曼谷：迈向可持续和包容性发展面临的挑战

（泰）Apiwat Ratanawaraha 著 纪 雁 沙永杰 译

超级都市一般都在国家经济增长和发展过程中起着重要作用。拥有高密度，高度便利性和多元化的大都市不仅创造了繁荣的商业机会和商业凝聚力，往往也是国家的行政、政治和文化中心，成为国家乃至国际的典范。同时这些大都市也是各种问题的集聚点，囊括了交通拥堵、环境恶化、城市贫困以及其他各种社会弊病。大多数超级都市都起源于临近河流和海岸地带，在城市、国家乃至国际间拥有货运和客运的便利条件。但是这些地理位置也使得它们易遭受洪水、风暴和其他自然灾害的影响，尤其在目前气候变化条件下，极端气候的频度和强度都明显增强。许多超级都市继续面临可持续发展的严峻挑战，尤其在其城郊地带，包括耕地丧失、自然环境和生态多样性的恶化、历史社区里社会凝聚力的丧失、环境和基础设施的平等权利等问题。产生这些问题的一个主要原因就是城市扩张所带来的城市在发展方向、程度和秩序方面的失控。如果一个城市的法规和管理无效，私有土地主和开发商对土地开发将受到很少的约束，不会将环境和社会的代价纳入考虑因素。这些问题又因为城市里持续加剧的社会和财富的不平等而恶化。由于超级都市的庞大规模以及问题的复杂性，发展中国家常常无力引导城市朝着希望的方向发展。

曼谷也毫不例外，它向外扩张发展已经持续了好几十年。尽管在城市中心区沿地铁沿线建设繁荣，但整个区域的建设速度却相比前几十年放缓。曼谷与土地相关的许多问题和其他超级都市都极其相似，但除此之外还有很多这个城市独有的问题。曼谷正面临3个关键挑战：城市空间能否转向可持续的以公交为导向的发展；城市居民在收入和空间资源上的不平等；城市规划和管理上的一系列问题。如何应对这3大挑战，将对曼谷的未来发展产生至关重要的影响。

1 城市空间转化：从水面到陆地

纵观历史，曼谷自古和泰国的经济发展紧密联系，它不仅一直是泰国最大的城市，同时也是泰国的政治中心。1782年，曼谷作为暹国（Siam）首都时，还只是湄南河（Chao Phraya River）河口一片沼泽地上的小贸易站，驻地沿湄南河及其支流布置。19世纪，曼谷的交通由水路统治，城中遍布河道。香港总督约翰·宝灵爵士（Sir John Bow ring）在1855年到访曼谷后，在给维多利亚女王的信中曾这样写道：“曼谷的公路不是街道和道路，而是河流和运河。”曼谷亦因此被称为“东方的威尼斯”。1880年代开始，曼谷的这一传统城市风貌开始转变，河道逐步被道路代替。1890—1920年代修建的电车线路代替了船只作为主要交通工具。随后，公共汽车逐步代替电车，并渐渐成为曼谷城市交通的主力（图1）。

19世纪末20世纪初，政府采用了一系列西化的城市设计和城市美化手法，如建设林荫大道、纪念碑以及砖外墙的房屋（图2）。这是城市希望通过采用西式的城市规划结构和设计来实现现代化的努力之一，城市形象的转变也为城市人口增长和经济地位的提升打下基础。逐渐，中央商务区从皇宫和庙宇密布的历史地段搬迁去有新建道路的是隆区和撒松区（Silom and Sathorn）。1950年代，道路和高速路成为城市的主干路，帮助建成区域不断向外扩张，尤其是居住区和工业区，而金融和贸易中心依然位于是隆区和撒松区一带。2000年代初，随着地铁系统的发展，曼谷的城市结构和城市发展模式再一次改变（图3）。

官方而言，泰国首都应该是曼谷大都市行政 区（Bangkok Metropolitan Adm inistration，简称BMA），然而在曼谷近30年的发展中，曼谷的城市面积实际早已突破了这个行政区划范围，包纳了附近的5个省份，从而组成了曼谷大都市区域（Bangkok Metropolitan Region，简称BMR）。尽管曼谷中心区域的人口密度依然比BMR其他区域高出许多，城市增长速度却是BMA郊区以及相邻的5个省份更快。2010年统计资料显示，BMA内注册人口超过800万，在BMR内，人口已经突破1300万。曼谷作为泰国人口、经济和政治的核心城市和动力，也被公认为是现今亚洲最主要的大都市之一（图4）。

1.1 城市发展转向以公交为导向的发展

尽管曼谷的基本路网结构依然以道路和高架路为主，但城市交通正逐渐向轨道交通转变。轨道交通系统在过去15年里，成为曼谷城市交通政策和资本投资的主要组成部分。如今，曼谷的捷运系统已经覆盖86.52km，61个运营车站，至2014年12月，新增98.62km，共62个新站点正在建设中。由交通、政策和规划部（O ffice of Transport and Traffic Policy and Planning，简称OTP）提出的曼谷大都市区域的大众捷运系统总体规划显示，至2029年在BMR内的轨交线路长度将再延长330km，新增246个站点，将总运营线路增长到500km以上。

目前曼谷的捷运系统共有3条线组成：1999年投入运营的曼谷交通系统（Bangkok Transit System，简称BTS）的绿线，即高架的天车线路；2004年运营的大众捷运管理局（Mass Rapid Transit Authority，简称MRT）的蓝线，为地铁线路；以及2010年运营的机场铁路（Airport Rail Link， 简称ARL）红线，是部分高架部分地下、用于连接机场和城市的轨交线路。前两套捷运系统主要用于通勤，站点间距800—1 200m，而机场铁路站点之间间隔3—4km。这些捷运系统在过去几十年里为曼谷的出行提供了更多可能性，客运量也在不断上升。

轨交线路的建设和投资也极大地影响了城市的发展和土地使用模式，造成了曼谷城市空间的巨大转变。城市的结构和肌理从汽车主导转向捷运主导，在轨交站点附近不断增加的公寓、办公楼和商场呈现出和现行的郊区化相逆的潮流。随着更多高层公寓在轨交站点附近建设，城市中心区域的人口密度也正随之重新上升。自BTS和MRT线路开始运营以来，地产开发商也将投资重点从原先城郊的土地细分增值转向轨交沿线的公寓项目。2009年开始,公寓建设量已经超过独立别墅，而且更多公寓选址也更近一步靠近轨交站点（图5，图6）。近期曼谷楼市价格的调查①Chalermpong, S. Rail Transit and Residential Land Use in Developing Countries: Hedonic Study of Residential Property Prices in Bangkok, Thailand [J]. Transportation Research Record: Journal of the Transportation Research Board. No. 2038, Transportation Research Board of the National Academies, Washington, D.C., 2007: 111–119。亦表明，轨交站点的可达性越高，其周边公寓售价和办公楼出租价格越高，这一点尤其表现在曼谷轨道交通发展的前期。

新的城市捷运系统也带来了交通出行行为的变化，相比没有轨交之前，乘客现在愿意走更长的步行距离到站点搭乘轨道交通②。除步行外，曼谷还有许多其他交通方式可以到达轨交站点，如摩托出租车、公共汽车、面包车和其他非正规交通运营服务③。因为曼谷狭窄的街道以及缺乏自行车配套设施，自行车在城内并不流行，而摩托车的士非常普遍。

前任与现任政府制定了增强泰国未来经济竞争力的政策，而经济竞争力也取决于城市的通达性，因此发展大众捷运系统是当前发展的首要任务之一。许多政策制定者也认识到以公交为导向发展（Transit-oriented Development, 简称TOD）的好处，尤其是看到中国香港、日本的一些城市在TOD项目实施上的成功经验。尽管如此，在城市发展向TOD转型的过程中，许多阻碍和挑战也变得更明显和突出，如捷运系统的包容性和可负担性以及目前交通法规和规划里对非正规交通运营服务非常有限的整合度，这些问题都需要正确的城市政策和规划的引导。

1.2 包容性和可负担性

尽管曼谷有了大众捷运系统，但它们仍然保持着阶级性，由于轨交票价大约为公交票价的2至3倍，因此目前它们主要为那些能付得起交通费用的中产阶级服务。同时轨交线路涵盖的范围仍然有限，而靠近这些线路站点范围内的住宅也只有上层中产阶级才有可能承受。

公共交通的包容性只有通过轨交和其他公交方式整合才能增强。然而目前曼谷的公交系统却每况愈下，巴士沦为低收入人群的交通工具，车辆陈旧，管理低效，乘客数量以每年5%的速度递减，而主要的公交运营公司曼谷大众交通管理局（Bangkok Mass Transit Authority, 简称BMTA）的债务也以每年5%递增。政府曾指定BMTA为那些在2008年遭受经济萧条影响的穷人提供公交免费服务，使得上述问题也进一步加剧。之后的四届政府和四个总理已尝试更改13次政策来推动交通扶贫，然而公交依然在曼谷的主要交通方式中缺失了自己的位置。目前的调查表明曼谷的低收入人群出行主要依赖摩托车④Ratanawaraha, A. and Chalermpong, S. Embracing Informal Mobility in Bangkok [C]. Bangkok: Department of Urban and Regional Planning, Chulalongkorn University. 2014。。为使大众捷运系统更具有包容性，未来轨交线路的规划必须结合TOD方式来支持这些贫困人口，譬如靠近轨交站的低收入住宅项目的开发等。

1.3 非正规交通运营服务

除了轨交和公交，在曼谷还有很多其它类型的交通服务，如私车、出租车、摩托三轮车、船运、卡车，面包车、摩托车以及公司班车等，面包车和摩托的士占据主导地位，在城市的各个角落可见。据推测，每天大约有100万人次乘坐面包车，500至700万人次乘坐摩托的士⑤同上。。中下层的中产阶级因无法负担私家车，大多依赖这些交通工具，高中生和大学生也经常在市中心乘坐这些交通工具。这些非正规交通运营支持了城市日益增加的交通需求，在正规和非正规交通方式之间的整合衔接还有很多可以改进的潜力。但城市目前的交通政策和规划并没有把非正规交通运营服务纳入考量，对它们的管理结果往往只是负面的打压。

2 经济和空间资源的不平等

曼谷面临的另一个严峻考验是它是泰国经济和空间资源配置上差距最大的城市。泰国的贫富悬殊通过基尼系数（Gini coefficient）显示正逐渐加剧，并已高于东南亚其他国家（图7）。有两方面的不平等性与曼谷城市发展有关，第一，城市空间资源配置的不平等；第二，土地所有权过度集中。

2.1 空间资源配置不平等加剧

曼谷作为泰国主要的城市，它在城市级别上却是不合比例得巨大。2010年曼谷所包含的全国人口增加了12.5%，随着泰国城市化进程的加速，曼谷大都市行政区（BMA）所居住的城市人口却在下降，从1960年的65%降至2010年的28%（表1）。这说明泰国的城镇化在BMA以外围绕曼谷的省份进行，表明了曼谷大都市区域（BMR）的增长。在经济体量上，BMR的地区生产总值已达到泰国国内生产总值的40%（表2）。政府在30多年里通过促进区域增长、向地方政府下放行政职能等不同的政策，来试图缩小曼谷和泰国其他城市之间的经济差距，但收效甚微。

图7 泰国和其它东南亚国家收入的基尼系数资料来源：Pongpaichit, P. Inequality and Confl icts （参考文献7）。

图8 曼谷和泰国最穷省份的收入差距

BMR内的省份和泰国其他贫穷省的经济差距也十分惊人，曼谷人均省生产总值和那些东北地区省份最低的人均省生产总值之比，从1981年的12发展到2002年的峰值20，2011年降到16（图8）。这些贫富差距导致季节性和临时移民涌入曼谷地区。曼谷城中不同区域的人均月收入也有很大差距。2007年的国家统计局调查显示，一些区域的平均收入水平是其他地区的3倍。收入差距在城市内划出了阶级界限，城郊成为高收入人群聚居地，而旧城中心是低收入区。但这并不代表没有富人居住在城中心区，恰恰相反，非常富有的人居住在老城中心，因为他们的土地所有权通过继承获得，因而可以享受很低的地产税率。城郊的富人则是那些负担不起城市中心高房价的中产阶级，他们在城郊可以购买面积更大的别墅。

土地所有权极度扭曲的格局也进一步造成了泰国空间资源配置不平等。曼谷最大的私人土地所有者拥有城中24km2的土地，前50名最大的私人土地所有者共拥有约157km2的土地，约是BMA内10%的面积（表3）。因为泰国的地产税条例非常不健全，土地所有权的不平等将影响财富的分配和泰国建设一个包容性城市的能力。

2.2 空间的隔离

在人口变化、城市扩张以及贫富日益悬殊的过程中，封闭式小区呈现增长趋势。曼谷历史上不同阶层和种族长期共存，如华人、穆斯林社区等，但是这些社区之间从来没有像今天封闭式社区一样通过高墙和大门进行物理性隔离。封闭式小区是对于不断增加的现代城市病，如拥堵、生活质量恶化以及和大城市相关的各种压力的当代解决办法。这种生活方式也被认为是一种身份的象征。对安保、安全、安静、私密性以及身份的向往，吸引着那些有支付能力的人搬入这些有墙的村庄。围墙和大门成为满足生理、心理和社会需求的物理工具。泰国正在增长的中产阶级有着强劲的消费力以及不断增强的身份意识，封闭式小区正呼应了这种需求。这些小区往往坐落在城郊或远郊，公交线路有限，因此住户不仅要能够负担得起住房，还要有私车。

而占大量人口的低收入人群居住在遍布城市角落的贫民窟里。据2008年的调查显示，曼谷仍然有超过1 000个贫民窟，在其3个周边省份里另外约分布682个。许多贫民窟位于国家所属的地块，或私有地块里。地块的业主等待时机出售或开发这些地块以获得更高收益，因此不会对其采取任何改进措施。

3 城市规划和管理的挑战

曼谷的决策者和规划者已经意识到城市所面临的可持续性和包容性发展的挑战，但是有许多政策和管理的缺陷使得那些适合城市发展模式所必需的土地使用政策无法制定和实施。

这些机制问题长期根植于泰国的规划系统。泰国在1961年通过实施第一次全国经济发展规划（First National Econom ic Development Plan）开始现代经济规划，曼谷得以快速发展。至1950年后期，泰国得到美国援外使团（United States Operation Mission）的帮助，泰国内政部（Thai Ministry of Interior）邀请纽约的利奇菲尔德—韦定—鲍恩联合事务所（Litchfield, Whiting, Bowne and Associate）来制定曼谷的第一个总体规划，即大曼谷规划B.E.2533（The G rea ter Bangkok Plan B.E.2533, 1990）。最终的规划工作由麻萨诸塞州剑桥的亚当斯—霍华德—格里利事务所（Adams, Howard, and Greeley）完成。这是一个完全美国式的城市规划，强调机动车主导的基础设施以及分区划的土地使用模式。泰国接纳了其中的很多规划建议。1975年城市规划法规制定，之后国家级的规划机构设立，即现今的公共工程和城乡规划部（Department of Public Works and Town and Country Planning）。大曼谷规划B.E.2533也成为曼谷乃至泰国的总体规划和区划法规的基础。

曼谷于2013年开始实施新一轮的5年总体规划。然而，两个关键要素至今仍未解决，即土地使用规划的制度结构和规划程序。结构的问题存在于3个层面——国家、区域和地方—的3个相关要素中，即政策框架、规划制定部门、通过法律或其他措施的实施方法。高效、有效和公平的土地利用总体规划极大地依赖于综合性、一体化以及各组成部分的协同作用。在规划程序方面，公众参与一直是政策和规划的一个时髦词，在泰国当前规划过程中，利益相关方的参与度还非常有限。

表1 BMA内的人口数量（1960—2010）

表2 2010年和2013年区域经济和人口比例

表3 曼谷和泰国其他大城市土地私有比例

3.1 制度结构问题

3.1.1 在国家和区域层面缺乏政策框架和具有法律效力的规划

首先，泰国没有国家层面的针对空间发展的政策框架，同时也没有一个具有法律和行政权力的国家土地使用规划。过去由国家经济和社会发展委员会办公室（O ffice of the National Econom ic and Social Development Board，简称NESDB）制定的国家经济和社会发展五年计划常常包含了一些空间发展策略，可为相关部门引用作为自己的制度条例。许多基建和发展项目的审批也很大程度上取决于是否和国家发展计划相符。自2002年基建投资的决策权从NESDB转移到其他部门后，国家发展计划下的空间发展政策的重要性和相关性已经大幅度削弱。随后的国家计划尽管包含总体空间发展策略政策框架，但很少有机构遵循，许多基建发展项目更偏向于服从领导而不是国家计划。

对BMR而言，两个不同的机构——NESDB和公共工程与城乡规划部（Department of Public Works and Town and Country Planning，简称DPT）又各自制定了针对BMR的区域规划。自从第5个全国计划（1982—1986）之后，NESDB对整个首都区域制定了自己的区域政策，而DPT则制定了一个国家规划和多个区域规划，其中包含2006年的BMR规划（图9）。与NESDB所制定的以政策为主导的国家计划有别，DPT规划的关键点是空间规划，包含了基础设施发展、城镇发展、与各个区域、次区域经济发展策略相关的土地使用模式等。它主要针对空间规划的经济效益，譬如路网和工业商贸区的地点等，很少关注到环境、洪水等要素。

尽管DPT的规划有好的出发点，但有其部门的局限性。首先，DPT的行政和法律权力并不足以涵盖城市周边地区，而这些区域也正是城市管理的最薄弱点。其次，因为DPT的国家和区域规划并不具有法律和行政权力，它们必须依靠其他行政机关和自身的协调能力来得到推行。原则上来说，DPT的总体规划包含了城市层面的土地使用规划，可以作为城市和城市周边区域规划的主要工具，然而现实中，这个规划常被忽略，土地使用模式和强度往往由城市层面自行决定。这些原因导致DPT的国家、地区和次区域规划无法实施。

像曼谷这样的超级都市，其社会经济活动和相关的城市问题都已超越了其行政边界，因此急需一个包含整个地区的区域规划，以及一个能全面和综合地来处理地区问题的区域级机构。针对这一典型的城市管理问题，许多学者建议更改目前的行政和组织结构以覆盖BMR整个城市和农村地区，抑或是一个更大的区域。1991年，泰国发展研究院（The Thailand Development Research Institute ，简称TDRI）提出建立一个国家级委员会，对不断扩张的BMR制定政策并实施管理；同时将已经在负责协调BMR的城市政策的曼谷大都会地区发展委员会（The Bangkok Metropolitan Region Development Comm ittee）的权力升级到覆盖更大的区域。国家级委员会希望由总理领导，与其他高级别官员共同组成。委员会的这种结构将确保决策能够得到有效执行，并期待能够在BMR推行一体化发展，协调各机构并评估重大基础建设项目，以确保它们与总体发展方向的一致性。但这一建议和其他若干提案最后也都是不了了之。

理想的解决方案是BMA的当地政府以及周边的省份政府合作制定总体规划，并一起管理需要跨地方合作的基础建设。但是在目前的行政环境下不可能进行这样的合作。就总体规划而言，没有法律要求BMA及周边省规划局和政府制定一个共同的综合规划，也没有相关法律或行政条例指导如何跨地区合作；另一方面，当地政府禁止将预算资金投在其行政区划以外的地方，因此跨地方联合投资基础设施根本无法操作。

根据第十一次全国经济和社会发展计划（the Eleventh National Econom ic and Social Development Plan），2013年BMA在制定曼谷五年总体规划（Bangkok Com prehensive Plan, BE 2556, 2013-2018）的过程中和邻近省份代表进行了一定程度的合作。但因BMA没有法律义务遵循DPT或其他机构起草的区域规划，因此不能保证下一个BMA总体规划将很好地与现有的区域规划保持一致。

3.1.2 职能的重叠和脱节

上述制度不完善的问题也体现在对城市和乡村土地具有开发控制权力的机构之间合作匮乏。目前泰国有多达21个与土地管理职能相关的政府机构，也存在职能机构之间相互竞争资金预算和公众认可度。譬如，DPT可以制定总体规划和区划法规来引导与水和洪水管理相结合的土地利用方向，但是其他基础设施发展部门，如农村公路部（Departm ent o f Rura l Roads）可能无视这些规划，而按照自己的计划和战略重点来实施。DPT几乎无权来干涉其他机构的决定，也不具有法律和行政权力来说服或迫使其他机构效仿。因此，泰国没有一个具有法律和行政权力的机构来制定、推动实施全国性的土地使用规划。

就BMR而言，与城市基础设施建设和发展任务相关的组织无数。首先表现在BMR各省内错位和不连贯的土地利用规划和区划（图10）。因为这些省份和曼谷的总体规划都不是从相同的区域规划派生出来的，土地使用控制要求彼此不同。事实上，如前图4所示，曼谷实际建成区早已延伸超出图10所示的地域管制范围，这表明了政府根本无力控制BMR近郊的土地开发。

BMA内规划职能重叠和脱节的问题也很明显。BMA内有两个部门负责城市政策和规划，一个是战略和评估部（原政策与规划部，Departm ent o f Strategy and Eva luation，简称DSE），另一个是城市规划部（Departm ent o f City Planning，简称DCP）。前者负责制定城市发展政策和战略，而后者制定曼谷总体规划。理想状态下，规划的目标、政策和战略方法应该与土地利用和基础设施规划相整合。然而，在现实中，DSE和DCP各自发布自己的规划。

曼谷5年发展规划最早由DSE于1977年发布。之后的一系列规划并不以曼谷发展为重点，而主要是关于BMA的工作计划和责任。近期在其2007年颁布的最新的曼谷发展规划“曼谷：一个可持续发展的特大宜居城市”中开始提出以城市发展为首要重点，计划建设门户区域和绿地，以创建美好生活作为概念框架，规划期限也被延长为12年，反映了长期规划的理念，是未来将曼谷发展规划和DCP总体规划结合起来的一个好的起点。

目前曼谷发展规划的起草过程不涉及公众参与，一般由DSE与外部门顾问合作起草，因此规划往往只反映了技术专家的意见和希望，而并不是曼谷人民的需求。然而，这种情况在2009年有了转变。2009年BMA宣布聘请顾问小组起草下一个曼谷20年（2010—2030）发展规划，其规划过程将涉及公众参与，并在2010年举办了一系列的小组会议和公开听证会。因为BMA并没有法律义务安排公众参与计划制定，这无疑是一个进步。虽然城市规划法要求在规划过程中需要至少一次公开听证会，DCP也已经越来越重视公众参与。

3.1.3 对土地使用密度有限的控制

泰国的土地利用规划体系的另一个主要问题是控制土地利用强度的监管措施不健全。根据总体规划下的区划条例虽包含对土地功能的控制，但它们并不包括建筑密度和体积这些基本体量控制要素。因此，包含了这些体量控制要素的曼谷2006年总体规划被视作泰国城市规划的一个里程碑。2006年规划中所包含的容积率（FAR）、空地率（OSR）与每个功能区最小地块尺寸的控制都反映了城市规划在泰国的发展。虽然这一改进对于外国专业人士而言似乎微乎其微，因为区划法规包含体量控制是理所当然的事，但泰国自1975年颁布城市规划法（City Planning Act, B.E. 2518）以来，花了30年多来实现这个看似微不足道的改进。

泰国的规划条例也并不是完全没有体量控制，2000年修订的1979年建筑控制法（The Building Control Act, B.E. 2522）就包含了各种类型的建筑法规，从安全规范到建筑高度和地面覆盖率等。然而，这一法规并无区域限制，因此无法用于控制城市各个不同区域的建筑密度。以建筑覆盖率为例，条例规定无建筑覆盖的最小开放空间在居住性地块应为30%，商业性地块为10%，但由于这一控制无特定区域限定，因此出现商业楼宇建在低密度的农地和乡村。

尽管BMA已率先在总体规划里采用体量控制，但至今它仍然是泰国唯一一个拥有体量控制规划的城市。至2014年10月，2006曼谷总体规划已经实施8年，但曼谷周边五省份和泰国的其他任何城市没有一个试图效仿。很显然，尽管知道很多条例非常不恰当，DPT内的制度惯性使得它难以改变以前的做法。同时，因为体量控制意味着增加建筑密度的自由度减少，房地产开发商和土地所有者也对于体量控制的实施给予极大阻力。

目前土地利用法规的另一个问题是关于住宅项目的土地细分条例。泰国目前的土地细分条例遵循2000年的土地开发法（Land Development Act, BE 2543）。类似于许多其他城市的细分控制法规，这些条例涉及项目所占用的最小土地面积、规模和地块内的公用设施和基础设施等。然而在曼谷总体规划对土地使用区划的规定中并不包含这一土地细分控制条例，这使得它无法控制土地细分项目的开发，以及控制在不合适土地细分地区，如农村和BMR远郊地区的建筑密度。

3.2 程序问题

在规划程序方面，公众参与尚未进入泰国的城市规划和社区发展，在当前土地利用总体规划过程中真正的利益相关者的参与也还非常有限。作为总体规划过程一部分的公众听证会往往只能由利益集团代表。目前的规划过程并没有为利益相关者之间的协商和讨论，并建立共同的愿景创造空间、机会和方式。

1975年的城市规划法要求至少安排两个公开听证会作为总体规划程序的一部分，以接收来自规划区域内各利益相关方的意见。由于公众参与中强有力的反对力量曾造成一系列总体规划无法进展，这一要求后来被减少到至少一个公开听证会。原以为这种制度上的放松将增加DPT制定和批准总体规划的数量，然而因为它减少了利益相关者参与其中的机会，反而进一步激发了人民的不满，而这些分歧也没有正式的矛盾调节机制得以疏导和解决。这样的冲突不仅发生在土地使用决策中，也产生在对水资源和洪水的相关决策中。

4 结语

作为泰国的经济、社会和政治中心，曼谷这个超大都市正面临着可持续性和包容性城市发展的若干挑战。城市扩张导致城市边缘地区的农耕用地丧失、自然环境退化和生物多样性破坏。近年以公交为导向的城市发展和开发模式引发了城市结构转型，尽管目前TOD还发展不足，但对于曼谷这样的超级都市，这是其朝向可持续发展的一个必要手段。目前曼谷的低收入和弱势群体尚不能从这些TOD模式中受益，贫富悬殊和不合理的土地所有权造成了曼谷和其他地区间的空间资源配置不平等，这些都是继续困扰泰国社会和促进可持续公平发展的主要障碍。

许多规划和管理方面的弊病也使城市在可持续和包容性发展方向步履艰辛。目前泰国的规划，尤其是土地使用条例的不完善造成了城市区域内的各种问题，长期遗留的制度体系也在障碍城市的积极变化，将规划分权至地方政府和政府简政放权也并不没有起到预期作用。目前曼谷以促进城市可持续和包容性发展的民间社会团体数量有限，未来有很大的空间促进这类群体数量增多、作用增强。

虽然问题很多，有待完成的工作更多，我们还是看到在泰国未来实现可持续和公平的城市发展的希望。私营部门参与TOD开发的趋势正在发生并将持续多年。BMA制定的包含体量控制的总体规划亦是控制城市良性发展的里程碑。其他几个相关土地使用条例也已制定并正逐步实施。公众意识对自然环境和气候变化的提高也为体制和政策的积极变化创造了机会。曼谷现在最需要的是强有力并富有同情心的领导者能抓住新的机遇，为未来曼谷实现可持续和包容性发展带来具体和真实的改变。

（ 本 文 感 谢Adisak Guntamuanglee和Siwakorn Pisagenitichot的帮助。）

References

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