“老漂族”面临的政策瓶颈与突破路径*——基于广州H社区的实证分析

杨 芳 张佩琪

(1 暨南大学管理学院，广东广州，510632；2 广州大学公共管理学院，广东广州，510006)

“老漂族”面临的政策瓶颈与突破路径*
——基于广州H社区的实证分析

杨 芳1、2张佩琪1

(1 暨南大学管理学院，广东广州，510632；2 广州大学公共管理学院，广东广州，510006)

现代社会是一个流动的社会，随着年轻一代的流动，跟随儿女到异地养老的“老漂族”也不断增加。但通过对广州H社区老人的访谈，发现由于户籍政策的限制，这些老人面临养老金领取认证难、医保报销难、社会融入难等问题。为此，地方政府要逐步打破政策瓶颈，为“老漂族”提供更多的政策支持，逐步实现“同城待遇”，让他们在异乡度过幸福的晚年。

老漂族；公共政策；路径

一、研究背景与方法

随着社会经济的日益发展，大城市中出现越来越多的“漂族”群体，包括“北漂族”“南漂族”“校漂族”等。近年来，有一个新兴名词引起了社会各界人士的广泛关注，它就是“老漂族”。作为“漂族”群体的新成员，“老漂族”是指离乡背井的老年人群，特指为支持儿女事业、照顾第三代而离乡背井、来到子女工作的大城市的老年人。

广东省是流动人口流入大省，据广东省人口学会对广州流动人口最新的调查显示，到2012年，广州有666万登记的流动人口，其中约有10万名是外地老年人。[1]广州已步入老龄社会，老年人口规模持续增长，与此同时，广州也陆续出台了一些养老政策，但是这些养老惠民政策的最大受益者是广州的户籍老人，10多万外地老人被排除在外，广州“老漂族”所享受的待遇与本地老人存在着较大差距，这群“漂族老人”成为广州社会边缘人群。“老漂族”的问题侧面反映出养老制度的公平性，“老漂族”的生存情态日益受到民众的广泛关注。

目前，“老漂族”还是一个新兴的名词，在网络数据库中可以找到的“老漂族”相关文献不多，主要是有关“老漂族”的新闻报道。国内以“老漂族”为对象的研究论文寥寥无几，主要从社会学视角分析“老漂族”的现状、“老漂族”社会适应并讨论社会工作介入“老漂族”的可行性。郭南南指出，“老漂”面对陌生的新环境，心理上难以适应，有强烈孤独感并存在看病难等问题。[2]河海大学的陈绍军教授运用质性研究方法对25位南京“漂族老人”的城市适应过程类型进行研究，将“漂族老人”的适应类型分为U 型、J 型、L 型和水平线型4类，建议通过“漂族老人”自身、家庭、社工、社区及政府的共同努力，以增强“漂族老人”的城市社会适应性。[3]中国青年政治学院的王丽英则以9位北京市“漂族老人”为例，指出个人因素、代际关系和社会资本是影响北京市“老漂族”适应性的主要因素。[4]长江大学刘庆老师探讨了社会工作介入“漂族”老人使其适应城市社会生活的策略。[5]此外，也有学者从异地养老的视角探讨投靠子女型老人的问题，周婷等人指出了阻碍异地养老发展的因素，建议政府、家庭和个人共同推动异地养老的发展。[6]从目前已有研究成果看，关于“老漂族”的研究主要集中于社会学领域，较少学者专门从公共政策和公共管理的视角探讨这一问题。但政府作为养老政策的制定者以及养老服务的主要提供者，其对“老漂族”的政策支持直接关系到这一群体的生活质量和幸福感。为改善“老漂族”的生存状况，我们在广州选取了10位“漂族老人”进行深入访谈，了解其生活状况及面临的政策问题，以期政府能为“老漂族”提供更多的政策支持，让他们在异乡度过幸福的晚年。

访谈对象选取了男年满60周岁、女年满55周岁来广州照顾儿孙的非广州户籍老人，10 位“漂族老人”的基本信息如下：

表1 受访者基本信息表

二、“老漂族”面临的政策瓶颈

2013年7月1日《中华人民共和国老年人权益保障法》(修正案)实施，修订后的《中华人民共和国老年人权益保障法》，新增了“对常住在本行政区域内的外埠老年人给予同等优待”的规定。这一“同城优待”原则，让“老漂族”看到了希望，体现了公共服务均等化的原则。与此同时，各级地方政府都出台了相应的规定逐步落实“同城优待”原则。广州也陆续放开了一些老人服务项目，如：社区向常住老人开放“星光老人之家”等服务场所，为60岁以上老人建立健康档案，并提供1年1次的免费体检等。但这些与“同城优待”的要求仍相去甚远，广州的“老漂族”仍面临着一些政策瓶颈。

(一)户籍制度的壁垒

目前，广州的“老漂族”群体的规模不断扩大。但广州市的老人优待范围只是拥有广州市户籍的老年人，他们凭老人优待卡能享受的优待包括：半价或免费搭乘公共交通工具；进入体育健身场所、电影院半价；免收普遍门诊挂号费；领取长寿保健金等。在广州生活的“老漂族” 由于没有广州市户籍，不能办理广州市的老人优待卡，也就意味着他们不能享受同广州户籍老人的一样优待。比如：广州市户籍年满60周岁不满65周岁的长者可以办理公共交通老人优惠卡，享受半价优惠，年满65周岁的长者乘坐公共交通工具则免费。然而，在穗生活的外地老人是需要全价搭乘公共交通工具，很多“漂族老人”为了省钱，而减少出行的次数或者选择用步行的方式出行。

A7：现在老了，腿脚不灵活了，每次去“新丁香”喝早茶都要走上一站路，有时真的吃不消。想去坐车吧，想想只坐一站路就要花两块钱又觉得划不来。如果有老人免费卡就可以坐车去喝早茶了。

由于户籍的限制，“老漂族”不能享受居住地给予当地户籍老人的部分优惠政策。所以有不少“漂族老人”希望能把户籍迁移到广州。《中国老龄事业发展“十二五”规划》指出，我国的老年人口户籍迁移管理政策将进一步完善，以便子女赡养老人。虽然广州市放开了老年人口户籍迁移工作，但由于入户条件较为苛刻，符合入户条件的老人并不多。入户条件包括：(1)男性年龄超过60周岁、女性年龄超过55周岁；(2)在广州市具有合法居住场所；(3)夫妻有一方原具有广州市常住户口，或者是鳏寡老人来投靠具有本市常住户口的子女；(4)非鳏寡者，身边无子女，所有子女的常住户口均在本市，在本市连续居住的年限满2年。只有同时满足以上条件的广州非户籍老人，才可以申请办理投靠子女的入户。可见，户籍成为“同城优待”最大的绊脚石。

(二)政策地域的差异

1.养老金政策地域差异大

我国现阶段的养老保险尚未实行全国统筹，至2013年6月，实现省级统筹的地区也只有13个。[7]由于企业退休人员退休金的具体政策是由各省市政府制定的，包括养老金的计算标准、养老金的最低发放标准以及养老金调整额度等；并且养老金政策的调整与各省市的经济发展水平、保缴费人数及离退休养老人员的数量密切相关。所以，现在我国的养老金政策存在着较大的地域差异。以广州市和沈阳市为例，广州市的企业退休人均养老金于2013年提高到2833元/月，[8]而沈阳市的企业退休人均养老金仅为1778元/月，[9]两地金额相差较大。

A6：大家同为教师，但是广州的养老待遇就比其他城市好多了，养老金明显高很多。养老金低，一遇上生病，那就更不够用了。

养老金制度的地域性差异，从侧面反映了社会公平性和区域发展不均问题，影响着漂族老人的生活质量。

2.医保报销政策统筹层级低

当前我国的基本医疗保险政策存在着较大的地域差异，主要表现在两个方面：一是医疗保险统筹层次低。目前全国各地的医疗保险统筹层次还很低，主要市级或县级统筹，只有为数不多的发达地区实现了省级统筹或直辖市级地区统筹，而且各统筹地政策不统一、医疗保险待遇标准也不一致，各地的医疗保险结算起付线、自付比例、封顶额度等计算标准均不相同；二是医保报销的药品目录不一致。虽然广州已经和部分城市建立异地医保即时结算网络，但是由于每个城市的经济基础与社会发展状况存在一定的差异，所以可以报销的药品范围也有所不同。可以在异地结算的大多是一些通用药，报销其他的药品一般需要回到原医保所在地进行结算。以广东省和江西省为例，在江西省，正柴胡饮合剂和复方感冒胶囊这两种药品可以参加医保报销，但是在广东就不能报销。这样一来，导致医保异地结算没有充分发挥其作用，可报销的数额只是杯水车薪。

A8：每次一刮风，那腿痛得啊，难受！想到医院看吧，他们又说有的药那边不能报销，只能去药房买些膏药贴着。

(三)政策转接的缺失

1.养老金领取转接不够人性化

“老漂族”养老金的异地领取目前面临着两个问题：一是养老金异地领取的手续费问题。除了银行需要收取养老金账户的开户费，银行还收取退休人员在异地领取养老金的手续费。这种，一方面社保机构增加了发放成本；另一方面又使异地居住的退休人员不能够领取到足额的养老金，损害了异地养老人员的切身利益；二是养老金异地领取的生存认证麻烦。由于冒领养老金的事情时有发生，所以各地政府均出台了养老金生存认证的相关规定以及时了解异地居住退休人员的生存状况，防止冒领、多领养老金行为的发生。每年，异地居住的退休人员都需要回到养老金发放地办理养老金生存认证手续，资格认证成功后才能在现居住地继续领取养老金。

A10：每年都这样来回跑，就是为了证明自己还活着。来回路费要1000多元，还要去这儿、去那儿盖章，折腾人啊!

由于目前全国只有13个省、市、自治区建立了养老金网上资格认证系统，[10]没有该系统的地区，异地养老者领取养老金就需要本人亲自回到养老金发放地进行生存认证。这样一来，不仅让“老漂族”饱尝来回奔波之苦，而且因为要证明“自己还活着”让老人们心里很不是滋味。

2.医保关系转接缺乏双向性

目前，广州仅与15个城市建立了双向医保关系，即建立医保信息联网机制进行异地就医就地结算，而非此15市户籍的外地老人不能在广州享受异地医保即时结算服务。所以，就目前来说，广州的医保即时结算网络尚未完善，非15市的外地老人仍然采用老办法进行医保报销，即在广州看病，先由医保所在地开具转诊证明，住院期间先由个人垫付医药费，收集并保存相关票据，然后凭票据回到原医保关系所在地进行报销。

A1：年纪大了，病也多了，经常要去医院，唉！以后就更跑不动了，报销的事情要我该怎么办啊？

A3：看个感冒只要一百来块，来回路费七八百，路费比药费花的钱还要多。遇到小病的话，我们一般都是自费，回去报销实在太麻烦了。

由于身体状况原因和经济原因，很多“漂族老人”无奈选择放弃医保报销，而自费到医院看病或者到药房买药。这无疑中使“漂族老人”有医保等于没有医保，医保并不能发挥其给予患者物资帮助的作用，甚至给“漂族老人”带来了经济损失，加重了生活负担。

三、“老漂族”政策的突破路径

“老漂族”支持政策的不健全在一定的程度上影响了“老漂族”的生活质量，不利于他们适应并融入于新的居住环境，反映了我国养老政策的碎片化和局限性。完善“老漂族”支持政策，真正实现“同城待遇”尚需时日。

(一)扩大优待范围，打破户籍壁垒

户籍壁垒是政府为减少本地户籍居民的“拥挤成本”，限制外地户籍居住者使用“竞争性”公共资源的权利所设立的政策。户籍政策的壁垒违反了社会政策的公平原则。打破社会政策的户籍壁垒，降低社会政策户籍门槛，实现公共资源在全国范围内公平分配，矫正由现实利益格局产生的社会不公，有助于缓解社会紧张，实现社会公平。今年7月30日，我国刚颁布的《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》提出，建立居住证制度并建立与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制。由于行政制约和财政紧张等原因，目前广州绝大部分优待服务只向本地户籍老人开放，影响了广州“老漂一族”的生活质量，建议广州市根据自身财政情况，逐步开放老人优待服务，例如可给常住外地老人办理老年人公交优惠卡；可为80周岁或以上外地老人免费办理平安钟；为在广州市居住年满20年的贫困外地老人发放一定金额的补贴等。可先通过限制优惠年龄、居住年限等方面来控制开放优待服务的人数与成本，从而达到逐步扩大老年人优待服务范围的目的，体现广州平等包容的人文关怀，逐步缩小广州“老漂一族”与户籍老人的待遇。

(二)缩小地域差异，实现相对均衡

缩小社会保障制度的地域差异，是实现异地养老 “同城待遇”的治根之策。这需从两方面入手：一方面是缩小养老金的地域差异。通过促进区域协调发展，提高经济发展水平，缩小区域经济差距，提高经济欠发达地区的养老金待遇水平。同时，进一步提高养老金统筹层级，增加省级统筹的省市数量，争取实现养老金全国统筹制度，建立统一养老保障标准，为做好异地养老金制度转接工作打下坚实的基础，有利于养老保险事业长期可持续发展；另一方面提高医保统筹层次，减少医保异地报销人数，尽快建立全国统一的医保报销标准、规范报销药品目录、报销范围和报销金额等，逐步建立全国医保统筹制度。

(三)改进政策转接，统一网络系统

社会政策的转接指政策关系的迁出与接续。改善政策转接制度对于维持政策关系的延续与保障公民的权益起着重要的作用。目前我国社会政策的转接出现了转出容易，接续难的情况。为保证各项老人政策区域之间转接的顺畅，首先，要建立全国养老保障联网体系，建立全国联网的退休老人信息共享中心，记载退休老人的基本个人信息、社保信息和医保信息等。无论老人迁移到哪里，需要在现居住地的居委会和医院等办理业务手续时，相关机构都能第一时间调阅老人的信息，实现全国范围内的资源共享，方便工作人员进行业务办理，也防止了“骗保”等不良现象的发生；其次，建立全国联网的社保生存认证平台。具体操作可参考目前哈尔滨市的做法：哈尔滨市60周岁以上的企业退休人员、在国内异地居住或出国居住的企业退休人员，可以通过网络进行每年一次的社保“生存认证”。需进行网络认证的退休人员预约后，通过登录QQ，加视频认证QQ号为好友，在视频聊天时出示身份证即可。哈尔滨市的做法值得在全国推广并建立全国联网体系，这不仅让“老漂族”免去了来回奔波的辛苦，而且节省了来回路费，不失为一种人性化的好做法；再次，建立医保异地即时结算报销平台，增加建立双向医保关系的城市数量，力争建成全国性联网机制，减少复杂繁琐的报销手续，为“老漂族”异地看病提供便利。

(四)优化公共服务，提高城市归属感

优化城市公共养老服务，并对漂族老人开放，是提高“老漂族”幸福感的重要渠道。首先，大力发展机构养老。一方面要增加公办养老院的数量和床位；另一方面需要大力引进民间资本办私立养老院，以解决目前养老院床位不足的问题，为老年人提供更好的机构养老服务，给予老年人更多的服务选择；其次，完善社区养老服务。加大政府购买服务资金投入，增加家庭综合服务中心数量。加大对养老服务人员的培训，包括护理、心理以及组织管理知识的培训与考核，建立专业化的居家养老服务队伍，并开展具有各地特色的娱乐活动，使社区内来自不同地方的老人能了解各地的风俗习惯，促成穗文化与各地文化的交流。同时以社区为基点，设立各地区小型同乡会，使“老漂族”尽快建立在广州的交际圈，更好地融入广州的生活，增强对广州的城市归属感；最后，积极开展老人精神慰藉工作。社区提供公共养老服务时，不能忽略“老漂族”精神慰藉服务工作。“老漂族”到一个新的城市，总需要一个适应期，如果此时老人缺乏引导与关心，那么他们很可能难以融入到新的城市生活中去，甚至会产生焦虑、孤独等消极心理，所以“老漂族”的精神慰藉工作显得尤为重要。社区在建立老人身体健康档案的同时，还应建立心理健康档案，定期开展心理健康讲座和定时探访“漂族老人”以了解其社会适应情况，正确引导关怀“老漂族”，对其进行一定的心理干预，使他们了解广州并爱上广州，让他们更好融入新的社会生活。

[1]万蜜：《去年广州登记流动人口666万》，载《南方都市报》，2013-07-12。

[2]郭南南：《“老漂族”现状探究》，载《太原城市职业技术学院学报》，2012(5)。

[3]陈绍军、邵真真、史明宇：《农村“漂族老人”的城市社会适应过程研究——以南京市江宁区J小区为例》，载《江苏经贸职业技术学院学报》，2013(4)。

[4]王丽英：《“老漂”的社会适应研究——以北京市9位“老漂”为例》，载《中国青年政治学院》，2013。

[5]刘庆：《“老漂族”的城市社会适应问题研究——社会工作介入的策略》，载《西北人口》，2012(4)。

[6]周婷：《浅析“异地养老”在我国发展缓慢原因及其对策研究》，载《特区经济》，2011(1)。

[7]杨良初、李成威：《加快基本养老保险省级统筹的若干思考》，人民网，http://theory.people.com.cn/n/2013/0620/c365322-21912105-2.html，2013-06-20。

[8]辛均庆：《穗企业离退休人员月人均养老金达2833元》，载《南方日报》，2013-07-04。

[9]柳云松：《企业退休人员养老金平均达1778元》，载《辽宁晚报》，2013-10-15。

[10]王伟健：《退休人员为获养老待遇认证需每年证明“自己活着”》，中国新闻网，http://www.chinanews.com/gn/2013/11-29/5560063.shtml，2013-11-29。

(责任编辑：H)

Policy Bottleneck and Break Path of “Old Drift Group”—Based on Empirical Analysis of Guangzhou H Community

YANG Fang ZHANG Peiqi

The modern society is a mobile society. Along with the young drift generation, the old drift group that follows the children to different place is increasing. The old drift group in the new environment is often difficult to adapt to different way of life and strange groups. Through interviews to the old drift group of the Guangzhou H community, we found that because of the household registration policy restrictions, these old people face difficulties: such as pension certification, medical reimbursement and social mergence. Therefore, we must establish a unified national social security system to narrow the pension’s regional gap; we must optimize public services. We must break the policy bottlenecks and provide more policy support for the old drift group to gradually realize “the same treatment”, let them spend a happy life in a foreign land.

old drift group，public policy，mergence

*本文系中国博士后科学基金项目“以幸福感提升为导向的老龄政策研究”(项目编号：2013M531913)的阶段性研究成果。