刑满释放人员的社会保障权益维护研究

乐 章 肖荣荣

(中南财经政法大学公共管理学院，湖北武汉，430073)

刑满释放人员的社会保障权益维护研究

乐 章 肖荣荣

(中南财经政法大学公共管理学院，湖北武汉，430073)

刑满释放人员在社会保险参与资格、社会保障待遇享受、安置帮教救助项目方面存在问题。另外，由于社会干预不足，社会歧视，缺乏组织依靠及其自身特这类人群的社会保障权益维护工作处于困境。为此，应借鉴美、日、英、加等国家的经验，落实刑满释放人员的社会保障权益维护。

刑满释放人员；社会保障权益；权益维护

一、引言

刑满释放人员(以下简称刑释人员)是一个特殊的弱势群体，是有别于一般弱势群体的人群，他们既有一般弱势群体的基本特征，又具有不同于一般弱势群体的特殊困难和特殊心理行为特点，[1]具有弱势性和风险性两方面的社会特性。[2]弱势性表现在由于受法律政策、传统思想观念的影响，以及刑释人员自身的因素，刑释人员遭受来自就业、婚姻与家庭、其他人际交往三个方面的社会排斥(莫瑞丽，金国华，2008)；风险性表现在较于其他人群其更容易出现违法犯罪的行为，原因有两面：一方面由于改造不彻底，犯罪人格定型，不健康的心理状态和心理期待与社会现实的矛盾冲突等因素会导致刑释人员的重新犯罪(黄国强，2010)；另一方面由于监狱管理制度的缺失，家庭关怀的缺失，社会保障的缺失，国家保障的缺失(杨帆，2014)。全国每年有70万左右的刑释解教人员回归社会，这一数字每年都在增加。[3]而刑释人员权利保护是一个比较薄弱的环节，虽然有具体部门负责，但可操作性不强(冯成凤，2013)，安置帮教工作在社会治安综合治理的思路确定，入法，执行机构及社会参与方面存在问题(“安置帮教工作完善与创新研究”课题组，2014)。刑释人员应享有平等的权利地位，但该人群权利存在职业禁止和前科身份的例外(余贺伟，2014)，在社会保障领域内尚未能平等及时地享受社会保险(如失业保险)和最低生活保障(莫瑞丽，袁泽民，2010)，解决刑释人员基本生活问题关乎社会的稳定与和谐，完善刑释人员社会保障制度尤为重要和迫切(成志刚，杨平，2008)。

社会保障是国家赋予国民的一项福利政策，每个公民都有权利享受。刑释人员却在享受该权益时受到一定程度的社会排斥与社会剥夺，再加上市场经济下优胜劣汰的竞争压力，使其困境更加糟糕，增加了再犯罪的风险性。完善的社会保障体系是抑制刑满释放人员再犯罪的基础，是提高其社会适应能力的前提。做好刑满释放人员的社会保障权益工作，要从其享受社会保障权益时遇到的问题出发，多维度分析其维护社会保障权益的障碍，借鉴国外经验结合实际提出维护该人群社会保障权益的对策，进而保障该群体社会保障权益的享受。

二、刑满释放人员社会保障权益现状与问题

我国在不同的经济发展时期对刑释人员有不同的安置帮扶政策且政策的重点不同。根据我国新时期的发展情况，2004年2月6日，中央综合治理委员会、司法部、公安部、劳动和社会社会保障部、民政部、财政部、国家税务总局、国家工商行政管理总局下发了《关于进一步做好刑满释放、解除劳教人员促进就业和社会保障工作的意见》，首次明确提出刑满释放人员的社会保障权益，该意见依旧延续城乡二元制模式，区分城市和农村刑满释放人员。2007年4月29日，江苏省发布《关于刑满释放人员参加社会保险有关问题的通知》，2011年，沈阳出台刑满释放人员基本生活保障和就业安置办法(征求意见稿)，2011年2月18日，上海市发布《关于解决刑满释放人员养老保险问题的建议》。在相关政策的指导下，对刑满释放人员的权利保障工作开始展开，然而在现实执行中出现以下几个问题：

(一)社会保险参与资格问题。首先，刑释人员中具有社会保险享受资格的人很少。在实际中刑释人员所能享受的保障项目有:就业服务支持、城市最低生活保障、农村地方政府临时社会救济、失业保险(仅限于入狱前参保人员)和养老保险(限于入狱前参保人员)。在这些项目中，刑满释放人员能真正享受到的是前三项，失业保险、养老保险能否享有取决于入狱前的参与情况。[4]以甘肃省天水市为例，2010年全市回归的664名刑释解教人员中，只为41名符合社会救济的农村籍刑释解教人员提供了社会救济，为20名符合城市低保的城市籍刑释解教人员落实了低保，两项加起来还不到10%，2011年已经安置到过渡性安置帮教实体就业的100多名刑释解教人员中，没有一人有社会保险；[5]其次，刑释人员社会保险接续困难。有些在判刑前参加了企职工基本养老保险的刑释人员，虽说政策规定可以续接养老保险关系，但是在刑满释放后， 由于大多与原单位脱离，再就业本身就会面临很多排斥，即使能够重新就业，但新的单位并不见得就会为其缴纳养老保险费，因而其养老保险关系的接续就成了问题。[6]刑释人员在回归社会的过程中，会比正常人遇到更多的困难，更需要得到来自国家和社会的帮助，然而现有的保障体系，无形中却把这类人群排除在外，使其面临生存困境，继续被社会边缘化，进而导致再犯罪率的提高。

(二)社会保障权益待遇享受问题。首先，待遇享受水平问题。政策规定，在监狱服刑期间停止保险金的缴纳和待遇的领取。一方面缴费中断影响刑释人员能否领取保险金。我国社会保险项目是以缴费年限为计发基础的，只有达到规定的缴费年限，才能领取相关的保险金。以失业保险为例，那些在服刑前就参加失业保险(未满1年)的刑释人员，服刑期间，不仅中断工作而且中断缴费，待其刑满释放后，不能享受失业保险金待遇；另一方面待遇领取限定影响刑释人员的整体待遇水平。以养老保险为例，若是退休人员，按照服刑前的标准发放养老金。而服刑期间由于没有参加基本养老金的调整，这样在养老金的发放标准上，他们与同等条件的其他人相比，就少了这部分养老金财产所有权的预期收益。若是曾被判处拘役以上刑罚的刑释人员，在服刑期间达到法定退休年龄的，由于暂缓办理退休手续，待服刑期满再按规定办理退休手续，那么，他们与同等条件的其他人相比，在领取养老金的基数上也相对来说要低。这部分也是在自然的正常的情况下所失去的相对损失；[7]其次，户籍制度影响待遇享受。我国城乡二元分化，户籍制度下的权益保障体系不同。由于2003年7月之前被判刑劳教的人员均需注销户籍，在此之前的服刑员刑释解教后面临户籍安置问题，与户籍相关的其他利益也很难得到保证，甚至被剥夺。[8]户籍安置问题包含两方面，一方面是来自接收地的排斥，一方是来自家庭的排斥，无论哪一种排斥的出现，都将威胁刑释人员的待遇享受(如城镇居民最低生活保障制度就是以城镇居民身份为前提的)，不利于其回归社会。

(三)安置帮教救助项目存在缺陷。从我国刑满释放人员保障工作的重点来看，着重强调刑满释放人员的就业安置工作。[9]我国的安置帮教工作作为一项以政府为主导，联合、调动社会力量对刑释人员的帮教行为，其着重点还是在于对刑释人员的安置、帮助和教育，是上位对下位、强者对弱势者的行为。[10]其工作目标在于通过对刑满释放人员进行生活安置和社会帮教，使其能回归社会，不再犯罪。其落脚点在预防犯罪，也就是将安置帮教对象作为犯罪的易发人群、治安隐患而进行防范式、警惕式控制和约束，这就使得对安置帮教对象的态度是戒备多于保护，容易使他们被置于一种对象化的客体视角，被视为社会生活的他者，其主体认同的欠缺，极易引发他们违反法律的行为。[11]安置帮教带有较为严重的行政强制色彩，是特定时代的产物，在现行体制和市场经济条件下，其作用的发挥受到掣肘，而且我国的安置帮教工作有显著的后续教育和 “重点控制”的特征容易引起“犯罪人”标签的弊端。从这一点上看，安置帮教属于出狱人保护的初始阶段，时代的进步和自身缺陷的存在要求它继续完善，继续因循守旧将会背弃社会的诉求。[12]

三、刑满释放人员社会保障权益维护的障碍与困境

刑满释放人员的社会保障权益的维护有其重要的意义，一方面能够增强刑释人员适应社会的能力，巩固其前期的刑罚教育，抑制再犯罪的发生；另一方面能够向在刑人员做一个良好的示范，有利于其改造，构建和谐社会。社会保障权益维护工作做得好，刑释人员的社会保障权益才能更好落实，更有利于社会稳定。然而，这一人群的社会保障权益维护工作开展却异常困难：首先，政府作为社会保障工作的主导者，干预不足；其次，社会作为刑释人员回归的大环境，不接纳；再次，缺乏可依靠的组织，再加上自身的维权意识低，使得刑释人员陷入社会保障权益的维护困境。

(一)政府部门干预不足。我国大陆地区的刑释解教人员的管理制度深受前苏联的管理模式及社会防卫理论影响。[13]对于刑释解教人员的管理目的集中在预防其再犯罪，减少其威胁性，缺乏人性化关怀和发展持续性培养。在法规政策上，我国关于刑满释放人员权利保护方面的相关立法层次不高，涉及具体保障项目较少、缴费及待遇也未做说明，缺乏可操作性。行政部门存在歧视，在“官方印象”中，刑释人员与违法犯罪存在着“不当联结”，管理被理解为管教，而不是服务和帮助。有一些人持有“好人都找不到工作，哪有工作给罪犯”、“好人还帮不过来”等不当认知。[14]

(二)社会歧视增加刑释人员维权的难度。一方面，受传统出身观念影响，刑释人员因曾经的犯罪行为被“耻刑”的社会心理贴上“犯罪人”的标签。[15]很多人都存在“一朝入狱，终身是贼”的观念，认为其会更容易犯罪，并不认为经过监狱的改造能使其变好。当人们面对刑释人员这类人时，往往会存在一种戒备心理，怕其侵犯自己的利益，所以很多人选择避而远之；另一方面，现代媒体出于吸引观众眼球的搞噱头、夸大事实等原因，在新闻、连续剧和小说中，刑释人员大多数被描写为心理变态，难以改造和会报复社会的形象。[16]这加剧了社会公众对刑释人员不良的印象。当其当面对处于困境中的刑释人员时，其内心更多的想法是认为刑释人员罪有应得，而不是想想办法帮助他。这种社会的冷漠，加剧了刑释人员维权的困境。

(三)缺乏组织依靠增加维权难度。一方面刑释人员自身的组织性差。刑释人员当面对其过去的监狱经历时，更多的是选择隐藏经历，较其他弱势群体如残疾人、农民工等其受到的社会关注度低，组织性差，很难形成一定的组织规模代表其权益，为其发声。低社会地位产生的直接影响是较低的政治影响力；另一方面，就业困难导致其无社会组织依靠，缺乏社会组织依靠的个人，维权力量更显得薄弱了。

(四)刑释人员自身特点导致维权意识低。一方面，刑释人员的整体文化素质偏低。调查显示，刑满释放人员按文化层次可以分为三类，其中文盲和小学文化水平(含未毕业)的占总人数的56%，初衷文化水平的占39%，高中(含中专、技校、职校)及以上文化水平的占5%，[17]因而其对社会保障领域的信息了解较少。当其遇到困难时，更多的是依靠自身、家庭的能力去解决，很少有意识去求助社会、政府，尽管这是其正当的权力；另一方面，刑释人员存在社会愧疚心理。监禁通过限定自由达到对错误行为惩罚的目的，这对犯罪人员的心理也有很大的影响。当刑期届满服刑人员离开监狱回归社会时，身体上的牢虽然解除，但其心牢却难以解除。他们常常会自我排斥，认为自己是社会的罪人，产生自卑心理，所以当其生活上遇到困难，更多的时候认为是理所应该。另外，由于其特殊的经历，对于“官司”有一定的恐惧心理，抱着得过且过的心态。

四、刑满释放人员社会保障权益的维护对策

据资料显示，2002年全国有刑满释放人员241903人，比2001年只降低1.01%。[18]也就是说，从近年来我国的情况看，刑满释放人员已经形成了一个具有一定数量的社会人群。正确看待刑满释放人员的弱势性，是客观现实中不可忽视的问题。国外将结束监狱刑的人统称为出狱人，对于这类人的保护，设有专门的保护法，如:美国1956年的《在监人重返社会法》，日本的《犯罪者更生保护法》；有完善的社会保护组织体系，如：英国的罪犯关心与重新定居全国协会、加拿大的犯罪人援助和释放后关心协会及约翰霍华德协会等；设有多样的具体保护项目，如：无家可归者提供住宿场所、为身体有疾病者提供医疗保健、对心理负担过重者提供心理辅导等。笔者通过国外经验的借鉴结合国内实际，对于刑释人员社会保障权益的维护提出以下几条对策：

(一)提高刑释人员就业能力，拓宽就业渠道

就业和一些社会保障权益的享受有直接联系。同时，就业是刑释人员经济自立的前提，就业也是他们获得社会认同，建立社会自信心的必要条件。[19]然而由于刑释人员自身条件难以符合就业市场需求，文化素质较低，缺乏必要的劳动技能，又由于用人单位的经历歧视，使得这部分人的就业情况难上加难。首先，监管机构应和社会各界通力协作、早作准备，在罪犯服刑期间就为其提供职业培训机会，如：福建省监狱管理局和福建省中华职业教育社联合创办的中华曙光职业学校， 学员来自全省各监狱余刑在1年以内， 又无谋生技能的服刑人员。这是一所集矫治罪犯恶习和职业技能培训为一体的特殊学校，学员毕业同时意味着刑满释放，学校的学习使其在毕业时具备一定的技能，增强其竞争力；其次，传递就业信息，如：山东省监狱推出了全国首家狱内劳动力市场，通过对接收刑释人员的企业给予税收优惠，增加刑释人员的就业机会；再次，鼓励刑释人员自主创业，《意见》中指出，刑满释放人员从事个体经营的，给予3年免征营业税、城市建设维护费、教育附加和个人所得税的优惠政策。

(二)推动立法，充实刑释人员的权利保护项目内容

我国虽然制定一系列法律、法规和政策性文件对刑释人员的权利保护工作进行规范，但大多为原则性的规定，立法层次较低，至今没有一部专门系统地规范刑释人员保护的法律，且权利保护项目单一，以安置就业为主，达不到刑释人员重新适应社会生活所需要的精神条件和物质条件。尽管国家在保障其他弱势群体基本生活的同时会与刑释人员有范围上的交叉，如流动人口、农村人口、无业人员等，但这两种弱势存在的前提是不同的，不能因此而抵消对刑满释放人员弱势性的考察，只能说对于某些刑满释放人员来讲，同时存在双重弱势，[20]刑释人员的保护缺乏针对性和有效性。如何维护这一特殊人如何维护这一特殊人群的社会保障权益，显得更为复杂和艰巨。首先，应提高立法层次，建立刑释人员保护法，从法律的高度确立刑释人员的各项权利和义务；其次，应该加强心理救助，增强其回归社会的信心；再次，建立刑满释放人员重返社会帮扶基金，当刑满释放后无家可归、无亲可投等暂时困难以及其他急需帮扶的时候可以申领；最后，开办短期生活保险。监狱法规定，参加劳动的罪犯有获得一定报酬和奖励的权利，而且罪犯有投保的权利。刑满释放人员短期生活保险是对罪犯刑满释放后相当的生活水准的保护。[21]

(三)鼓励社会力量的参与，共同营造社会支持体系

犯罪人刑满释放离开监狱，则意味着其过去犯罪历史的结束，但受传统观念的影响，人们对这类人群存在偏见，使其很难融入社会这个大环境，进行再社会化。为此，首先，应发挥新闻传媒正面的宣传作用，转变人们的传统观念。其次，鼓励民间组织参与并配合司法行政机关出狱人保护机构开展工作，建立出狱人保护协会，业务上接受司法行政机关的指导，以仁爱互助之心参与刑释人员的保护工作；再次，发挥公益的力量，筹集善款，大范围帮助处于困境中的刑释人员；另外，推动专业社会工作人员的参与，提高刑释人员社会保障权益维护工作的效率和规范性。社会支持体系的构建，对于促进刑释人员的再社会化发挥着特殊作用， 同时也有助于弘扬宽容、博爱的社会风气， 推动和谐社会的建立。

[1][14]龚世俊:《我国城市特殊弱势群体存在的问题及其对策》，载《学术界》，2013(5)。

[2][20]王志强：《对刑满释放人员回归社会状态的分析》，载《江苏警官学院学报》，2004(6)。

[3][5]霍珍珍：《刑释解教人员社会保障的现状原因及对策》，载《理论实践》，2012(5)。

[4][9]成志刚、杨平：《论我国刑满释放人员社会保障制度的完善》，载《北京师范大学学报》，2008(2)。

[6]莫瑞丽、袁泽民：《社会排斥视角下的刑释人员社会保障问题研究》，载《求索》，2010(10)。

[7]骆群：《非刑罚惩罚：犯过罪的人养老保险社会排斥探析》，载《东北大学学报》，2008(2)。

[8][15]应培礼：《论刑满释放人员回归社会的制度排斥》，载《法律实务》，2014(5)。

[10]刘晓梅、张智宇：《日本更生保护制度及其对中国的启示》，载《社会工作经验借鉴》，2010(7)。

[11][18]安置帮教工作完善与创新研究课题组：《安置帮教工作完善与创新研究》，载《中国司法》，2014(7)。

[12]李志鹏、常明明：《我国台湾地区更生保护制度的最新发展引介—兼论我国出狱人社会保护的定位与前向》，载《黑龙江省政法管理干部学院学报》，2010(6)。

[13]谭观秀、汤丽芳：《中外刑释解教人员管理比较研究》，载《求索》，2010(4)。

[16][17]龙弘洋、樊静波、周磊、张小雨：《部分地区刑满释放人员生存状况调查报告》，载《改革与开放》，2012(24)。

[19]郑秉文：《经济理论中的福利国家》，载《中国社会科学》，2003(1)。

[21]冯成凤：《刑满释放人员权利保护制度体系的构建》，载《山西省政法管理干部学院学报》，2013(1)。

[22]莫瑞丽、金国华：《对刑释人员回归社会中的社会排斥分析》，载《南都学坛(人文社会科学学报)》，2008(3)。

[23]黄国强：《刑释解教人员重新犯罪的心理原因及对策思考》，载《福建论坛(人文社会科学版)》2010(4)。

[24]杨帆：《刑满释放人员再犯罪原因初探》，载《法制与社会 》，2014(8)。

[25]余贺伟：《论刑满释放人员权利保障——国际人权法的视角》，载《公民与法》2014(5)。

[26]冯卫国：《对完善我国出狱人保护制度的思考》，载《政法论丛》，2003(3)。

(责任编辑：H)

Research on the Safeguard of the Released Prisoners’ Social Security Rights and Interests

YUE Zhang XIAO Rongrong

The released prisoners have problems in social security eligibility， the enjoyments of social security benefits and the programs of placement and education assistances. Besides， it is difficult to safeguard their social security rights and interests due to the lack of social intervention， social discrimination， be short of organizations to rely on and their own characteristics. Therefore， we should reference from foreign experience and our own leading practice to insure the implementation of safeguarding the released prisoners’ social security rights and interests.

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