可更新资源以及不可再生资源，并且具有可用性、整体性、变化性、空间分布不均匀性和区域性等特点。那么如何对这些自然资源进行选取，哪些自然资源可以列入审计范围更有利于做出客观公正的评价，更有利于各项指标横向纵向的比对，更有利于实现审计目标，就必须做出一个科学的取舍和判断。所有应对自然资源离任审计的对象严格界定，如要可量化，容易核实，能实现可追朔，关联性强等。

（三）审计操作切实可行。

对于纳入审计范围的自然资源，要进一步规范审计关注的主要内容，做到全面、细化、有章可循。要从自然资源的存量、分布、开发利用、保护、补偿、增减变化、专项资金使用、管理及制度建设等方面进行研究，合理确定审计内容。

坚持“顶层设计”和“基层实践”相结合，探索、总结、形成一套行之有效的操作规程及指引，成为可以借鉴、复制和推广的审计方式方法，用于指导开展自然资源审计工作。自然资源审计专业性、技术性强，更多牵扯相关部门的业务环节及专业技术，审计人员接触不多，很多都属于跨专业的审计监督，开展起来难度较大。因此，在缺乏相应的审计技巧、经验和操作指南的情况下，审计人员对各地编制的自然资源资产负债表中各项数据来源的真实性、完整性都无法核实，更谈不上进一步开展审计发现问题。为了解决专业性过强难以操作的情况，应适当引入专业技术力量和外购审计服务，为自然资源审计提供技术支撑和支持。

（四）评价指标要科学合理。

和我们日常审计项目问题定性、处理处罚要有法律法规依据一样，自然资源资产离任审计也要建立科学合理的量化指标体系，才能客观公正的对审计事项做出评价。得出的指标数据处在什么范围是好、什么范围是差，怎么是高效、怎么是低能，哪些是科学发展、哪些是不可持续的等，这些都要有明确的衡量标准。

1.要加大相对指标比重，防止简单进行绝对值的比较，为横向对比提供依据。

要做好不同地区相关指标的衔接，关注共性指标，增强相互间的可比性。各地独特的自然资源决定了审计的特有结果，不能拿一个产煤区和一个旅游区的相关指标直接进行简单对比。因此，就要根据需要设计更为合理的相对指标，比如单位土地供应量创造GDP、单位GDP能源消耗指数、单位资源消耗污染物排放、自然资源增减变化趋势以及开发利用效率等，以便能更真实地反映状况，得出正确的审计结论。

2.要注意评价指标的连续性以及特殊情况，适当进行修正，保证纵向对比的合理性。

正常情况下，我们要保持指标的相对稳定性，但同一地区前后任之间、同一个领导干部任职期间，由于一些客观原因，相关指标会出现不正常的波动，如果置之不理则会影响审计结果的准确性。比如任职期末与期初相比，由于极端干旱天气的影响，导致水资源大大减少；因为新发现矿藏，矿产资源储量不降反升；由于煤炭价格起伏，致使同样的资源消耗量产生的经济效益却天壤之别……这就需要我们综合考虑各种因素的影响，针对具体情况对指标结果进行适当调整、修正，保证审计结论的客观公正。

参考文献：

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作者简介：李冬辉（1978.1—）女，黑龙江大庆人，职称：讲师，单位：哈尔滨金融学院，研究方向：会计审计