社保领域的职务犯罪研究

胡晓东 盛海波

(1 杭州市江干区人力资源和社会保障局，浙江杭州，310020；2 浙江科技学院保卫处，浙江杭州，310023)

社保领域的职务犯罪研究

胡晓东1盛海波2

(1 杭州市江干区人力资源和社会保障局，浙江杭州，310020；2 浙江科技学院保卫处，浙江杭州，310023)

近年来，我国社保事业虽然得到快速发展，但由于制度运行不善、监管不实、基础薄弱等多方面原因，发生在社保领域的职务犯罪呈现出类型多样、手段新颖、主体多元、涉案金额逐步增大等特点，引起人们广泛关注。因此，要有效预防社保领域的职务犯罪就必须坚持从健全法制、强化基础工作、加强队伍建设、建立协作机制等方面多管齐下，形成合力，综合防控。

社保领域；职务犯罪；监管；预防

社会保障不仅是一种福利制度，还是一种经济制度，在社会中发挥着保护器、调节器和蓄水池的作用，关乎广大人民群众的根本利益，对改革、发展、稳定具有重要的影响。近年来，随着我国社保事业的快速发展，各级政府都加大了对社保方面的资金投入，这使社保工作得到深入推进的同时，也越来越成为腐败分子关注的目标和涉足的场所，发生在这一领域的各类职务犯罪呈不断上升趋势。如何有效地控制和预防社保领域的职务犯罪，已成为理论界和实际工作部门的一项重要课题。

一、社保领域的职务犯罪现状

当前，我国社保事业在不断发展的同时，一些职务犯罪的风险点也在不断增多。部分社保工作人员特别是个别领导干部或关键岗位人员，利用职务便利徇私舞弊、贪污腐败甚至监守自盗，职务犯罪案件时有发生。通过梳理分析后发现，发生在社保领域的职务犯罪案件主要呈以下特征：

第一，犯罪类型多样，呈复杂化趋势。从掌握的案例材料来看，发生在社保领域的职务犯罪类型比较多样，有些是工作人员一个人独自实施的“独立型”犯罪；有些是工作人员与社会上的法人单位、亲朋好友等串通一气，相互配合实施的“勾结型”犯罪。比如，在办理待遇领取或报销工作中，个别社保工作人员充当中间人，负责“牵线搭桥”，与当事人合谋，形成灰色利益链等；有些则是单位内部工作人员、领导干部之间联合起来，共同实施的“窝案型”或“串案型”犯罪。而且，这些职务犯罪往往不是单一的以某种类型出现，而是多种类型出现，尤其以窝案、串案居多，呈复杂化趋势。[1]2011年，天津市检察院查办社保领域职务犯罪案件10件40多人，其中窝案、串案达7件28人，占整个领域职务犯罪总数的70%。

第二，犯罪手段新颖，现隐蔽化动向。一般地，社保领域职务犯罪的手段主要有伪造病历材料，虚开药品、住院或诊疗费，冒领国家医保基金；收受贿赂，滥用职权违规办理退休手续，骗取养老金；利用职务之便，采取收入支出不计账的手段，直接侵吞保险基金；利用监管漏洞，虚增参保人数、修改参保状态、虚报缴费基数的方法贪污保险金；采取假冒签字、编造虚假人员名单的方式，冒领失业保险金或救济金；接受请托人贿赂，直接挤占挪用保险基金，等等。[2]除此之外，发生在社保领域的职务犯罪还有许多新颖的手段，多数是利用制度缺陷或技术不足方面的弊端，手段呈现隐蔽化动向，追查起来相当困难。比如，浙江杭州市江干区曾查处一例骗保案件：当事人利用异地领取养老金信息难于及时查询核实的漏洞，与外地社保工作人员合谋，出具虚假证明材料，在外地领取养老金后又到杭州办理退休并领取养老金，造成重复领取养老待遇。

第三，犯罪主体多元化，朝实权化发展。在社保领域中，职务犯罪的主体表现为多元化。从年龄看，涉及各个年龄层次，但又以35周岁以下的年轻人居多，大多数还接受过一定的高等教育。据人社部社保基金监督司的统计显示，在已发现的社保职务犯罪人员中，约70%的人初次作案年龄不到35周岁，约3%为刚参加工作或参加工作不久的25周岁左右的年轻人。从身份看，囊括了社保工作的多个部门和多种编制属性的人员。例如，天津市在最近五年查办的55人社保领域职务犯罪中，涉及党政司法机关、国有企业、事业单位人员共47人，依法从事公务人员1人，其他人员7人。其中，涉及社保、基金管理、基层社保服务、劳动保障服务、新农合医疗结算中心等社保部门人员共15人，政府部门及国有企业中从事社保工作的人员13人，医疗卫生系统人员 7人，其他人员20人。[3]总体而言，这些犯罪主体虽然年龄较轻，担任的职务也不是很高，但大多是身居关键岗位的一线工作人员或具体经办人员，属于“实权部门”，在基金收支、待遇核保等犯罪领域拥有“绝对权力”。

第四，涉案金额增大，有扩大化迹象。近些年，发生在社保领域的职务犯罪案件涉案金额逐渐增大，大有扩大化的迹象。有统计显示，1986-1997年的10来年间，全国有上百亿元社保基金被违规使用；“十五”期间劳动和社会保障部接到挤占挪用社保基金的举报案件96件；1998年以来，全国共清理回收被挤占挪用的社保基金达160多亿元。另据劳动和社会保障部、审计署的专项清查结果统计，1992-2004年，仅养老基金就有约100亿元被挤占挪用，而后来查处的上海社保大案涉案金额更是惊人。然而，目前一些犯罪分子与个别社保工作人员相互勾结，对社保基金的攫取近乎到了疯狂的地步，涉案金额动辄千万元以上甚至亿元以上，且由于各种原因很难追回。

第五，涉案多为底层，露出基层化苗头。据人社部社保基金监督司联合北京、上海、浙江、山东、云南、广西壮族自治区等省、区、市，对发生在社保领域的职务犯罪案件进行统计分析来看，全国近90%的案件都是发生在县、市、区级社保经办机构，约8%的案件发生在乡、镇、街道及以下社保工作部门，只有大约2%的案件是发生在厅、局级及以上社保工作部门。从发生在社保领域的职务犯罪主体行政职级来看，很多都是底层的普通科员或一般工作人员。以天津市最近五年查办的社保领域职务犯罪案件为例，在查办的55人中有正处级2人、副处级3人、正科级11人、副科级4人、科员级 6人、无行政职级的 29人。这说明，发生在社保领域的职务犯罪不论是涉案单位，还是涉案主体的行政职级，绝大多数都在底层一级，暴露出基层化的发案苗头。

二、社保领域职务犯罪的原因分析

社保工作涉及费用征缴、经费拨付、业务经办等多个部门，牵涉面大，工作量多且复杂。另外，社保基金数额庞大，经办管理机构分散，涉及的人群多，触及的利益广，在不同的环节、不同的步骤中都有可能发生职务犯罪。基于此，发生在社保领域职务犯罪的原因必然复杂多样，很难一一穷尽，但归纳起来主要有以下几个方面：

第一，监管方面法律不全，监管依据不足。据人社部的最新统计，2014年前三季度我国社保基金总收入28043.5亿元，总支出23930.7亿元。要管理好如此庞大的基金，必须要有比较健全的管理和监管等各方面法律作依据，可目前除了《社会保险法》有少数关于基金管理的规定之外，更多的是部门或地方性规章、条例等。对社保监管工作的实际操作来说，前者涉及的内容少，规定不够具体，操作性不强；后者虽比较详细，要求也比较明确，但层次低、效力不高，权威性不足，法制约束力相对有效。另一方面，社保工作涉及财政、税务、银行等多个部门和机构，监管工作的环节必然增多、链条必然加长，进一步加剧了监管和被监管主体的不明确性，更加模糊了监管职责和监管范围，使社保监管工作的实效大打折扣。现实中，由于缺乏有效和权威的监管依据，加之法纪意识淡薄，不少社保监管人员日常管理有章不循、有禁不止，导致财务状况混乱，为职务犯罪提供了许多便利条件。

第二，社保工作政出多门，监管体制有漏洞。在我国，由于社保种类繁多，各地管理工作很不统一，如养老保险和失业保险归劳动部门管理，农村养老保险归民政部门管理，医疗保险归卫生部门管理等，经常出现政出多门又各自为政、监管政策发生矛盾和冲突、监管主体间职能重叠交叉、监管职责和体制不清、监管失效的局面。[4]事实上，我国当前很多地方在社保的统筹层次上，也没有按照国家实行省级统筹的要求，仍然停留在区县级统筹的层面。在险种的规范上也是多种多样，如有的地方实行“双低(低缴费、低待遇)”、“一次性补缴”、“前延后补”等，且在基本险种的征缴上并没有实现“五险合一”。这些无疑要增大基金的接触面，势必就要增加监管的难度，从而影响监管效果。而各地实际负责社保监管的部门多是人社系统内部的业务管理机构，不是独立的法人，在具体的监管上只能是“自己管自己”，既当“运动员”又当“裁判员”，监管实效可想而知。即使有少数地方成立了专门的社保监管中心，但因职责和体制尚未理顺，承担了过多的行政职能，实际还是政府的一个部门，完全听命于政府或政府领导，难于起到真正的监管作用。[5]

第三，社保经办管理分散，监督力量跟不上。由于统筹层次低，我国社保的经办管理基本集中在全国2000多个县(市、区)一级，机构庞大且分散，相互间协作度低、呈碎片化分布，关系错综复杂，形成许多管理漏洞，监管力量始终难于跟上。在内部管理上，各地社保部门基本上集行政监管与经办服务于一体，缺乏明确的权责区分和科学的人员分工，大多数存在管理不清，监管不严的情况。外部如财政、审计等专门性监管机构对社保的监管缺少长效机制，监管工作比较乏力。受人员编制和财政经费所限，许多社保机构尤其是基层社保机构普遍存在工作人员短缺的现象，有些机构的“一把手”或负责人直接经手财务，将人财物集中在自己手中，形成一权独大；有些机构则未严格履行财务规定，由一个人负责基金收支管理，造成权力集中和权力独占，几乎不存在实质性监管，使得职务犯罪时有发生。[6]

第四，社保自身建设薄弱，基础工作有隐患。自身建设还很薄弱，基础工作不够扎实，存在许多隐患：一是业务工作不严谨规范。比如，有些地方使用现金或支票发放社保待遇，随意变更业务口径，不按规定整理与保管业务档案等；二是内控建设不健全完善。一些地方的内控制度建设脱离实际，难于实施；一些地方根本就不重视内控建设，长期没有建立内控制度，监管工作一片混乱；三是业务系统不严密完整。相当部分地方对业务系统的操作与管理不严密，设计不周全，存在很多漏洞，通常需要人为修改，对参保信息的保存也不完整；四是人员配备不齐全到位。据笔者了解，目前全国仅有12个省(区、市)的人社厅局设立了社保基金监督处，编制一般只有3～4名，其他地方只有1～2名专兼职监督人员，县(市、区)专门设立社保基金监督机构和配备专职监督人员的则更少，有的甚至没有监管人员。只要这些隐患存在，社保领域的职务犯罪就很难得到完全根治。

第五，职务犯罪惩处不严，打击制裁缺威力。在社保领域，由于职务犯罪的手段越来越隐蔽，使得被揭露、被查处的职务犯罪概率小；对职务犯罪中行贿、受贿各方的查处力度不一致；对已被查处的职务犯罪案件判缓刑的多，判实刑的少，造成实际判罚不严厉，大大降低了法律的惩戒威力，助长了职务犯罪的嚣张气焰。[7]实践中，社保领域职务犯罪查处过程立案少、有影响的大案要案少、办案效果差等执法不严、制裁不力的问题在很大程度上使犯罪分子产生侥幸心理，使得不少领导干部或工作人员以身试法。

三、社保领域预防职务犯罪的对策建议

在社保领域，职务犯罪的产生和演变有着复杂的原因，有些是历史遗留问题造成的，有些是政策或体制漏洞导致的，有些是人的自身贪欲促使的，是多种因素综合作用的产物。因此，有效预防和控制社保领域的职务犯罪必须坚持多管齐下，各方协作，综合治理。在笔者看来，重点可采取以下对策建议：

第一，加快立法进程，制定和修订社保监管方面的法规。名不正则言不顺。针对目前我国社保监管方面法规不全的问题，需要加快立法进程，尽快健全相关法律，确保监管工作有法可依，有据可循。在《社会保险法》的基础上，将有关社保监管方面的内容单独列出来，制定专门的社保监管法，明确社保监管的主体、对象、权责义务和处罚手段等。在地方层面，要在严格遵守国家法律法规的前提下，结合本地实际，制定地方性的社保监管法规，用于规范和约束本地方的社保工作。另一方面，要根据社保事业的发展和面临的新形势，对以前的社保监管政策举措进行修订和完善，使其变得更符合实际、更有可操作性，能更加有效地解决社保监管工作中遇到的各种问题，也使社保工作人员“不敢”从事职务犯罪。

第二，强化基础工作，深入推进社保领域的改革与发展。在社保领域，许多基础工作很薄弱，存在不少漏洞，给相当部分的职务犯罪提供了机会。因此需要深入推进社保领域的各项改革，做强做实基础工作。首先，在省一级开发和使用统一标准的社保业务经办管理系统，统一和规范口径、指标、格式和操作等，同时建立风险监管指标体系、实时监管信息库，构建起社保基金的预警和保护机制。在此基础上，各省(区、市)向国家层面衔接并统一起来，堵住职务犯罪的技术漏洞；其次，社保经办机构根据本地实际，建立健全内部分工与复审制度，将业务经办与审核、基金报销与复核、基金收支等分开，对业务的风险点、关键部位、重点环节和核心岗位等实行多人审核，形成有效的业务监督机制，使工作人员“不能”从事职务犯罪。

第三，加强队伍建设，选聘和培养社保工作专业性人才。实践证明，社保工作人员清正廉洁、业务精湛不仅是提高经办服务效率的关键，还是避免职务犯罪的前提。所以，加强社保干部队伍建设就非常必要。一是坚持“外引”，就是各地社保部门定期或不定期地选聘一批业务熟练、素质优良、懂社保运行与监管的优秀人才充实到社保队伍中去。与此同时，对那些“在岗不在状态”的人员及时调离社保监管岗位，甚至调离社保领域，不断更新和壮大社保工作力量；二是坚持“内培”，就是各地社保机构对现有的工作人员采取“定期”与“不定期”相结合的办法进行专门培训。通过培训，不但要提高工作人员的专业素质、业务能力和服务群众的工作技巧，还要大力提高工作人员的法规意识、廉洁意识和责任意识等综合素质，使工作人员“不愿”从事职务犯罪。[8]

第四，深化制约监督，完善和优化社保权力运行的结构。遏制职务犯罪的重要手段就是加强对权力的制约和监督。因而，需要建立一整套完整的监督体系，使社保权力的行使与监督得到完善和优化。从监督对象来看，要重点加强对社保机构负责人、关键业务部门人员的权力监督，突出多层审核与复核的作用，强化相互监督与相互制衡，防止个人独断专行，避免权力过分集中。从监督的主体来看，不仅要做到“上对下”的监督，还要做到“下对上”和“平行”之间的内部监督，还要充分发挥公、检、法、纪检监察、人大、社会团体和新闻媒体等部门的外部监督，形成庞大的社保权力监督网，将社保领域权力运行的每一个环节、每一个步骤都置于监督之下，推行权力阳光工程，使工作人员“无法”从事职务犯罪。[9]

第五，加大打击力度，坚持惩治与预防社保职务犯罪并举。因多方面的原因，各地对发生在社保领域的职务犯罪打击力度不大，惩治不够严厉，有些地方还将对职务犯罪的惩治与预防对立起来，顾此失彼，没有起到应有的震慑和防范作用，导致职务犯罪时有发生。对此，需要对发生在社保领域的各类职务犯罪进行彻查和严打，克服地方保护主义，不护短、不姑息，不断加大职务犯罪成本，给犯罪分子以严厉打击，又对社保工作人员以警示。同时，注重发挥日常监督与预警机制的作用，将相关的预防制度与惩治打击力度结合起来，做好防范职务犯罪的“双保险”，使工作人员“不想”从事职务犯罪。[10]

第六，构建协作机制，形成社保领域防控职务犯罪的合力。社保领域的职务犯罪涉及司法、税务、劳动等多个部门，对它的防控也必然会与这些部门有关，这就要求在它们之间必须建立起有效的协作机制，充分调动各方面资源，形成综合防控力量。一是建立信息共享机制。在社保职务犯罪涉及的部门之间建立情况通报制度或是专用网络，及时将犯罪的苗头、预警、查处等信息通报给各个部门，便于相互知晓和防范；二是建立协作配合机制。对社保职务犯罪涉及的各个部门之间必须紧密协作，积极主动配合有关部门查处；三是建立责任共担体系。在明确相关部门在防控社保职务犯罪中的责任分工之外，还要明确对发生职务犯罪的责任承担比例，即根据部门权限划分出在社保职务犯罪中需要承担的责任大小，强化共同防控职务犯罪的责任心。[11]通过多部门协作，形成强大的防范合力，使工作人员“害怕”从事职务犯罪。

[1]黄彩云、高进：《当前高校预防职务犯罪的困境及制度重构》，载《湖北社会科学》，2012(10)。

[2] [3] [7] 天津市人民检察院反贪局课题组：《社保基金领域职务犯罪实证分析》，载《人民检察》，2013(05)。

[4] 孙运海：《国有企业人员职务犯罪的成因及对策》，载《求实》，2013(01)。

[5] 范文博：《新农合领域职务犯罪研究——以云南省广南县新农合窝案为例》，载《人民论坛》，2013(08)。

[6] 陈昊：《当前农村基层干部职务犯罪问题研究》，载《前沿》，2010(24)。

[8] 袁兆春：《浅析职务犯罪预防教育的现状和对策》，载《齐鲁学刊》，2010(05)。

[9] 陈芳芳：《关于预防和制止职务犯罪的思考》，载《前沿》，2004(11)。

[10] 蒋薇：《职务犯罪预防机制的缺陷及其完善》，载《理论月刊》，2010(12)。

[11] 文茂伟：《中西部地区民生领域职务犯罪现状、成因及遏制》，载《前沿》，2012(15)。

(责任编辑：H)

Research on Duty Crime in the Field of Social Security

HU Xiaodong SHENG Haibo

In recent years, although social security undertakings obtained the fast development in our country, because of poor power operation, not real supervision, a weak foundation and many other reasons, occurred in the field of social duty crime presents the types, means innovative, multi subject, involving gradually increased and so on, caused widespread concern. Therefore, it must adhere to from a sound legal system, strengthening the basic work, strengthen the team building, establish the cooperation mechanism and so on a multi pronged to effectively prevent the field of social duty crime forms resultant force, a comprehensive prevention and control.

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