新一轮总规背景下上海城市更新规划工作方法借鉴与探索

关 烨 葛 岩

1 研究背景

随着全国大城市新增用地规模的严格控制，近年来全国城市更新规模呈逐年增加的趋势，用地模式开始由增量扩张向存量优化转变。2013年中央城镇化工作会议明确指出，“盘活存量、严控增量、优化结构，提升效率，切实提高城镇建设用地集约化程度。城镇建设用地特别是优化开发的3大城市群地区，要以盘活存量为主，不能再无节制扩大建设用地”①新华网新闻“中央城镇化会议提出六大任务，明确以人为核心”http://news.xinhuanet.com/fortune/2013-12/16/c_125862664.htm。。

根据上海土地数据，至 2020 年全市规划建设用地总目标为 3 226km2，截至2012年底仅有239.2km2的新增用地资源，平均每年的新增用地指标不足30km2。2014年上海市政府发布的《关于编制上海新一轮城市总体规划的指导意见》中明确提出要“严守建设用地总量的‘天花板’，实施最严格的耕地保护制度和节约集约用地制度，依靠存量优化、流量增效和质量提高满足城市发展的用地需求，实现全市规划建设用地总量‘零增长’”，城市更新将是上海新一轮总体规划中倒逼城市空间发展转型的重要路径。

2 上海城市更新工作的现实与挑战

2.1 现实更新需求不断拓展

上海的城市更新始于上世纪80年代以住房改造和建设为主的旧区改造。到90年代后期，在中心城“退二进三”政策引导下开始了产业用地的升级改造，出现了创意产业园区、工业用地转型为科研用地（M4，C65）等多种更新尝试。无论是旧区改造还是产业区升级，历经30余年都取得了一定的成果，但在土地资源日益紧缺、城市发展要求日渐增高的双重挑战下，未来上海各类更新对象、类型规模和方式会有全面且多元的扩展，主要表现如下：

首先，目前上海的工业用地占现状建设用地约19.8%②市规划国土资源局会同市经济信息化委于2014年4月底对全市工业用地实际使用情况进行的全面普查摸底。，工业用地单位面积产出为57亿元/ km2，与纽约、东京等国际化大都市相比较大提升空间③东京2007年工业用地绩效为184亿元/ km2，纽约为91.6亿元/km2。。且全市工业用地位于规划工业区块（104区块）内的比例仅50%，大量用地粗放散布于市域范围内。其次，近年居民住房条件明显提升，但是中心城和郊区还有不少棚户简屋亟待更新④数据来源于2012年发布的《上海市旧区改造“十二五”发展规划》。。并且随着老旧住区内人员结构的改变和生活水平的提升，当前的社区环境已经难以满足人们的居住需求，主要体现为：套型落后，缺乏公共开放空间和社区服务设施，如缺停车、电梯等。另外，随着电商影响，不少传统商业办公空间如四川路商业街、淮海商圈等已出现不同程度的空置现象，亟待转型，并且根据相关规划汇总，未来规划新增商业、商务面积将进一步扩大，空置危险高，转型压力初显（图1）。

综上，可以预见未来不仅更新的对象和规模会有大量拓展，同时更多的城市更新难以通过原本的拆除重建和全面改造有效推进，而位于城市中功能复合、产权复杂的小规模更新将会日益涌现。

2.2 更新政策体系尚待完善

从上海过去30年城市更新工作的历程来看，政策体系大多聚焦于旧区和城中村改造、工业用地转型。上海市今年5月发布的《上海市城市更新实施办法》⑤市政府新闻发布会介绍《上海市城市更新实施办法》相关情况http://www.shgtj.gov.cn/xxbs/shij/201504/t20150430_652994.html。，其中对于之前政策体系中未涉及的更新对象提出了引导方向。但与国内部分城市以及台湾、香港等城市的更新政策体系相比，上海当前的城市更新政策体系还尚待完善。一是顶层设计缺失，全市的城市更新工作既没有法定的统筹机构，也缺少统一的法规依据，居住和工业物业的更新工作还处于各条线各自为战的局面。二是更新对象不够完整，从目前的情况来看，无论是政策层面还是操作层面，基本上都是以旧住宅区和工业区为主，《上海市城市更新实施办法》的出台虽然补充了一部分更新对象，即“建成区中按市政府规定程序认定的城市更新地区”，随着未来更新对象的不断涌现，全市还没有一个准确完整的更新对象分类，适用对象较为含糊，不利于更新工作推进。而与更新办法配套的实施细则及相应的技术规范仍在研究制定中，出台后仍需一段时间的实践验证与完善，才能更好地发挥其作用，全市完善的更新政策体系建立仍需数年时间。

图1 上海首批加装电梯的老公房闸北区陆丰路2-4号

2.3 更新规划引领作用不足

当前上海各项城市更新工作主要是通过控制性详细规划来推进实施，虽然各类更新项目均是在符合规划土地相关要求或者取得规划土地同意的条件下开展，但从全市角度来看，规划工作还处于被动地参与，总体引领的作用尚未体现。反观国内较早开展更新规划编制的深圳、广州、珠海等城市，基本上都是先编制全市的城市更新专项规划，再按照城市更新单元推动具体更新项目。因此，未来随着更新对象与规模的不断拓展，如若不在总体规划层面进行规划指引，容易使各类更新工作缺乏与周边区域的统筹性、整合性，导致全市更新工作的无序。

恰逢上海新一轮总体规划编制工作已全面启动，“作为宏观层次的龙头规划更应针对城市更新中存在的核心问题，明确地表达城市更新中应坚持的基本原则和应遵循的核心共识，同时使这些共识能够准确流畅地传递到下层次的规划体系当中”[1]，同时城市更新也将成为新常态下引导总规自我转型的一个重要抓手。对于上海在总体层面明确各类更新地区的方向，形成更新规划的理念与策略方法，对未来有效统筹存量用地具有重要意义。

3 国际城市的更新规划方法借鉴

从上述我市更新工作的现实与挑战来看，在更新需求日益拓展、更新政策体系尚不完整的形势下，作为规划工作者，很有必要率先从总体层面对全市各类各区的更新工作进行一个宏观性的思考，结合新一轮总体规划编制工作，思考在总体规划中更新规划的定位、作用与策略。他山之石，可以攻玉，本文以近年多个国际化大都市的总体规划为切入点，结合其各自的城市更新工作背景和城市规划体系特点，聚焦其如何在总体层面进行城市更新方面的内容，重点关注其理念、策略和方法，并结合其各自的规划体系特征，总结可为上海更新规划工作借鉴的经验。

由于城市更新规划是一项既有较强地域特色也较为前沿的规划领域，因此本文案例借鉴的城市包含国内外各大城市，如伦敦、纽约、巴黎、深圳、广州，首先将5大案例城市近年编制的总体规划背景及其更新部分的内容进行梳理，提炼更新规划在总规层面的定位、导向与策略，并结合其各自的规划背景和更新工作特点进行分析（图2，表1）。

3.1 更新规划的定位与技术思路

从以上5个城市的案例来看，各城市总规中的城市更新多属于“土地和空间”章节，尤其是国际城市其空间发展的内容都是以更新为背景进行编制的。对于更新规划部分内容的技术引导思路大致形成了战略性和实施性两类。

国外城市在总体规划中更注重战略化指引更新地区发展，如伦敦按照更新程度的不同，将全市分为3大类更新地区，总体规划中并不进行详细的指引，但是明确每类的规划目标，同时指明下级政府需要落实的任务，在空间引导上，强调结构性，不进行详细范围的划定。巴黎由于大区总规编制的范围较大，更是在城市化发展的部分，通过深浅不同颜色的图例表达各地区更新中提高建设密度的强度，突出战略性，弱化具体范围。

国内城市总体规划中系统性涉及城市更新内容的较多出现在广东省，作为我国较早面临土地资源紧缺问题的地区，基本已形成了从法规、政策到规划的完整的城市更新工作体系。如“深圳的城市更新规划经过多年实践和创新，从最初游离于法定规划体系之外，逐步迈入城市更新常态化和体制化的阶段[7]”，基于完整的城市更新规划体系，其在总规的引导方法上更注重实施性，关注自下而上将更新专项规划、更新单元规划的内容法定化。如《深圳市城市更新办法》中对各类更新对象和更新方式都有明确的界定，因此《深圳总规》中所有的引导策略全部按照不同的更新对象来提出，主要内容包括确定城市更新的目标、规模、对象，并对4大类对象（城中村、旧工业区、旧工商住混合区、旧居住区）进行具体的更新空间引导。

图2 各大城市总体规划中的更新内容图纸（从左至右为伦敦、巴黎、纽约、深圳）

表1 国际大城市总体层面更新规划内容对比

图3 红色为机遇地区，灰色为集约开发地

图4 复兴地区分布图

表2 大伦敦规划中各类更新地区的战略引导

3.2 分级分类的空间引导策略

进行总体层面的更新引导，关键是对全域内的各种更新地区有序指引，因此基本所有的城市都采取了分级或者分类的引导策略，只是结合各自不同的规划体系和城市特征，在分类方式上有所区别。如伦敦依据更新规划目标的不同，将整个伦敦地区未来有更新潜力的地区划分为机遇性增长地区、集约开发地区（图3）、待复兴地区（图4），对未来更新进行分级分类策略引导，并且对发展目标、容量有一定指导，避免无序扩张。通过重点项目建设，实现“针灸式”发展，平衡不同地区的发展差距，突破资源瓶颈，提升城市整体能级（表2）。

深圳和广州则根据自身城市更新管理办法中确定的几种更新类型地区，以现状功能为主进行分类，如深圳分为城中村、旧工业区、旧工商住混合区、旧居住区，广州分为城中村、旧城和旧工业区进行具体的更新空间引导。巴黎也在总图中标注出需重点更新改造的新城、工业区和缺少设施的街区（图5，图6）。

3.3 完整紧密的规划体系作支撑

总体层面的更新规划无论是何种定位、采用何种策略方法，都与其城市的规划体系和更新工作背景紧密联系，并且除了总规中涉及的更新内容，更注重形成完整的规划体系，将总规中的内容逐步深化落实。

譬如大伦敦政府作为市一级政府，对地方的土地和项目没有直接的管控权，因此其所发布的总体规划更强调自上而下的战略性、概念性引导，通过总体规划目标划分更新地区。在实施中，各类更新地区的建设性规划是由其所在行政区的地方发展框架（LDF）具体落实的，当然为更好地落实总规中的对各类更新地区的要求，尤其是针对很多跨行政区划的更新地区，大伦敦政府还会编制框架性规划，比如机遇区规划框架（OAPF）。通过这一概念性的框架规划，明确更新地区的总体布局，虽然这并非一个法定规划，但对实施机制、重点项目、负责机构进行详细的引导，非常有效地引导地方发展框架（LDF）对总规层面中更新地区的规划落实（图7）。

深圳是国内较早开始大规模城市更新的城市，并且形成了从法规、政策到规划的完整的城市更新工作体系，在《深圳市城市总体规划（2010—2020）》[5]中对各类更新地区进行规划安排。同时以总规为基础，定期编制《深圳市城市更新（“三旧”改造）专项规划（2010—2015）》[8]作为近期的实施性规划引导文件，内容上除了深化总规中的各项内容，还结合其他专项形成了诸如密度分区与城市设计、配套设施与综合交通、保障性住房配建等综合系统的规划要求，成为总体规划的重要实施引领性规划文件，有效地和城市更新年度工作计划进行接轨。最终通过城市发展单元规划⑥城市发展单元规划主要针对城市更新单元密集的多个法定图则片区进行统筹，与法定图则是双轨制关系，对于有更新需求的地区制定发展单元规划之后，仍旧通过法定图则将内容法定化。和法定图则落实具体规划要求（图8）。

图5 深圳总规之更新规划图

图6 巴黎总图中的各类更新地区划分

图7 伦敦各类更新地区的规划实施体系

图8 深圳市各类更新地区的规划实施体系

4 对上海未来更新规划工作的启示

4.1 明确规划定位与思路

在本轮总体规划编制层面中引入城市更新的内容，对于上海未来整体的城市更新规划工作是一项开创性的内容，考虑到上海目前的城市更新体系尚处于完善阶段，更新规划的首要任务就是明确导向和原则。一是随着更新需求的拓展、更新方式的多元，有必要在总体层面强调渐进式、针灸式的更新理念，以“提质增效”为核心，不仅强调发展效益，更要关注公益性要素的落实。二是明确更新成为未来空间发展的重要途径，将更新理念融入各部分内容，尤其可在城市空间发展章节中重点阐释，考虑到上海全市各地区更新需求的差异较大，因此首先可以结合整体空间发展内容进行战略性指引。未来结合城市更新工作体系的完善，进一步强化实施性。

4.2 形成分级分类引导策略

通过案例研究，发现分级分类对更新地区进行引导是在总体层面的重要方法。伦敦通过界定机遇区、集约区等多类区域，并从发展目标、容量等方面对更新地区进行分级分类策略引导；深圳、广州针对不同类别的更新对象，依托有效的实施机制，明确各种类别的导向，如何分类分级与规划的定位和城市自身的更新工作背景息息相关。从上海目前更新的相关政策来看，在对象上从工业区、旧住区、城中村、风貌区逐渐拓展到功能复合、问题复杂的综合性的城市更新地区，在方式上也基本形成了成片转型和零星改造两大思路，更新地区分类必须结合政策内容，才可有效实施。本文认为，综合考虑问题和目标，按照城市更新对土地使用方式的改变程度为分类标准，兼顾政策和规划方法的差异，将全市更新地区分为转型式更新地区、针灸式更新地区、保护式更新地区等类型，明确不同类型的地区所对应的主要更新对象和发展导向，并重点提出规划政策导向，同时在市域范围内明确近期重点更新任务等。

4.3 完善更新规划体系

对比国内外城市，上海现行更新政策体系正在建立过程中，也尚未形成完整的更新规划体系，在总规层面引入更新内容应充分与现行规划体系进行对接。作为一个开创性的思考，本文认为，应进一步构建上海市城市更新规划的体系框架，结合新近发布的《上海市城市更新实施办法》，细化总规、详规和建设实施各层面的规划工作内容。同时，为保障城市更新按照规划、计划有序进行，应形成与土地供应计划相衔接的更新计划管理体制，使更新活动能够纳入规划体系和土地供应体系（图9）。

图9 上海市城市更新规划体系初步建议

4.4 落实政策机制保障

上海本轮总体规划中更新规划的核心目标是有利于指导实施层面政策的制定。上海应努力促进城市更新立法，建立健全更新相关的法律法规保障，推进政策资源整合，实现多策并举，在现行存量工业用地及更新办法等政策基础上，结合政策实施评估反馈，整合规土、商贸、房管、财税等其他相关政策，着力构建以规土政策为实施载体，以财税奖励为引导机制，以法制建设为落实保证的更新政策体系，有效保障更新工作的有序推进。同时，城市更新应强化市场资源配置，鼓励多元主体参与，鼓励“社区自治”和“企业自治”，建立利益调节机制，拓展更新资金来源。政府运用规划和财税等多重手段平衡多元主体利益，建立各方利益协调和共享机制，探索土地开发权跨区捆绑政策，实现更新利益跨区域转移。

最后，城市更新是一项动态推动的工作，更是一个需要长久实践的领域。新常态下，总体规划在积极转型，城市更新规划编制思路的探索也在不断尝试中，积极融入总体规划，在城市宏观规划层面明确导向，明确分类标准和政策框架，对于未来下层级开展的各项更新工作有实际意义。

References

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