土地产权视角下旧城更新规划研究——以西安市碑林区为例

段德罡 杨 萌 王乐楠

当前我国经济增长速度放缓，国家对城市新增建设用地指标的刚性管控政策促使政府转向对已建成区的土地价值的重新评估与挖掘；再加上居民对城市建成区功能提升、生活环境改善以及历史街区保护与特色重塑等方面提出更为急迫的需求[2]，城市发展模式开始从以往的“增量扩张”向“存量治理”转型。

西安是一座具有深厚历史文化底蕴的古城，面对“一带一路”所确定的内陆开放型高地的战略定位、产业转型、空间重塑以及环境改善等发展需求，其旧城更新需要平衡保护与建设的矛盾。本研究以碑林区为例，通过梳理旧城更新的表象问题与土地产权之间的内在影响机制，旨在对西安市旧城更新提出有针对性的规划策略和建议。

1 对象解读

碑林区是西安的核心城区之一（图1），是西安市乃至全国人口密度最高的区域之一，也是西安市科教文化事业发展水平最高的城区之一。随着西安市建设用地的拓展与经济产业的转型外迁，碑林区已陷入整体衰退之中，财政收入大幅减少，人居环境退化，亟需通过旧城更新实现复兴。

图1 碑林区在西安的位置

图2 规划项目用地范围

图3 西安市历史文化轴线示意图

项目用地位于西安市一环与二环之间，雁塔路南北贯穿，是联系老城区与曲江新区的重要通道，规划用地面积约为388hm2（图2），常住人口为15.56万人，拥有3所高校和10余所研究机构，教育科研及人才资源丰富。碑林环大学创新产业带规划确定规划范围内用地以“工程科技服务产业聚集区”为发展方向。

1.1 规划目标解读

政府期望本次规划能对碑林区已建成的空间环境资源进行重新梳理与整合，培育新兴产业链，促进产业更新换代，提高区域财政收入，最终实现包括社会价值、环境价值、经济价值等在内的地区整体价值最大化。

改善群众居住条件是城市更新的根本目的，切实保障城市中低收入群体的利益是城市更新的首要目标[3]。规划师作为利益协调者，需要综合考虑各方需求，在以人为本的价值导向下，通过梳理整体利益、局部利益及个人利益，将产业转型发展、居住环境改善、城市形象提升进行链接，以实现多方共赢的目标。然而，单纯以目标为导向的规划在实际操作中易受到现状各种问题的制约，难以提出针对性的策略，因此还需要自下而上地通过问题为导向对现状进行解读与研判。

1.2 现状存在问题

在对西安市各层级上位规划进行分析、对用地内各产权单位的更新诉求进行摸底调查，以及对碑林区居民进行详细访谈的基础上，项目组梳理出了本次更新改造面对的核心问题。

（1）保护与建设的矛盾

上位规划所确定的唐次轴延伸纵轴穿过地块（图3），对历史通廊的保护要求严控其两侧地块的开发建设——通过建筑高度、体量、形式、色彩的协调统一，凸显西安厚重大气的历史特质。但由于沿线土地产权的复杂性，使得土地开发建设与历史风貌保护存在很大矛盾。

（2）公益设施建设缺乏

基地内存在大量分布密集、边界交织的产权单位用地，在以往的开发建设过程中，这些单位均以自身利益最大化为原则，在各自有限的用地范围内进行高强度开发建设，导致现状基地内部普遍缺乏优质的公益性设施与空间，居民生活品质提升受到制约。

（3）地块价值提升受限

地铁站点建设带动了周边地块的土地价值提升，然而由于土地产权限制，各产权地块开发建设相互独立（包括地上和地下空间）、相邻地块在空间上相互隔离、优势资源（地铁站出入口）不能实现共享，导致其地块价值不能被充分挖掘，整体价值提升受限。

（4）产业发展空间不足

基于对城市产业发展规律的研究及碑林区自身资源条件的分析可以看出，知识密集型产业将会成为碑林区产业转型的主要方向。产业发展需要构建相对完整的产业链，形成空间集聚效应，但由于目前区域内用地产权情况复杂，用地边界相互交错，各产权单位可更新用地面积有限，缺乏具有一定规模且较为完整的产业发展空间。

（5）更新建设缺乏统筹

大规模的旧城更新改造需要进行统筹的管理控制，需要规划管理者能够全盘掌握整体的地块信息和更新需求，并科学合理地确定不同地块的更新目标与更新时序。目前由于各产权单位之间的独立性、产权关系的复杂性及部分单位难于配合，使开发建设缺乏协调统筹。

进一步研究可以发现，碑林区旧城更新背后的根本难点在于其复杂的土地产权关系（图4），因此项目组对碑林区土地产权现状进行调查、分析和研究，试图抓住其中的关键点，以制定具有针对性的解决策略。

1.3 土地产权视角下的项目难点

土地产权在本次规划中是指除土地所有权以外的有关土地财产的权利的总和。碑林区自建国以来，在较长的建设时间内，以其数量巨大的建设量与人口规模、多元的人口结构，以及曾经一度活跃的政治经济活动，沉淀出当下具有复杂性、模糊性和独立性特点的土地产权现状，主要表现为以下3点。

（1）产权边界混乱复杂

建国初期，西安本着先生产、后生活的原则进行见缝插针式的扩张建设，未能妥善安排各单位用地的独立产权边界，再加上当时的规划管理和审批制度不完善，导致现状规划区域内单位密集，用地产权边界犬牙交错（图5）。复杂的土地产权现状使得城市难以在有限的时间和经济成本下，通过变更权属关系进行更新建设。

（2）产权关系界定模糊

我国近60年的城市土地产权制度变迁使得原本清晰的城市土地产权关系变得模糊，其权属关系混乱而复杂[4]，在本案中典型体现为多数政府单位大院用地权属模糊，产权单位与房产所有者均无法也无权单独决定用地产权的变更，使实际更新改造中的协商难以进行。

（3）产权单位不受制约

碑林区拥有大量在上世纪五六十年代西安早期向外拓展阶段中以划拨方式出让的行政单位和科研单位用地，其中很多单位行政等级高于碑林区甚至高于西安市。在具体的规划管理过程中，由于我国规划管理法律体系的不健全，正常的利益协调和规划协商过程无法平等进行，因此该类单位的开发建设自发进行，不受管理部门的统筹控制，这也进一步导致地块土地价值难以完全体现。

1.4 小结

综上可知，碑林区复杂的土地产权现状是由历史发展、制度变迁等诸多因素共同造就的，在有限的经济和时间成本下，难以通过制度变革或产权关系变更予以彻底解决。进一步分析可以发现，复杂的产权现状对本案最大的影响，在于破碎化的产权用地分割和各产权单位自利性的地块开发倾向严重阻碍了更新规划的落实。因此解决策略的核心即转变为，在不触及制度变革和权属关系变更的基础上，探寻力所能及的方式保证规划方案落实，实现整体与局部、局部与局部之间的互利共赢。

2 理论与实践探索

2.1 理论研究

近年来，学者们针对旧城更新问题，从城市经济学、城市社会学、制度建设与管理、城市经营等多个领域进行了广泛研究。主要内容集中在城市更新的发展历程与趋势、城市转型与土地再开发、产权制度、土地产权置换、居住空间正义、城市问题研究等方面，如阳建强、方可等概括了西方城市60年代以来的城市更新发展历程、更新理论体系建设、城市更新发展趋势问题，提出对我国城市更新的启示和建议[5-6]。郭湘闽就现行的“政府——开发商”单一土地再开发模式，指出其困境和壁垒，提出建立多样化的——从“单一向度”向“多向度”土地再开发机制的转变，以实现公平和效率[1]。张京祥通过对我国经济体制的变革和政府在城市经营过程中角色变化的梳理，总结历史成败及经验教训，提出不能以经济增长为主导，而应该重构城市更新的综合目标（社会、经济、环境目标）[7]。黄晓燕、张杰、黄慧明、谭肖红等就我国城市土地产权制度与城市更新的内在联系，通过分析其制度变迁、旧城更新中土地功能置换、土地产权地块对城市形态的影响等方面的研究，提出以明确产权、建立多样化产权制度、均衡利益格局来实现旧城更新过程中土地资源的最优配置和使用[3-4，8-9]。何舒文等提出，旧城更新要尊重大多数人的需求和居住空间的正义价值观[10]。严若谷等在对台湾城市更新单元规划的起源与发展、主要内容和机制做了相关介绍的基础上，从社会公平的视角提出对我国城市更新的建议和主张[11]。

图4 现状问题与产权关系示意图

研究视角的变化，也同样映射着中国社会发展之变革以及全社会对旧城更新问题认识的转变——从最初物质环境更新到社会环境和社会网络共建，再到政府管理及土地产权制度建设；从引介和反思西方城市更新理论经验对我国城市更新实践启示的讨论，到针对我国城市更新动因、政策、体制和运作方式的反思，以及对土地制度改革和现行土地再开发体制与城市更新的关系及内在矛盾的讨论。

图5 基地范围内土地产权现状图

2.2 实践探索——深圳市城市更新单元制度实践

深圳市在进行旧城更新的过程中，引进我国台湾地区的城市更新单元制度，以旧村（城中村）、旧工业区、旧城区、旧居住区、旧仓储区等所需改造的特定城市区域为更新对象，实行双线计划制度——城市更新单元规划制定计划和城市更新项目实施计划，将计划由实施准入调整为规划准入，强化了政府在改造规划和实施中的引导、协调角色，是针对城市更新规划和实施特点的重要制度改变[12]。从计划申报、项目库组建、项目评估、划定计划单元到更新制度建设，以自下而上和自上而下相结合的方式，实现了资源的统筹、利益格局的准确把握、公共服务设施的合理配置以及法律法规体系的进一步完善。

2.3 借鉴与启示

从历史的角度看，城市更新并不是城市清理，不是动外科手术式的推倒重建，而应该是小规模、分阶段渐进式的改善，是一个连续不断的过程；不只是城市土地地块数据的增长，而是可持续的地区活力的复兴、提升和发展；是从物质空间规划转向社会、经济、环境整体综合性的更新规划。城市更新单元制度几乎涵盖了过往城市更新过程中所遇到的种种问题，从制度层面到空间层面均有所涉及，且经历了台湾地区、深圳地区的实践考验，可以作为参考应用。然而，由于不同地域城市问题的特殊性，当前学者对城市更新研究的普遍成果并不能全面有效解决地碑林区所面临的现实问题。

3 规划思路确定

地区的差异性发展历史和发展阶段导致了差异性的发展需求，面对碑林区独特的土地产权问题，不能简单套用其他城市的发展经验和规划手段。因此，笔者在前人研究与实践的基础上，综合考虑碑林区社会经济发展需求及土地产权状况，尝试提出针对碑林区旧城更新主要问题的规划思路。

3.1 更新用地整合

借鉴城市更新单元制度自下而上与自上而下结合的方式，整体把握各产权单位的更新意向，通过一定范围内的整体规划，将土地产权不同但是有共同开发意向的单位进行协议整合，对不合理的更新意愿进行协议调整，科学有效地组织区域内用地更新，避免由于用地局促的产权单位因过度追求利益最大化而导致空间建设不可控的局面。

3.2 产业规划先行

对区域内各类型资源进行整合梳理，针对地区特色进行产业规划（在上位整体产业规划的框架下对区域内产业发展进行深化，包括主导产业、核心单位、核心发展区域、产业发展的空间量需求等等），整体的用地更新结合产业规划的需求与相应的产权单位进行协商。

3.3 产权联合共建

针对相邻产权单位，从整体价值提升和空间资源共享的角度出发，进行产权关系的联合，打破边界限制以增加空间集聚效应和规模效应。

3.4 更新时序划分

通过社会发展需求、经济发展需求、公共环境建设需求及用地开发难度等因素的综合评价，以相对科学的评判方式对区域内需要更新的地块进行更新时序划分，开发迫切度高的地块首先进行更新，尽可能减少主观的、盲目的、不合理的开发建设。

3.5 政策制度建议

碑林区管辖范围内的产权单位与碑林区政府甚至西安市政府之间存在着行政等级不对称的现象，导致管理和协商的难度比较大，直接影响了旧城更新的合理推进，建议完善地方性法律法规，以增加规划管理部门谈判的筹码；成立专门的旧城更新管理部门，专权专责，避免或减少因执行主体混乱而造成的权责不明、权责交织现象[4]。

4 规划实践与尝试

进入城市更新的语境，最根本的前提发生了变化，现行的规划体系已经不能适应新的社会发展需求[13]——旧城更新所面临的产权关系变化就是区别于以往拓展型规划最根本的前提。碑林区旧城更新所面临的土地产权问题因为历史、地域和发展阶段的原因，与东部沿海一线城市旧城更新所面临的问题相比，有其特殊性，笔者通过碑林区旧城更新规划项目的提炼，从土地产权的视角，结合前文的问题分析及适宜性讨论，展开对旧城更新的若干思考。

4.1 整体把握各产权单位的更新意向

旧城区土地产权结构比较复杂，不同产权单位有不同的利益诉求，政府组织编制的控制性详细规划等法定规划因为没有充分考虑土地产权关系而无法得到落实，以至于上位规划在具体实施过程中出现多次调整的局面。各产权单位自组织的小范围更新，规划管理部门不能整体获取更新信息，导致管理上和建设上均出现混乱的局面。

本项目在具体规划过程中，采用了自下而上与自上而下结合的方式，先进行各产权单位的更新计划申报——包括更新用地范围、规模、涉及拆迁面积、现状原住民和外来租住人口的统计量、更新意向等等，同时规划团队和政府规划管理部门对区域内需要更新的地段进行通盘摸底，并与相关产权单位进行沟通，了解其更新意向和用地情况。完成信息的统计和整合梳理之后，规划团队和政府管理人员与更新意向不合适的单位进行协商，选择一种最合理有效的更新方式。

4.2 以产业规划确定用地更新方向

新城建设往往有明确的产业发展目标，而旧城更新由于现状土地产权限制，政府管理部门整体组织和引导缺位，导致城市建设只是地块指标数据增长，而产业发展转型举步维艰。碑林区拥有丰富的教育、科研资源，倘若旧城更新的方式还是盲目地以传统房地产开发为主导，不光是资源没有得到有效利用，更会导致人口愈加膨胀、公共服务设施愈加不足，如此恶性循环最终致使城市病愈加积重难返。

针对以上问题，本次规划在上位产业发展战略规划（碑林环大学创新产业带规划2014）的基础上，通过区域现状通盘摸底，综合考虑社会、经济、环境的因素，面对城市发展转型的迫切需求，提出了区域内产业发展的核心目标及主导产业，并确定了各主导产业的发展空间结构、用地范围及产业发展的空间承载量（图6）。基于产业规划的空间构架及发展前景，再与相关产权单位磋商用地更新意向调整的问题。当整体发展与各产权单位自身利益紧密相关的时候，协同合作就多了一些可能；当各产权单位都能在整体发展框架下进行用地更新的时候，城市和人的需求就多了一份保障。

4.3 产权联合共建，整体提升地块价值

碑林区现状的土地产权结构形成于上世纪六七十年代，在当时，各产权单位封闭的系统基本上可以达到工作和生活上的自给自足，也造就了如今相邻产权单位的绝对封闭和绝对利益格局。随着时代的发展，旧城区可建设用地越来越局促，这种土地模式已经严重影响了城市的整体发展需求和人的生存需要——产权单位联合建设及公共服务设施和公共环境共享越来越有必要。

本次规划针对相邻产权单位的更新改造提出产权联合共建，如图7所示：A、B两个相邻地块分属于两个不同产权单位，因为地铁换乘站的建设，土地价值迅速提升，其使用现状已经不适合城市发展的需求，且两个单位都有更新改造意向。设想两个单位分别独立开发建设和运营管理，土地产权的限制将致使其地面和地下空间均相互隔离，如果两块地合成一块地，可以实现价值的共同提升；倘若进行产权联合共建，使得原本分离的地上和地下空间相互贯通，或许可以形成一条商业内街或连续的地下商场和地下停车场，这样就能够实现利益均沾，整体提升。A地块直接与地铁站点相连，如果B地块与A地块地下空间连续，地铁站点所带来的直接效益就能共享，还可以提升A地块的价值和利益。A、B地块的地下停车场相互联系，就能够减少地下停车场的出入口对城市交通带来的影响，可以实现“1+1＞2”的综合效益。

图6 产业发展空间结构及各产业发展用地范围示意

如图8所示，C和D地块属于两个产权单位，单位外迁后，原有办公楼空置，在整体产业发展框架指导下，C、D地块拟建设成综合创意办公区（兼有创意办公和休闲游憩功能）。若是各产权单位独立开发建设，则办公区区域无法实现空间上的连续，统一的建筑空间改造和环境品质提升就比较困难，其整体性的规模效益则会大大降低。与A、B地块一样，C地块紧邻地铁站点，如果采取产权联合共建，那么C和D地块就可以实现综合效益的共同提升。

针对两个占地面积较小、以居住生活为主的相邻产权地块，各产权单位只能在其用地边界内部进行更新建设，因为面积和围墙的限制又得建立完整的道路体系，公共空间环境就会被极度压缩。如果实行产权联合共建，相邻地块打破“围墙”的限制，公共环境就可以实现共享，相应的公共福利设施也能够通过联合共建得到补充。

图7 AB地块产权联合建设示意

图8 CD地块产权联合建设示意

图9 其他产权联合共建地块空间意向

产业的发展需要形成完整的产业链条和空间聚集效应，土地产权的封闭性和排他性[3]致使各产权单位之间相互隔离，无法形成统一开发建设。产权联合建设在不改变土地权属关系的前提下，通过整体开发建设形成空间上的连续，以提升整体利益。如图9所示（不同色框代表不同产权单位），通过联合共建形成空间融合和产业集聚，整体提升空间形象和地块价值。

4.4 基于土地产权划分更新时序

当旧城更新大范围展开的时候，各产权单位的更新意图只停留在自身小利益层面而缺少大局观，对更新对象、更新方向、更新时机把握不清晰。政府面对旧城更新“任务”，往往选择在旧城区域粗狂地划分棚户改造区，以先易后难的顺序交予开发商进行地产开发，如此导致很多地块更新不当。因此，有必要在旧城更新过程中，结合定性和定量分析，根据用地更新的迫切度[12]对需要更新的地块进行更新时序划分。

图10 用地更新敏感度分级

在划分更新时序之前，需进行地块的划分——基于各产权单位更新意向整合，通过与各产权单位协商确定。其本身也是自下而上与自上而下相结合的方式，对需要更新的地块进行整体与局部的协调整合。

如图10所示，经过整合之后的地块，通过层次分析法对其区位条件、交通条件、土地价值、使用效率、公共环境、建筑质量、产权关系、地块开发限制条件、社会发展需求以及政策导向等因素进行综合评价，叠加形成地块更新敏感度分级，以量化的结果相对科学地划分区域内不同地块的用地更新时序，确保土地更新的准确有效和可持续性，避免土地资源浪费，给未来城市发展留有建设余地。

旧城更新是一个渐进的过程，并不能一蹴而就，也不能指望某一个规划手段就能解决所有问题，而应该是多种手段相互配合，以“组合拳”的方式，有整体、有局部、有计划、有依据、有余地地进行持续更新，最终实现城市综合效益的全面提升。

5 结论

碑林区旧城更新的问题，也代表了西安市旧城更新所面临的主要问题，亦或是西北地区旧城更新问题的集中体现。在城市发展转型的新时期，既定的土地产权关系决定了各产权单位都希望通过用地更新来获得自身综合效益的提升，同时也在呼唤政府合理的整体性规划。只有通过以自下而上与自上而下相结合的方式，协调整体和局部、局部与局部的关系，保护和提升各产权单位的利益，以产业发展规划明确用地更新改造方向，以产权联合共建增加用地更新改造的利益回报，才能实现旧城更新上下统一、多方共赢的目标。

旧城更新的根本阻碍主要在于土地产权关系制约。土地产权问题与各产权单位的利益息息相关，所有侵害到产权单位利益或不能增加其开发收益的规划策略都只是美好的设想，只有通过用地更新能够提升其价值和收益的规划策略，才能增加规划实施的可能性。

本研究以西安市碑林区为例，结合规划实践过程中的思考，提出了针对当前旧城更新问题更加合理有效的规划路径。然而笔者深知，要真正落实旧城更新的规划设想，也需要针对各产权单位之间的利益平衡以及政策、制度建设、管理体系、法律法规深入研究，这也是旧城更新进一步理论探索的方向。

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