上海工业用地更新的制度变迁与经济学逻辑

郑德高 卢弘旻

1 城市更新的理论与实践

随着新型城镇化的发展推进，中央要求，原则上不再安排500万人口以上的特大城市的新增建设用地，因此上海、北京等城市在新一轮总体规划中率先提出用地“零增长”或“负增长”的原则，深圳新一轮总体规划强调“增量与存量并行”的原则。可以看出，存量规划与建设将成为新一轮城市建设的重要命题，但中国过去的城市发展更多地是一种增量扩张式的，并与之相适应，形成一套增量导向性的财政和税收制度，以支撑城市的发展。在增量扩张模式中，城市政府以较低的成本把集体用地转化为国有用地，然后通过“招、拍、挂”的方式把国有土地转化为企业行为的开发。在这一转换过程中，城市政府获得土地收益，而这部分收益不同于地方与中央政府共享的税收，土地收益一般直接归地方所有，这就是各界经常讨论的土地财政。但当增量扩张转向存量开发时，地方政府如何从制度层面来思考存量开发，这是本文需要重点探讨的内容。

存量开发不是新词，其实就是一种城市更新。城市更新在欧美有多种英文可以对应，不同的表达其实与不同国家的政策和语境有关。美国在《1949年住宅法》提出Urban Redevelopment概念，目标是联邦政府资助2/3资金帮助地方政府在衰败的城市中心拆除重建。1954年之后，美国在《1954年住宅法》中正式使用Urban Renewal，更多强调在社区邻里层面的住宅更新，主要是针对贫民窟，其更新手段采取拆除重建、整体复新和保存维护等方式。英国更多地使用Urban Regeneration一词，英国的《城市更新手册》中，定义城市更新是通过综合性和整体性的目标来解决城市问题，为特定地区带来经济、物质、社会、环境的长期提升。此外，英国早先也使用Urban Reconstruction和Urban Revitalizing。不同语境背后意味着城市更新模式的转变，从物质更新转向经济、社会、环境的长期提升，从单一住宅更新转向城市地区更新。但西方语境的更新是与城市衰败联系在一起的，而中国语境的更新与衰败并不挂钩，更多是针对旧区（有些还是充满活力的）的提升改造，也与城市的增长模式联系在一起。

纵观国内的城市更新，以广东深圳为代表，其更新主要是针对3类地区，包括旧村庄、旧工业区、旧商业地区等。在这“三旧改造”中，旧村庄与旧商业地区的改造因为涉及的利益主体多元，同时容易碰到所谓“钉子户”，改造起来越来越困难。而旧工业区的改造由于涉及利益主体相对单一，也面临当前工业需要转型的关键时期，于是许多城市政府把城市更新的重点放在工业用地的更新改造上来。在这样的背景下，工业用地的更新成为一个必须要面对的课题。虽然工业用地更新在各地发展得如火如荼，但也存在着“雷声大、雨点小”的尴尬处境，各地的工业用地更新并没有大规模地展开，许多学者对这一现象也进行了诸多分析。

关于对工业用地更新的研究，目前主要集中在两方面，一是用地更新的相关制度演进研究，二是城市用地更新的制度经济学研究。两者之间存在研究的相关性，前者主要对各个地方的更新制度进行比较研究，后者以制度经济学为基本研究方法，研究制度演进中政府与市场的逻辑。

中国城市更新试点最早的城市是深圳，出台一系列法律条文进行“三旧改造”，包括2009年提出《深圳市城市更新办法》，2010年提出的《深圳市城市更新办法实施细则》，包括旧村庄、旧工业区、旧城镇等。同时把改造分为3种类型，包括品质改善、功能改变、拆除重建等3种方式。从实施目的来看，对城中村主要实施品质改善的方式，对旧工业区主要实施拆除重建的方式。这些更新改造的制度背后关乎政府、市场，以及产权利益人的相互博弈。但是要真正实现市场更新，最优的城市规划答案只有同时考虑基准分析和制度分析才能最终确定，寻找交易成本最低的制度对于城市效率的提高至关重要[1]。

唐子来[2]教授从制度经济学的背景对上海虹口区的工业用地更新做许多研究，认为当前的工业用地更新交易成本过高，产权制度的初始安排导致许多企业进行非正式的用地更新，主要是建筑不变，内部性质进行转变（2013）。可见，工业用地更新并非是规划师们在图纸上改变颜色（即变更用地性质），市场机制就会自然而然地完成“更新”过程。

从以上几个方面的研究可以看出，工业用地更新并非简单的规划调整就能实现。目前国内的研究已经意识到市场选择的重要性，在政策的制定过程中，往往考虑了产权、补偿机制、更新规划等多个方面。但是目前的研究要么聚焦于政策，要么聚焦于实施评估，很少涉及政策变迁背后的逻辑是什么，或者说相互博弈的焦点是什么。本文主要从政府角度，以上海工业用地更新为对象，来研究政策变迁背后的经济学逻辑。

2 上海工业用地更新的历程:政策的宽松与收紧

上海工业用地普遍存在着产出低、比例高、使用粗放等共性问题。首先是产出不高，根据《<上海市城市总体规划（1999—2020）>实施评估报告》，2011年上海市地均工业总产值40.9亿元/km2，对比伦敦、纽约、东京等国际大都市，其工业用地地均产值仍然是偏低的。其次，上海工业用地所占总体用地比例高，至2011年底，全市工业用地总量约为761km2，占城市建设用地总面积的31.6%；其中郊区工业用地达到670km2，占郊区城市建设用地总面积的36.4%。而国外同类城市平均占比约为15%—17%，其中大阪15.35%，纽约甚至只有7.48%。可见，上海市的工业用地比例是偏高的（表1）（资料来源：上海市工业用地的效率与布局，熊鲁霞，骆悰）。第三，上海工业用地使用也较为粗放，尽管当前上海对于企业土地产出有了较高要求，但由于历史上上海经历了多次的开发区、工业区整合，留存下来数量不小的原乡镇工业起家的工业区块，这部分区块占地大、产出低，实际已经影响了城市的发展效率，因此上海也一直期望对这些工业用地进行必要的转型更新。

也正是基于以上3点，新一轮的上海总规修编提出“建设用地零增长，工业用地减量化”的发展目标。减少低效工业用地的同时，通过转变产业业态，提升现有工业用地的产出水平。

针对上海工业用地效益低、占地多的问题，上海从1998年以来就开始颁布各类工业用地更新的制度。笔者将其划分为3个阶段：第一阶段是从1998年到2002年，鼓励中心城区的工业用地转型；第二阶段是从2002年到2005年，政策收紧，中心城区非正式更新逐步增多；第三阶段是从2005年至今，逐步关注郊区工业用地的转型。

表1 上海市与其他城市工业用地、地均产值比较

2.1 第一阶段（1998—2002）： 宽松的政策

1999年编制完成的《上海市城市总体规划（1999—2020）》明确提出，市域产业布局分为3个层次：内环线内以发展第三产业为重点；内外环间以发展高科技、高增值、无污染的工业为重点；外环线以外以发展第一产业和第二产业为重点，提高集约化水平。

在当时的时代背景下，政府积极鼓励中心城区的工业用地更新，因此工业用地更新相对容易。1998年《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》（国家土地管理局令第8号）规定：国有企业改革中处置土地使用权，其土地用途必须符合当地的土地利用总体规划，在城市规划区内的，还应符合城市规划，需要改变土地用途的，应当依法办理有关批准手续，补交出让金或有关土地有偿使用费用；按照国务院规定，属于特殊行业的国有企业，其土地收益可全额留给企业，用于安置企业职工以及偿还企业债务。而一大批位于上海中心城区的国有企业利用其所占有的划拨用地，与开发商合作进行房地产开发，象征性地补交土地出让金后，将模糊产权的划拨用地转变为清晰产权的批租用地，也使大量工业用地转变为居住、商业、办公等城市功能。

这一时期的工业用地更新从用地性质上来说，是将工业用地转变为了住宅、商业等经营性用地，实现了中心城区多数用地的再城市化改造。从产权来说，是将原有模糊的产权明晰化了，原来大部分的工业用地是通过划拨得到的，通过用地更新，变成了明晰产权的经营性用地，获得了大量的土地增值收益。但从收益对象来说，主要是原有产权的利益人以及开放商，带来了大量的国有资产的流失以及寻租现象，政府从中获得收益较少，当政府意识到这点时，随后就收紧了工业用地更新政策。

2.2 第二阶段（2002—2005）： 政策收紧之后的微调

在经历了第一阶段的更新，政府也意识到存在的问题，逐步收紧政策口径。国家和上海均出台政策，禁止以协议方式出让经营性用地，严控在划拨用地上建设住宅。2002年《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（国土资源部令第11号）要求：商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或挂牌方式出让。2004年《加强中心城内改变土地使用性质规划管理的暂行规定》（沪规法[2004]355号）要求：在已建的文化、教育卫生、体育等各类公共服务设施以及工厂、仓储等第二产业用地上的新建、改建、扩建项目，应严格按经批准的规划执行。2005年《上海市人民政府办公厅转发市规划局<关于进一步加强本市规划管理若干意见>的通知》（沪府办发[2005]33号）规定：在现有的交通、邮电、环卫等各类市政公用设施，文化、教育、卫生、体育等各类公共服务设施，以及工厂、仓储等第二产业用地上，凡新建、改建、扩建建设项目，必须严格按经批准的规划执行，不得随意改变土地使用性质。

但是这一系列的政策，使得市场需求被压抑，政府也无法取得相应的税收。部分企业希望通过将厂房改造为商务办公或商业服务用途来满足市场的需求，而这实际也属于工业用地更新的一种，称为“非正式更新”。这种更新方式随后得到了政府的认可和鼓励，出台了多项鼓励政策。可以说其在一定时间内，平衡了政府、企业、投资方等各利益相关方的权益。但也应看到，这也是一种过渡性的政策，需要探索正式更新的合理路径。

2.3 第三阶段（2005至今）： 探索正式更新的合理路径

一直以来，上海工业用地正式更新都是以一种模糊的方式来进行管控，希望以此取得利益的平衡。但随着产业转型的深入，这种限定宽泛的管理体系实际造成了市场五花八门的选择，对规划管理造成了困难。因此，政府提出新增地类，配套土地管理政策，对工业用地分类管理进行从严管理。然而，过严的管理方式对市场积极性的打压，使转型入口变窄。因此政府为了鼓励工业用地转型，对政策不断进行微调，通过放宽准入、加强自有物业比例的控制、实行弹性年租制、加强监管等方式鼓励转型，但在鼓励转型的过程中，也要防止工业用地转型被滥用。

3 更新制度变迁中政府与市场的博弈

笔者通过对上海市近年出台政策的整理，将上海在探索工业用地正式更新分为4轮博弈。

3.1 第一轮博弈： 放宽工业用地指标

2003年出台的《上海城市规划技术管理规定》，规定工业用地容积率：内环内3.0以下，内外环2.0以下，外环外1.2以下。这种容积率要求在客观上放宽了中心城区工业用地的建设指标，使得中心城区在第二阶段的政策收紧中获得了非正式更新的可能（表2）。

2004年国务院对开发区进行整合撤并，为了推进工业向园区集中，提高土地利用效率，上海市出台了《关于本市郊区工业用地规划指标核定的若干意见（试行）》（沪规区[2004]1067号），意见指出，适合以多层厂房生产的行业，其工业用地容积率可按不超过1.5控制。该意见把郊区工业用地的容积率从原来规划的1.2提高到了1.5。为倡导节约使用土地，郊区工业用地除有特殊工艺要求的产业外，容积率不得低于0.6。这一规定，明确了郊区工业用地容积率控制在0.6—1.5之间，允许研发、中试等功能根据个案进行申报，这为郊区工业用地转型更新提供了可能。

表2 2003版上海城市规划技术管理规定工业用地容积率控制一览表

随着郊区工业园区的进一步发展，上海市进一步提出《关于进一步加强土地集约利用，合理核定郊区工业用地规划指标的意见》（沪规区[2008]287号），意见指出，郊区工业用地除有特殊工艺要求的产业外，容积率一般不得低于0.8，把容积率底线从0.6提高到0.8；同时规定：为鼓励建设多层厂房，适合以多层厂房生产的行业应参照《上海市城市规划管理技术规定》中的多层工业建筑容积率规定，按容积率不高于2.0控制；对于生产工艺允许或带有研发、中试等内容的工业用地，根据实际情况，通过规划论证综合考虑，参照《技术规定》按容积率不高于3.0控制。这客观上提升了工业用地容积率，设定下限0.8，提高上限至2.0，局部3.0。

这期间，工业用地容积率逐步上调，但高度仍然维持在24m以下。因此部分工业用地在自持土地上增建办公楼，满足自身的研发办公需求。当然，也出现了部分利用容积率增加，以厂房形式增建的、用于出租的办公楼宇。这种现象的出现，客观上造成政府土地收益的流失，也造成了工业园区内部工业、办公、居住相互混杂、难以管理的尴尬局面，工业用地上建设的办公楼也对正常通过招拍挂建设的办公市场带来较大的冲击。

3.2 第二轮博弈： 明确地类， 缺少政策

图1 探索正式更新的制度变迁过程

3.3 第三轮博弈： 明确地类及出让政策， 加强管理

2011年推出《关于委托区县办理农转用和土地征收手续及进一步优化控制性详细规划审批流程的实施意见》（沪规土资地[2011]1023号），意见指出，容积率大于2.0（且不大于3.0）或建筑高度大于30m（且不大于60m）的研发等特殊项目，应当经区县政府认定后，在任务书备案中予以注记、明确。在这阶段，研发项目须经认定执行，试点性质比较浓厚。

2012年推出《关于贯彻住房城乡建设部〈建设用地容积率管理办法〉有关控制性详细规划容积率管理的实施意见》（沪规土资详[2012]403号），意见指出，为鼓励集约节约用地，盘活存量，对于104工业区块内已出让或划拨工业用地提高容积率应整体控制，原则上按1023号文执行，容积率按0.8—2.0进行弹性控制；严禁在工业用地上建设工业别墅；未建设或竣工验收后未满两年的，不得调整控制性详细规划容积率指标；竣工验收后满两年的，应当按照1023号文执行。尽管这一实施意见是针对工业用地容积率调整，但应看到，其背后也考虑了如何避免在工业用地上做办公的问题。只有堵住这个漏洞，才能逐步引导研发办公功能流向正式更新的路径。

因此，2013年上海进一步推出《关于增设研发总部类用地相关工作的试点意见》（沪规土资地[2013]1023号）。这份文件是上海在工业用地转型更新上迈出的重要一步。首先，它统一了工业研发用地（M4）和研发总部用地（C65）：已编制完成规划中使用M4用地的，若其实际用途与C65用地定义相同，可参照C65政策执行。其次，意见也指出，“新增研发总部类用地的土地供应，可经区县人民政府或指定部门采取集体决策、项目认定的方式，实施定向供地”，实际也就是允许C65以定向供地的形式出让，避免了重新招拍挂的风险。

同时，明确规定了C65的使用范围：“104区块”内，根据实际情况，通过规划编制，参考划定特定区域和项目认定等方式，严格限制规模，适度发展研发总部类产业；“195区域”保留工业用地，鼓励转型发展研发总部类产业。再者，它明确了开发指标，容积率最高可按不大于3.0控制，建筑高度最高按不大于60m控制。

而且，它还明确了C65的土地出让价格与管理政策：1）地价高于工业用地：研发总部类用地起始价的设定按不低于地块所对应的工业基准地价的1.5倍执行；2）弹性年租制：按照不超过最高出让年限50年设定，可以根据产业生命周期，采取弹性年期的出让方式，分别设定为10年、20年、30年、40年或50年。采用非50年弹性年期出让，其地价另行确定；3）自持比例高：除园区开发主体（特指全资国有开发主体）投资建设外，项目类的土地不得分宗转让，房屋不得分幢、分层、分套转让，受让方出资比例结构、项目公司股权结构不得变更。可以说，这是一份比较完善的工业用地转型更新的政策，从用地性质、使用范围、开发指标、土地出让等方面都提出了相应的操作规程。但由于其要求除全资国有的开发主体必须全部自主持有经营，对开发主体要求较高，风险较大；而全资国有主体又由于其资金有限，无法承担全部开发任务，因此整体市场反应平淡。

3.4 第四轮博弈： 顺应市场， 政策微调

在经历了政策收紧、市场反应平淡后，上海市进一步调整政策。2014年上海推出《关于本市盘活存量工业用地的实施办法（试行）》（沪府办[2014]25号）。办法针对存量工业用地调整，进一步提升指标，“研发总部类用地开发强度按照同地区商务办公用地标准制定。……最高容积率不超过4.0”。并且办法还调整细化了土地出让政策，提高了研发总部类用地的地价，增加政府土地收益，避免国有资产流失，规定把研发总部类用地分为3类：1）产业项目类：外环线以外地区不得低于相同地段工业用途基准地价的150%，外环线以内地区不得低于相同地段办公用途基准地价的70%；2）通用类用地：市场评估地价不得低于相同地段办公用途基准地价的70%；3）商务办公等经营性用途用地，不得低于相同地段同用途的基准地价。

此外，办法还提出土地全生命周期管理方式，引入退出制度，“盘活存量工业用地开发，应根据本市工业用地出让管理的有关规定，参照新增供应土地要求，实施项目开竣工、投达产、土地利用绩效评估、土地使用权退出等的全过程管理”。同时，办法还针对上一轮博弈中影响市场反应的自持比例要求进行了修正，对非重点地区降低了自持比例，鼓励全资国有开发主体以外的单位入场。办法中指出，“104区块”及“195区域”内的研发总部类用地均应以产业项目类自用为主；研发总部通用类，可以出租，但开发单位须持有70%以上的物业产权，剩余部分可以分割转让；存量工业用地转型为商务办公用地的，开发单位须持有50%以上的物业产权；转型为教育、医疗、科研、养老等用途的，房屋不得分割转让；位于区县政府确定的重要特定区域内的，开发单位须持有全部物业产权。

这一办法的出台，使工业用地更新转向正式更新路径又近了一步。它首先确保在“104区块”、“195区域”范围内工业用地更新后的产业属性，避免过量的办公用地对办公市场造成冲击。但也应看到，上海市仍然在尝试工业用地向办公用地（C8）的彻底更新，而这种方式土地成本太高，市场反应冷淡。反而经过调整后的更新政策正在逐步为市场所接受，成为工业用地更新的主要方式。

新媒体赋权是一个主动参与式的传播过程，在去中心化的伦理关系、多元化的伦理场域和实践性的伦理情感中潜藏着深刻的伦理意义。个体在行动过程中，表达、接收、传播、集结、争议甚至产生的网络暴力，都旨在提升自身的生活质量，也许是物质生活的满足，生存环境的改善，亦或是精神上的关注和尊重，并产生社会影响，推动社会进步，从而实现更为平等而理想的伦理状态。

4 工业用地更新的经济学解释

4.1 经济学解释的理论逻辑

上海工业用地更新经历一系列的制度变迁，早期的更新主要是侧重于不断提高工业用地的容积率与高度，2005年之后，工业用地更新主要是侧重于对不同用地分类的管理。多年以来，上海工业用地的更新经历了多种类型：包括工业研发用地（M4）、商业办公用地（C2/C8）、总部研发类用地（C65），以及居住用地（R）等。工业用地更新的多种可能性，其实背后隐含着对效益的评估和考量。

我们借鉴法国经济学家瓦尔拉斯在1874年所著的《纯粹经济学要义》中所提出的一般均衡理论（General Equalibrium Theory）来进行分析。瓦尔拉斯认为，整个经济体系处于一种均衡状态时，所有消费品和生产要素的价格将有一个确定的均衡值，他们的产出和供给将有一个不确定的均衡量。均衡是稳定的状态，一旦经济发展处于一种非均衡状态时，市场必然会通过某种形式的调节来达到一种均衡。工业用地更新制度的变迁也体现出这一点，制度的变迁背后是政府与市场之间的博弈。当政府政策过紧或交易成本过高时，更新就无法完成，而同时市场有更新的需求时，更新大部分是通过“非正式”更新来完成，而这种非正式更新会使政府流失许多增值收益。到底政府该如何制定更好的更新政策而使之与市场在更新的博弈中达到均衡，笔者对政府在更新过程中的增值收益进行了分析。

政府更新的动力在于政府获得的综合收益最大化，上海政府对工业用地更新的收益有明确的定义：即针对已办理相关用地手续但土地利用效率不高、产业能级不高的土地，通过各种有效途径，对其进行重新开发利用，以提高土地经济效益、社会效益和空间效益。这里的收益包含了经济、社会、环境等3个方面，为了便于分析和度量，本文就政府获得的经济效益进行单独的分析。

工业用地初始的用地性质为M，按照各类更新政策，M性质可更新为M4、C65、C8、R等用地性质。一般来说，从一次性投入和产出来看，土地更新为C8和R因为容积率比较高，土地价值最高，政府的增值收益也是最高；而更新为M4容积率较低，有时政府也没有土地收益，从而政府的增值收益也是最低（图2）。那么政府为什么没有按照这个简单逻辑进行工业用地更新？一是土地更新要考虑城市的就业，如果政府的土地更新都改变为居住用地，则城市的就业空间就会减少，早期城市中心区的大部分工业用地更新就是只考虑一次性政府的收益，导致中心城区的就业空间减少。因此许多地方政府出台政策，鼓励“工改工（升级的工业）”或“工改公（办公）”，不鼓励“工改居”。二是土地更新还要考虑政府的长期税收，而不是简单的一次性土地收入，长期收益与短期收益相结合，是政府的综合收益。

为了进一步简化政府收益模型，短期收益可以用土地出让的增值收益替代，而长期收益可以用政府的税收收益（或GDP）替代。短期收益是一个向上的曲线，而长期收益是一个向下的曲线（图3）。政府收紧是从M4转向了C8或R等用地，目的是期望获得更多的土地收益，但是由于交易成本过高，获得土地收益的产权利益人又无法达到，土地利益人没有用地更新的动力，于是非正式交易取代了政府收益。

政府为了鼓励工业用地的转型与更新，于是把焦点又回到了C65上。研发办公用地在容积率和地价上是介于C8和工业用地之间的强度和价值，是一种比较折中的方案，而更改为C65后，政府可以获得部分的土地收益，也可获得更多税收收益（相比于低效的工业用地），从而取得综合收益的最大化。这就是当前政府鼓励工业用地更新为C65的经济学逻辑。

当然，如果政府当前财政紧张，可以鼓励更多的工业用地更新为R ，如果财政富裕，期望鼓励更多的企业入驻和吸引就业，政府可以鼓励更多的工业用地更新为M4。

4.2 上海工业用地制度变迁的经济学解释

结合上海的实践，我们可以看出，上海最早期的更新集中于中心城区，由于宽松的政策，大量工业用地转型为产权清晰的商业、办公、居住等功能。但这部分的土地收益主要归于原有土地的利益人，政府获得增值收益较少，于是政府收紧政策，出台更新的招拍挂制度政策，使土地收益归于政府。但原土地所有者面临无法竞得原有土地的风险，土地利益人的更新动力随之减缓。

随后，政府为了鼓励工业的转型，提升工业的产出效益，期望获得更多的税收收益，便逐渐放开工业用地指标，随之而来是工业用地上出现了许多办公楼宇，部分楼宇用作办公出租。而政府再次发现，这一更新模式无法获得合理的土地收益，因此政府再次收紧工业用地更新政策，考虑更加合理的更新制度。

在新的更新制度中，上海尝试了多种用地类型，包括工业研发用地（M4）、总部研发用地（C65）以及商务办公用地（C8）。笔者对这几类用地从价格、容积率、限高、自持比例等方面进行比较，可以看出政府与市场在这个过程中的利益博弈。尽管转型商务办公用地能有效提高政府的土地收益，但是招拍挂所带来的风险使得市场望而却步；而工业研发用地（M4）尽管能规避招拍挂所带来的风险，但由于其工业用地属性，政府增值收益流失，也使得这一地类逐步退出使用。因此，上海提出一种临界于工业研发用地（M4）和商务办公用地（C8）的地类，即总部研发类用地（C65），但其政策也在逐步完善的过程。一方面，它采用定向供地的方式，规避了商务办公用地的招拍挂风险；另一方面，它的地价不得低于同地区工业用地的150%或商务办公用地的70%，提高了政府收益，也降低了开发主体成本，易于促成土地的转型。当然，为了防止工业用地的更新变成新一轮的商业地产炒作，政策还考虑了开发的自持比例问题，避免对周边办公市场造成冲击。在完善C65政策的同时，工业用地使用的漏洞也逐步被补上，严禁工业用地用作总部研发功能。

其实在这个过程中，政府与市场不断地在寻求其利益的平衡点。地价高的地类转型风险也高，但低地价又使得政府土地收益无法保障，因此定向供地、价格略微上浮的总部研发类用地（C65）便成了政府与市场的平衡点。此外，政府自身也在平衡长期与短期收益。转型成居住用地，尽管近期土地收益高，但从长远来讲，土地产出少，反而不如商务办公用地。因此，政府更愿意选择总部研发类作为未来104产业区块的主要转型方向（图4）。

5 制度变迁与开发形态

不同的制度决定了市场有不同的开发模式选择，而不同的开发模式会产生不同的空间形态，因此制度决定形态。其实目前的工业园区规划手法已较为成熟，但有些规划能够实现，而有些却迟迟无法实施，这里很大程度是土地使用的制度在起作用。

因此，笔者结合制度变迁对上海的工业园区规划进行总结，总体上可以分为三代工业园区：第一代工业园区，容积率在0.6—1.5之间，高度在24m以下，这样的指标必然指向以卖地模式为主导的生产型空间；第二代园区，逐步地放开容积率和限高要求，鼓励总部研发企业入园，此时的开发模式是以卖楼为主导的空间模式；第三代园区，进一步放开容积率和限高，但对自持比例提出较高要求，开发主体应更加注重园区整体环境的打造，才能更好地进行出租经营，因此此时的开发模式应转变为以卖园租楼为主的空间模式。

图2 成本与收益的风险平衡示意

图3 短期收益与长期收益的均衡比较

图4 各类用地类型比较分析

5.1 第一代园区： 卖地模式——追求生产型空间， 忽略开放空间

第一代园区是在郊区作为上海制造业主要承载地的背景下出现的。当时的指标控制要求是容积率0.6—1.5，高度24m，土地出让对象为制造业企业，而非开发商，因此最终形成的格局是每个企业独立取得地块使用权后，独立开发，彼此是相互分离的。地块内部以生产功能为主，仅配备基本服务（小卖部、食堂、宿舍等）。可以说，第一代园区的卖地模式，决定了其空间形式必然是追求生产空间而忽略开放空间的。

5.2 第二代园区： 卖楼模式——追求独立均好的办公空间

第二代园区是在上海鼓励工业园区转型发展生产性服务业的背景下应运而生的。一开始并不明确土地类型，而是放宽了容积率和建筑高度控制要求；此后，逐步出现工业研发用地（M4）、总部研发用地（C65）等类型，但未明确开发主体的自持比例。

在这种工业用地更新政策之下，开发主体对土地进行“整体开发，分栋出让”，建设办公园区的意识已经出现。因此，在这一阶段，按照这种政策建设的地块，均是标准化的办公楼宇，具备一定的环境品质，同时园区配备基本的生活服务，包括小型超市、食堂、餐厅等。

但是我们也要看到，开发主体往往注重的是“分栋出让”的效益最大化。因此，很多企业和开发商在拿到土地以后，往往更注重均好性，为每栋办公楼设计均好的办公环境，难以形成适合于交流的公共空间场所，缺乏整体的园区概念。而且这种“分栋出让”的政策也容易造成重视出让而忽视经营的问题，对园区整体的发展不利。

5.3 第三代园区： 卖园模式——自持提升，注重经营， 追求更高品质

第三代园区则是在研发总部类用地（C65）政策较为成熟后出现的一种园区开发模式和空间形态。经过多年的政策调整，上海逐步意识到研发总部园区需要更加注重经营、更加注重园区氛围的营造，因此提出对自持比例的要求。自持比例的提出，开发商也成了经营者，他们的关注点不再局限在卖楼，而是更多地关注园区整体环境的打造，包括更适合交流的空间环境、便捷的服务体系、多样化的办公楼宇等。

杭州的阿里巴巴西溪园区，便是第三代园区的典型代表。这个园区占地面积30hm2，基地内部保有较好的湿地景观资源。在园区建设过程中，注重充分利用现有的景观环境，办公楼宇围绕湿地布局，同时为了便于就近接受服务，每栋办公楼的底层均有各类服务设施，如咖啡厅、餐饮、零售、银行、健康咨询等。办公人员可以在园区内选择多样化的办公场所、休闲场所和交流场所，而这也是总部研发类企业所需要的办公空间。

图5 制度变迁与三代园区变迁

图6 三代园区开发模式变迁

图7 第一代园区空间布局模式

图8 第二代园区空间布局模式

图9 阿里巴巴园区办公楼层功能示意图

图10 阿里巴巴园区底层功能示意图

6 总结

工业用地更新，存在着工业用地向工业研发用地（M4）、商务办公用地（C8）、居住用地（R）、总部研发类用地（C65）更新的多种可能性。政府更新的动力在于获得政府的综合收益，包括土地经济效益、社会效益和空间效益。而政府的综合收益受经济学一般均衡理论的影响，并寻求某种均衡：一般而言，政府关注土地收益（即短期收益）和税收收益（即长期收益）的权衡。上海工业用地更新政策的转变，即是在这一利益权衡之下进行的，从在工业用地上鼓励转型到明确地类、明确收益，经历了多次转变，其转变的经济学解释就是政府要取得综合收益的最大化，而不仅仅是获得短期收益。

每次政策的调整都伴随着园区空间形态的转变，从第一代的卖地模式，到第二代的卖楼模式，逐步转向第三代的卖园模式，可以说制度与开发模式影响空间形态。只有推行合理的工业用地更新政策，才能有效保障规划中各类园区设计理念的实施成型。

References

[1]赵燕菁. 制度经济学视角下的城市规划[J]. 城市规划，2005，29（6）：40-47.

ZHAO Yanjing. Urban Planning in the Perspective of Institutional Economics A[J]. City Planning Review, 2005，29 (6):40-47.

[2]冯立，唐子来. 产权制度视角下的划拨工业用地更新：以上海市虹口区为例[J]. 城市规划学刊，2013，210（5）：23-29.

FENG Li, TANG Zilai. The Renewal of Allocated Industrial Land in the Perspective of Property Rights Systems: the Case of Hongkou District ,Shanghai[J]. Urban Planning Forum, 2013,210(5):23-29.

[3]李冬生，陈秉钊. 上海市杨浦老工业区工业用地更新对策——从“工业杨浦”到“知识杨浦”[J].城市规划学刊，2005，155（1）：44-50.

LI Dongsheng, CHEN Bingzhao. The Strategy of the Re-use of the Old Industry Land in the Yangpu Old Industry Area——from Industry Yangpu to Knowledge Yangpu[J]. Urban Planning Forum,2005,155(1):44-50.

[4]上海市规划和国土资源管理局. 上海市城市总体规划（1999—2020）实施评估[R].2013.

Shanghai Municipal Administration of Planning,Land and Resource. Shanghai Master Plan(1999-2020) Implementation Assessment[R]. 2013.

[5]程大林，张京祥. 城市更新:超越物质规划的行动与思考[J]. 城市规划，2004，28（2）：70-73.

CHENG Dalin, ZHANG Jingxiang. City Renewal:an Action beyond Physical Plan[J]. City Planning Review, 2004，28（2）：70-73.

[6]翟斌庆，伍美琴. 城市更新理念与中国城市现实[J]. 城市规划学刊，2009，180（2）：75-82.

ZHAI Binqing, Mee Kam Ng. Urban Regeneration and Its Realities in Urban China[J].Urban Planning Forum, 2009,180(2):75-82.

[7]周陶洪. 旧工业区城市更新策略研究 [D]. 北京:清华大学, 2005.

ZHOU Taohong. A Study of Urban Planning Policy for the Urban Regeneration in the Old Industrial District—Beijing as the Model [D]. Beijing:Tsinghua University, 2005.

[8]易晓峰. 从地产导向到文化导向——1980 年代以来的英国城市更新方法 [J]. 城市规划, 2009,(6): 66-72.

YI Xiaofeng. From Property-led to Culture-led: UK Urban Regeneration Approaches since the 1980s [J].City Planning Review, 2009, (6): 66-72.

[9]倪慧, 阳建强. 当代西欧城市更新的特点与趋势分析 [J]. 现代城市研究, 2007, 22(6): 19-26.

NI Hui, YANG Jianqiang. The Status Quo and Tendency of Contemporary Western European Urban RenewaI [J]. Modern Urban Research, 2009,(6): 66-72.

[10]严若谷, 闫小培, 周素红. 台湾城市更新单元规划和启示 [J]. 国际城市规划, 2012 (1): 99-105.

YAN Ruogu, YAN Xiaopei, ZHOU Suhong. Urban Renewal Unit Plan of Taiwan and Its Enlightenment[J]. Urban Planning International,2012 (1): 99-105.

[11]黄文炜, 魏清泉. 香港的城市更新政策 [J]. 城市问题, 2008 (9): 77-83.

HUANG Wenwei, WEI Qingquan. Urban Regeneration Policy in HongKong[J]. Urban Problems, 2008 (9): 77-83.

[12]张汉, 宋林飞. 英美城市更新之国内学者研究综述 [J]. 城市问题, 2008 (2): 78-83.

ZHANG Han, SONG Linfei. The Chinese Review on Urban Regeneration in British and American Cities [J]. Urban Problems, 2008 (2): 78-83.

[13]易晓峰. 中国与英国城市更新中中央政府的作用比较 [C]//城市规划和科学发展——2009 中国城市规划年会论文集, 2009: 2523-2529.

YI Xiaofeng. Comparison of Government’s Role in Urban Renewal between China and UK [C]//Annual National Planning Conference 2009: 2523-2529.

[14]张翼, 吕斌.《 拆迁条例》 修订与城市更新制度创新初探 [J]. 城市规划, 2010 (10): 17-22.

ZHANG Yi, LV Bin. Revision of Demolition Ordinance and Institution Innovation of Urban Renewal [J]. Urban Planning, 2010 (10): 17-22.

[15]刘欣葵. 北京城市更新的思想发展与实践特征[J]. 城市发展研究, 2012, 21(10): 5-12.

LIU Xinkui. Beijing Urban Renewal: The Theory Evoluement and Practice Characteristics [J]. Urban Development Studies, 2012, 21(10): 5-12.