制度设计视角下的城市存量规划与管理

洪国城 邱 爽 赵燕菁

0 引言

长期以来，我国城市规划的核心就是依托“一书两证”进行空间的增量扩张。拿到“一书两证”就意味着地块的功能固定下来，不得随意变更，城市政府依据地块的容积率、功能收取不同的土地出让金，以实现公共服务的回报。随着城市的不断增量扩张，“一书两证”的管理模式面对存量建设往往束手无策，一方面市场会自动寻找最适合某种业态生长的区位进行不断的繁殖，比如城市原本的别墅区逐渐变成了咖啡一条街、普通村庄变成了旅游民宿村，而这些符合市场的功能变更行为都不符合城市规划“色块”要求；另一方面，我国平均析产、共同拥有的继承制度，老旧房屋产权关系极其复杂，房屋改造的交易成本极其高昂，造成老旧房屋产权人长期将房屋闲置或者低效率使用。

一直以来城市政府都是依托“征地拆迁”将这些复杂的问题简单化，以货币补偿等方式使产权“归零”，重新按照增量扩张的方式进行土地出让。随着征地拆迁难的问题愈发凸显，传统的城市规划难以应对存量功能变更、存量老旧房屋改造、旧城不断衰败等问题。在“一书两证”的城市管理模式下，规划部门针对任何存量建设行为更是无从审批。要解决这些问题，要求我们必须重新思考城市经营模式，改变目前城市规划与管理的范式，从制度设计的视角思考城市的存量规划与管理。

1 面对存量的城市规划与管理困境

1.1 旧村的建设失控

所有城市居民只有通过购买城市住宅、纳税等方式付费后，才能获取城市公共服务；而近郊区、城中村的村民由于靠近城市地区，可以便利地依托宅基地建房，从而几乎无偿地“窃取”公共服务、分享城市公共服务的外溢价值。一方面随着城市公共服务的提升，大量的外来流动人口来到城市就业，自然也就产生了对住房的需求。而该类人群恰恰是我国住房保障体系的夹心层，宅基地房屋低廉的租金、便利的交通很好地迎合了他们的需求。另一方面由于宅基地产权的限制流转性，农民无法通过宅基地产权证的交易一次性“套现”获取巨额利益，而只有通过增加宅基地房屋面积，再将房屋出租的方式实现房屋租金收益的最大化。在这两方面因素的共同作用下，城边村和城中村的住房建设逐渐失控，违法建设层出不穷，造成了巨额的公众利益漏失与巨大的环境安全隐患。

城市政府碍于无法控制农村违章住房建设，任何公共服务的改善都无法从农村住房建设中获得回报，故只能采取消极管理的方式，造成城中村市政基础设施建设长期滞后、公共服务设施严重短缺等现象。而征地拆迁难的问题使得城市政府期望通过拆迁的方式解决城中村问题的希望破灭，在此情况下，城中村不断地向外无序蔓延，阻碍城市公共服务的升级改善（图1）。

1.2 旧城的日渐破败

旧城普遍位于城市的核心区域，是城市发展的起源地。然而，房屋质量差、建筑密度高、道路市政基础设施建设滞后等现象，几乎是所有城市存量旧城的共同特征。因旧城的房屋大多年代久远，而中国采用平均析产、共同拥有的房屋继承制度，再加上缺少遗产税和财产税，导致旧城房屋产权高度分散，一栋房屋甚至有几十位产权人，故即使私房已经属于危房，产权人之间很可能因为意见不统一、无法找到所有产权人等问题而无法达成房屋翻建、修缮的共识。大部分居民选择搬离旧城，将危房以低廉的租金出租给外来人口居住，有的甚至将房屋闲置，等待政府拆迁获得一次性赔偿。

同时，旧城还存在着大量的公房、公私混合房、侨房等产权类别极其复杂的房屋。公房的使用权无期限且可以继承，租金相当低廉，除了无法进行公开的产权交易以外，公房的使用人与一般房屋产权人并无差别，因此其可以长期享受到旧城便利的公共服务而只需缴纳几乎可以忽略不计的成本。同旧村村民一样，在房屋无法交易的情况下，只能通过出租的方式将获取的城市公共服务价值变现，故公房的使用人大多也已经搬离破败的旧城，而选择将公房转租给外来流动人口。旧城还存在大量的侨房，侨房的业主大多数位于海外，其后代甚至可能不知道其在国内还拥有物业，造成大量的侨房房屋闲置，而城市政府却只能任由其衰败（图2）。

旧城复杂的产权情况、高昂的产权交易成本导致了旧城虽拥有城市的核心区位，但却不得不接受日渐破败的残酷现实。面对这些宝贵的旧城存量，传统依托工程设计的城市规划发挥的空间有限，愿景蓝图只能永远停留在图板上，根本无法成为现实。

2 制度设计视角下的城市存量规划与管理

2.1 存量规划的核心

经济学中，最接近存量规划需求的理论分支，就是制度经济学。这一由科斯创立的经济学分支，核心就是产权及产权交易的成本。近几十年来，这一理论分支大放异彩，多位学者荣获诺贝尔经济学奖。存量规划的最大特点，就是既有空间资源为众多产权人共有。城市公共服务的提升，必须经由集体行动才能达成。制度设计取代工程设计，成为城市规划的主要工具。自然，制度经济学便成为城市规划转型最顺手的工具。

图1 厦门市城中村历年蔓延示意图

图2 厦门营平旧城平片区住宅产权分布图

无论是旧村还是旧城，其问题的核心都在于房屋持有成本过低而造成产权锁定在低效率的产权人手中，城市政府提供公共服务的交易成本大大高于其所能带来的收益，公共服务的提升陷入“囚徒困境”。旧村村民依托宅基地不断地违章搭盖，免费获取城市的公共服务；旧城居民因为房屋产权交易成本高昂，造成房屋产权始终锁定在低效率的使用者手中，即使业主有意愿通过功能变更的方式来提升改造，也因为规划部门管理工具的滞后而导致规划无从审批。这些都要求我们通过制度设计角度来思考存量规划，促使产权从低效率使用者向高效率使用者转换，从低效益功能转向高效益功能，最终实现公共服务的不断提升，促进城市发展。而这些问题是无法依靠工程设计绘制图纸的方式来解决的，需要从制度的角度重构城市规划与管理的范式。

2.2 存量规划的理论构建

2.2.1 城市经营模式的转变

城市政府为了持续性地改善公共服务，必须对公共服务进行定价并收取费用。我国采用土地财政的城市经营模式，通过土地一级市场垄断、土地用途管制的制度设定保证了城市政府对于公共服务的合理收费，并依托土地的“招、拍、挂”制度，地方政府将公共服务以一次性70年、50年等方式出让给开发商，实现公共服务的收费。一次性将土地出让70年、50年后就意味着城市土地功能的长期锁定，任何更新行为均需要城市政府重新征地拆迁，按照增量规划思路重新“招、拍、挂”并出让。另一方面，旧房房屋产权之所以会锁定在低效率使用者手中，根本原因就在于房屋持有成本过低，低效率使用者几乎可以不用考虑房屋成本进行使用，此时面对存量建设用地，城市政府提供的任何公共服务都会被周边的存量房屋无偿获得而造成漏失。

而在国外，由于有房产税的存在，任何房屋的使用均需要支付一定费率的房产税等。房产税是依据房屋的价值进行征收，而房屋的价值会随着周边公共服务的改善而变化。故城市政府提供的公共服务可以通过征收房产税的方式持续性地获得回报，城市政府扮演了物业管理者的角色，形成了物业税收的城市经营模式。

在增量扩张的时代，采取土地财政的城市经营模式，城市政府依托土地出让金获取了城市发展的初始资金，为城市的发展提供了充足动力。随着存量时代的来临，不再有大量的新增建设用地供城市政府出让拍卖，城市政府更多面对的是存量建设用地，任何存量建设用地的更新行为均需要通过产权的转移、功能的变更来实现。本文认为实现的关键在于城市经营模式由土地财政向税收管理转变，转变的工具就是房产税。

2.2.2 城市的税收管理模式

房产税的本质在于对享受到的城市公共服务支付相应的成本，逼迫房屋由低效率使用者转向高效率使用者，其支付的公共服务成本与房屋的市场价值相对应。由于目前我国采取收取土地出让金的方式一次性支付70年的城市公共服务费，故房产税应首先针对70年到期的房屋、侨房、公房等房屋进行试点收取。这类房屋往往位于城市核心区域，无偿享受到城市公共服务的改善所带来的外溢价值，且周边土地二手交易频繁，房屋价值的评估条件较为成熟，征收房产税的条件成熟。而对于未到期的房屋，可待70年到期后再逐步收取。

有了房产税后，就可以放开城市土地的使用功能，只要针对不同的土地使用功能收取不同的房产税即可，因使用功能不同所带来的是公共服务索取程度的不同。依托市场对资源的配置作用，城市土地就会实现功能的自我更新，而政府要做的就是根据不同的功能变化提供相应的城市公共服务以满足土地使用的需求，成为城市的管理者而不是经营者。

（1）旧城的自主更新

目前旧城大多数产权人依靠房屋出租获取低廉的租金，即使房屋属于危房也不进行修缮，因其一直期盼城市政府的拆迁而获取一次性赔偿，任何房屋的修缮行为都可能是一种“浪费”。旧城存在大量的无权属房屋，这类型房屋产权人大多已经失去联系，甚至都不知道自己还有栋祖宅。若开征房产税，依靠低租金的出租行为可能无法满足其缴纳的房产税，旧房的产权人要么通过修缮房屋而获取更高的租金，要么将产权转移给更高效率的使用者。对于无权属的房屋，若房屋产权人长期不缴纳房产税，而房屋实际使用者持续缴纳房产税，则可以认定房屋的权属人为实际居住者。对于公房来说，有了房产税后，就可以放开公房的交易限制，盘活公房资源，促进公房的改造提升。

有了房产税后，大大降低了旧城房屋产权的交易成本，一旦旧城的产权交易成本降低到提供公共服务所需的成本以下时，旧城的公共服务就会得到不断的改善。此时带来的就是片区业态的自然生长，通过市场的自发行为来实现旧城的渐进式更新。随之而来的是土地功能的变更问题。由于房产税的存在，城市政府不用锁定土地的使用功能，完全可以随着市场行为而放开，针对不同的土地使用功能只要收取相应的房产税即可。

（2）旧村的建设管理

城中村村民依托宅基地免费索取城市的公共服务，占用大量的建设用地进行违章建设，影响片区公共服务的持续提升。对于村民来说宅，基地建房的面积与其免费索取城市公共服务的量挂钩，故任何想制止村民进行违法建设的监督行为成本都是相当高昂的。因宅基地作为村民的住宅基本保障，故可针对超过面积限定的宅基地面积征收房产税，这样城中村住房无论是否有产权，只要超过限定面积的建筑面积，均需缴纳房产税。此时对于村民来说，就不能无限制增加宅基地面积，而是要依据房产税的税率选择最佳的建房面积，并采取改善住房条件、提高租金的方式来最大化利用宅基地住房。对城市政府来说，就可以不断地改善城中村的基础设施条件、公共服务，提高居住环境，而不是目前消极管理的方式。

3 面对存量的城市规划与管理

3.1 规划编制与管理方式的转变

随着城市经营模式由土地财政转向税收管理，并建立起了以房产税为基础的存量管理制度，那么目前的存量规划所面临的问题就迎刃而解。此时的城市规划不再是拘泥于“色块”的布局、轴线与比例关系等，而是通过政策区的方式来实现城市的规划与管理。城市总体规划不再是一张“色块”图，不再限定土地的功能，而是划定不同的政策区。通过政策区的方式限定政策区内不同的政策导向，其目的在于促进土地由低使用效率转向高使用效率的功能，产权由低效率使用者流转到高效率使用者手中，以不断实现城市公共服务的提升。

存量规划编制，首先是在空间战略层次思考城市的远景目标，明确城市的发展定位，例如《香港2030规划远景与策略》，从环境、国家、经济、人口、社会需要等角度思考城市规划远景与面临的挑战，最后明确城市的发展方案。

然后要根据战略目标，寻找可盘活的存量空间。比如棚户区、工业区等，同时根据产权的不同，划出相应“政策区”范围，例如，存量工业厂房改造政策区。最后，根据政策产权人的利益关系，制定相应的引导政策，明确负面清单，降低产权交易的成本，促进土地功能的不断升级。

在存量规划中，不需要采用总体规划、详细规划的分级方式。以后的总体规划，应当更像是城市远景战略规划，采用不同政策区的方式进行空间管制。而支持总体规划的应该是各类型的项目策划，以落实总体规划的政策导向。

针对存量的规划与管理，厦门市规划委近几年做了大量的实践探索，编制了《营平片区危旧房改造实施细则》、《厦门市预制板房屋自主集资改造指导意见（试行）》、《五原翻改建实施细则》、《老旧房屋加装电梯政策研究》、《旧住宅加装电梯、旧建筑外立面整治等增加面积部分产权办理问题研究》、《农村集体发展用地的规划管理办法》等一系列与存量规划相关的政策研究，旨在以不同的案例作为研究基础，自下而上地思考城市存量规划与管理的变革。但这些只能在现有的顶层制度下，通过地方的制度创新探索存量规划与管理，若要真在解决目前存量规划与管理问题，还是需要从制度设计角度重新思考城市经营模式。

3.2 规划知识结构的转变

对于存量规划而言，原来的工程设计知识已经难以满足规划的需要。由于城市存量的区位不同，产权结构复杂、法律、法规的不完备，业主之间很难形成集体行动。因此，存量规划的问题要求规划师具备法律、经济、社会学、统计学等诸多方面的知识，需要极强的设计技巧和社会动员、人际交往能力。且要对现有的法律法规、审批流程、利益分配等十分熟悉，可以在不同的制度设计之间平衡多方面的利益，预测不同政策带来的后果。面对这些，原来以工程设计为主的知识结构急需调整。大学的学科教育应做相应调整，大幅度增加制度设计、政策研究方面的知识内容。未来城市规划师应该通过不断的制度设计、政策研究，来帮助规划局实现存量规划与管理。

4 结语

增量时代下，依托土地财政的城市经营模式，城市获得快速增长，随着城市存量建设用地大于增量，城市发展面临转型。此时若继续按照增量扩张的思路思考存量规划与管理的问题，必然将走向死胡同。随之而来的是社会矛盾的不断深化、城市的衰败以及经济发展的瓶颈。经济社会背景的大变革要求我们应该也必须从制度设计的角度思考城市的转型，促进城市走向税收管理的经营模式，改变过去传统的城市规划与管理方式，促进城市土地不断由低效率功能升级改造为高效率功能，促进房屋产权不断由低效率使用者转向高效率使用者。只有当城市政府依托税收管理获得持续的经济来源，持续升级城市公共服务以适应不断改变的土地使用功能，城市存量才能得到真正意义上的更新与发展。

存量规划的时代已经到来，顺应时代潮流，方能在时代的交替中站有一席之地。这是我们的风险，也是我们的机会。

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