我国政府公共服务供给的纵向治理结构分析

□黄丽华（中共广州市委党校公共管理教研部，广东广州510070）

我国政府公共服务供给的纵向治理结构分析

□黄丽华（中共广州市委党校公共管理教研部，广东广州510070）

中央政府、地方政府及政府职能部门作为我国公共服务提供的三类基本行政主体，在纵向治理结构中呈现出不同的行为特征：中央政府在缺乏经济激励的背景下倾向于通过政治施压，形成以人事控制为依托，以会议动员、考核评比为主要手段的政治激励模式；地方政府在自主性、碎片化权威和能力约束等因素影响下，形成选择性政策执行模式；职能部门在部门利益和政绩压力驱动下，形成借上级压力实现权力扩张的行为模式。公共服务纵向治理模式的特点，决定了地方政府和政府部门具有足够的内在激励去扭曲政策目标，使得选择性执行成为基层政府的优势策略，导致公共政策难以落到实处。

公共服务；治理结构；压力型体制；选择性执行

我国政府在提供公共服务过程中，中央政府、地方政府及政府部门存在不同的行为模式，三者的互动形成了独具特色的中国公共服务纵向治理结构。目前学术界对政府纵向治理结构的研究，焦点集中于上下级政府的互动关系上，其中较有影响的论点如：荣敬本等提出我国计划体制向市场体制过渡过程中中央与地方政府间关系从动员体制向压力型体制转换［1］，欧博文、李连江从基层政府的角度分析了地方政府对中央政策的选择性政策执行模式［2］，周雪光则将关注点放在基层上下级政府之间的行为，对基层政府间的共谋行为进行了精辟的分析［3］，这些研究为解释当前我国政府纵向治理结构的制度特点提供了非常有说服力的理论工具。可惜，较为遗憾的是，相关研究并没有将政府的部门作为一个独立变量纳入政府纵向间关系的分析框架，使得对政府纵向治理结构的研究缺少了一个非常重要的行为主体。本文立足于对公共服务提供过程中中央政府、地方政府以及政府部门的行为特点进行研究，以对我国政府纵向治理结构的制度模式进行更完整的概括。

一、中央政府的政治激励模式

在我国中央与地方政府间的关系中，一方面，政府间纵向财权方面，自上世纪80年代以来，我国财政体制从传统高度集中的“统收统支”向分级分税财政体制演变，各级政府间的支出责任重新划分并实现了相对明确的界定，中央政府将更多的支出职责交给了地方政府；另一方面，我国政府间纵向事权关系却依然存在着职责同构的现象，即在政府间关系中，不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上高度一致，每一级政府都管理大体相同的事情［4］。职责同构的结果，是政令往往出自中央，但地方政府在公共服务提供中需要承担主要甚至全部的支出责任，导致在公共服务的供应中，服务的决策与服务的筹资责任出现了分离。中央政府及其部门决定需要提供什么样的产品和服务，以及对需要提供服务的数量和质量标准做出要求，地方政府负责筹措资金安排服务的生产，形成公共服务供给“中央出政策，地方出资金”的基本格局。

为了促进地方政府在经济激励不足的情况下执行中央的公共服务政策，中央政府往往会通过设定具体政策目标，并将政策执行的情况纳入对地方官员的政绩考核目标，来形成对地方政府的政治施压。荣敬本、崔之元等用“压力型体制”对这种自上而下的政策施压现象进行了描述。在压力型体制下，下级政府为了完成政策指标，就会在上级指标的基础上层层分解和加压，并根据任务完成的情况进行激励。杜赞奇也注意到了中国政府这种自上而下的政策执行能力，他称之为社会动员结构，也就是为着某个目标把人力和其他资源动员起来的能力［5］。对于我国的地方官员来说，尽管经济激励非常重要，但实现经济利益的基础是其所拥有的政治地位，而这种地位的取得与延续与否取决于上级，这决定了当经济利益与政治利益发生冲突时，政治利益往往会居于主导地位，这也是政治施压得以有效的重要基础。对此，马跃将其称为政治利益优先原则［6］。在我国上级政府对下级政府施加政治影响的各种形式中，人事控制是基本手段。研究指出，改革开放以来，人事控制权成为中央控制地方的主要资源［7］，相应地，由于中央在相关领域缺乏经济资源的调控权力，以人事控制权为基础的政治施压成为了推动地方政府落实公共服务政策的重要保障。具体控制形式上，中央政府在发出政治动员之后，往往以会议动员、检查评比和创建活动为方式，不断“鞭策”地方政府努力去增加公共服务供给。

在政治施压的诸多形式中，会议动员既具有昭示政策问题重要性的象征意义，也是我国政府部署工作的重要手段，在政策执行中的作用不可小视。如王亚东、李航等针对社区卫生服务的研究表明，会议和文件是推动政策制定与落实的主要形式，大力加强文件、会议及发文（会议）单位的类别是政策制定与落实的重要标志，是政府推动公共服务发展的主要措施［8］。召开这样的会议，目的是为了推动地方政府贯彻落实中央政策，其核心是动员而不是讨论。进而，地方也会进一步召开下一层级的工作会议，层层进行政治动员，形成职责同构体系下我国政策执行独具特色的现象。此外，检查考核也是中央政府为了确保地方按照中央的要求贯彻执行政策的重要施压形式。艾云对上下级政府间的考核检查与应对进行了研究，他认为，检查是指上级政府对下级政府的监督、验收行为，包括某些特殊事项的专项检查和未打招呼的“突然袭击”等，考核则是制度化、周期性的检查，通过周密的正式制度设计，包括数量化的指标体系、客观的测量工具等收集信息以准确评估下级政府的工作绩效［9］。根据政策指标的重要程度，中央政府往往会设置不同的考核结果，最严重的结果是“一票否决”，一旦某一项政策指标被纳入一票否决，意味着如果地方政府对相应的政策执行不力，将直接影响其政治前途，但是，享有一票否决待遇的主要集中在诸如计划生育、安全生产、综治维稳这一类与社会秩序与稳定高度相关的政策领域，而公共服务领域的政策完成情况在政绩指标考核体系中过去长期处于边缘化地位，激励力度有限。另外，创建与评比也是中央政府经常采用的政策动员方式。在某种程度上，创建与评比是上级政府为了吸引地方政府的资源配置而采取的一种正激励，通过评比并授予在政策执行中表现突出的地方政府以某种荣誉，激励地方政府之间为完成政策目标而展开竞争。“部门制定的评比指标其实质在于促使下级地方政府（或部门）增加对该部门的资源投入”［10］，相对于经济激励的即时效应，评比更多地体现的是一种“期权激励”，也就是它可以为地方官员在未来的升迁竞争中增加筹码。

二、地方政府的选择性执行模式

在压力型体制的纵向治理结构下，中央政府可以通过政治施压促进地方政府执行中央政策，但是，地方政府对于中央政策的执行，存在着选择性政策执行的现象，其背后既有体制因素形成的政策执行障碍，也有因地方政府执行政策的动力不足而产生的主动偏离政策目标的行为。

对于地方政府来说，如果中央政府的政策要求与它的期望不符，或者实施政策存在困难时，地方政府将缺乏执行政策的积极性，并可能会试图改变中央既定政策措施的内容。刘世定、孙立平等用“变通”这个概念对我国地方政府政策执行中的这一现象做了描述［11］。在我国政策执行过程中，“上有政策、下有对策”是一种常见现象，地方政府经常会基于自身利益得失的考虑，与中央政府进行博弈，导致在政策的实际执行过程出现偏离政策目标的结果。随着市场经济以及权力下放体制改革的深入，我国地方政府作为一个独立的利益主体的意识日渐增强，其追逐自身利益的空间也得以扩张，地方政府不仅具有了在中央政策确定的整体利益之外追求自身利益的主体意识，而且其追求自身利益的能力也大大提高。殷华方，潘镇等分析了改革开放前后中央—地方关系所发生的变化，认为改革开放以前的计划经济体制下，中央政府和地方政府之间关系维持着比较简单的“命令—执行”模式，改革开放以后，伴随着地方政府利益的形成中央—地方政府关系就转变成为复杂的“谈判—讨价还价”模式，地方政府拥有一定的自主能力和任意处置权，并具有了潜在的偏离中央政府政策的动机［12］。

地方政府往往将中央的政策与本地区的利益存在矛盾作为选择性执行的可公开讨论的理由。但是，地方官员的选择性执行在多大程度上受地方公共利益的制约是值得质疑的。由于我国地方官员的任免权掌握在上级，地方公共利益缺乏有效的整合机制，地方政府对公共需求的回应能力不足，地方利益对官员的制约力因而十分有限。尤其是在干部定期交流制度下，地方官员在一地的任职年限通常不会超过两届，这更使得地方官员与其所任职的地方之间缺乏一种长期的政治契约关系，因而促成了地方官员的短期行为。关于干部交流制度对地方政府歪曲执行“受欢迎政策”的激励作用，欧博文、李连江也进行了相应分析。奥尔森著名的“流寇”隐喻也揭示了权力转移的不确定性是促进社会长期发展的重大障碍［13］。对于我国地方官员来说，权力转移的不确定性是客观存在的。缺乏有效的地方利益整合机制以及地方政治官员的短期任职助推了地方政府选择性执行行为。在地方利益难以对地方官员产生有效约束的背景下，地方政府官员的私利往往会成为了政策选择性执行的重要动因。

如果考虑到地方政府都有不同层级，而一些公共服务任务需要政府的层级间协作时，情况将更为复杂，呈现出“碎片化”的特征，使地方政府的行为增加了协调成本，行为结果也相应地增加了不确定性。李侃如和奥森伯格通过对中国政府决策过程的考察提出了“碎片化权威”（fragmented authority）的概念，其主要特征是具有碎片化的分层结构特征的国家，在离心的官僚机构中形成一个谈判的政策过程，其政策过程是相互间不衔接的、渐进的［14］。碎片化比较形象地描述了我国政府间关系：政府的各个部分自成一体，成为相对隔阂的权力运行系统。各级政府争取自主权的后果，加剧了政府间合作的困境。那么，如何促进这种综合性政策的层级间协作？贺东航、孔繁斌指出，为防止政策内容陷入碎片化，可通过中国特色的高位推动，来促进政府的协调、合作、整合与信任，从而提升公共政策的目标和绩效［15］。高位推动的前提是高层领导对政策的高度重视，但是在以经济发展为主导的政绩考核体系中，公共服务并非领导的关注焦点，这加剧了在碎片化权威下的政府间的合作困境。

地方政府虽然面临着中央政府资助不充分的经济压力和种种政治途径的压力，并且在其决策中面临着优先次序的冲突以及碎片化权威所可能带来的效率损失，但是，他们仍然可以遵循权力规则，向下转嫁部分乃至全部压力，即向基层“输出”压力，使得相关压力在基层集中，致使不少基层政府承担着超出自身能力的责任。在目前的公共管理体制下，属地管理机制是划分政府责任最为主要的方式。属地管理要求基层政府对其辖区内的公共事务承担主要的管理责任，从而在条块关系中，将过去“以条为主、块作配合”的体制调整为“以块为主、条作补充”的管理体制。不过属地管理通常只是实现了责任的“以块为主”，与公共事务相关联的财权与事权并没有相应地下放。属地管理与职责同构两种制度要素的叠加，激励了上级政府及其部门将本应由自身承担的管理服务责任向基层转移，导致上级政府绝大部分的责任最终都会落到最为基层的乡镇一级。以广州市某街道办事处为例，其每年和上级签署的责任状就达30多个每年需要应对的检查考核项目合计有104项263次。这种“小马拉大车”现象是我国当前纵向治理结构中基层机构现实处境最直观的写照。在权力高度集中的纵向治理体系下，越到基层，政府的能力与责任越不匹配，选择性执行的现象因而也越发普遍。

地方政府官员微博公信力的缺失，也与虚假官员微博的存在有很大关系。2011年出现的郭美美微博炫富事件就是一个典型的虚假官员微博事件。郭美美的认证身份为“中国红十字商业总经理”，后经调查证实与其真实身份不符。真相公布之后，网友依旧众说纷纭。这件事的出现也导致官员形象和官员微博公信力的大大受损。

三、职能部门的权力扩张模式

在中央政府和地方政府就公共服务形成的委托代理关系中，其实际的委托—代理链条，除了不同层级的地方政府外，还包括了具体分管各领域公共服务的职能部门。将政府职能部门作为分析对象可以发现，部门的行为逻辑不仅仅是转嫁或输出压力，还试图在经办过程中借上级政府的政策施压扩张部门权力。安东尼·唐斯指出，官僚机构存在自己的外部领域空间，在多个政府机构的联合生产过程中，每个部门都寻求扩大自己的势力范围，进行政策领域竞争［16］。部门间的竞争，既涉及到对有利领域的争抢，也包括对不利领域的回避，形成“有利就争、无利就推”的现象。威尔逊详细分析了机构争取自主权的策略，包括：寻找无人承担的任务；与企图承担你的任务的组织进行斗争；避免承担与本组织的中心任务相距甚远的工作；谨防联合或合作项目；避免承担那些会造成赞助者分裂或对立的任务；回避薄弱环节等［17］。尼斯坎南在其关于官僚制模型的分析中也指出，官僚组织有“预算最大化”的动机，其主要目的既不是为了公共利益的提升，也不是为了承诺的政治目标的实现，而主要是为了自身利益的增长［18］。官僚组织的自身利益包括了两个基本方面，一是其势力范围，或曰自主权；另一方面是其权力所伴生的实际利益。对职能部门来说，分管业务的发展是其部门利益的一部分，在执行相关公共服务政策过程中，行政部门扩大了自身的预算规模和势力范围。

我国地方政府的职能部门直接受地方政府领导，其人财物都归地方政府管理，同时，在业务上接受上级政府职能部门的指导。马伊里根据隶属关系的强弱，把组织之间的关系分为四类，即强隶属关系、中隶属关系、弱隶属关系以及无隶属关系［19］。根据这一分类，职能部门与地方政府属于强隶属关系，与上级主管部门属于中隶属关系，而上级部门与地方政府间则属于弱隶属关系。就地方政府与其职能部门的关系分析，由于强隶属关系的存在，地方政府决定着部门官员的政治前途，职能部门推进公共服务的工作力度需要顾虑地方政府的态度。但地方政府忽视公共服务的直接结果是会影响到职能部门在与其它部门竞争中的相对地位，并阻碍了其权力扩张。在另一方面，中央尤其是上级部门关于发展公共服务的决策，为职能部门争取地方政府关注其职能领域，以及加大对其分管领域财政投入等提供了契机。上级的压力，成为部门可以借力的政策“东风”，以促进地方政府的资源投入，并由此扩大部门的势力范围。地方政府职能部门有动力“把扩大支出的愿望上升为政府意志，搭上地方政府扩大公共支出的便车”［20］，上级政府推进公共服务的政策，为部门争取地方政府的财政资源提供了重要的外来支持力量。但是，上级的政策既为部门带来了机遇，也构成了其政绩压力。部门面临的两难困境在于：既希望利用上级的政策压力向地方政府争取资源，又必须作为政策任务的落实者在缺乏足够资源支持的情况下去应对上级的政策施压，以实现部门的政绩。

由于体制惯性、认识局限以及利益驱动等多重因素的制约，地方政府对公共服务的投入长期以来都与中央的政策要求存在差距。既要服从地方政府将主要资源投入经济建设的“工作大局”，又必须回应上级要求加强公共服务投入的政策要求，地方政府部门陷于一种“巧妇难为无米之炊”的困境。在这一背景下，迫于政绩压力，选择性地完成政策指标同样成为职能部门政策执行的基本策略。为了加强对政策执行过程的约束，上级政府在出台政策时往往会配套以一系列的具体指标，以作为评估政策执行绩效的依据。但是，正如李连江等所指出的，许多受欢迎政策常常是不能量化的，这使得地方干部得以无视那些上级领导不容易转化为约束性指标的受欢迎政策［21］。因此，在公共服务提供过程中，诸如服务体系建设这些可计量的指标首先得到执行，而服务的公益性等软指标则被弃之不顾。这种在政策执行中以形式替代内容的选择性政策执行就像是搭起了一个“空架子”。服务机构虽然建立起来了，却缺乏足够的资源投入为服务机构的有效运行提供支持，导致公共服务机构在服务过程中出现普遍的败德行为。甚至，在选择性政策执行的大背景下，政府职能部门与服务机构有可能达成合谋，职能部门通过弱化对服务机构的监管力度与服务机构一起隐藏公共服务绩效的真实信息，以虚假政绩应付上级政府的检查考核等政治压力，使得公共服务政策难以落实。

四、结语

在我国的中央与地方关系中，中央政府拥有全部谈判能力，但是其对地方政府的激励却相对不足。尽管中央和地方已经通过分税制初步构建了财政分权体制，但是，当面对社会要求提供更高质量、更低价格、更加公平公共服务的压力时，它仍然习惯于通过行政命令的方式将相应的供给责任下放给地方，而这种公共服务供给责任的下放大多没有相应的资源保障。在这种情况下，中央政府和地方政府形成了一种委托代理关系，地方政府成为中央政府政策执行的代理人。然而，在缺乏资源保障的情况下，地方政府尽管在形式上必须遵从中央的政策，但是在以经济建设为中心的晋升锦标赛中，公共服务的投入与地方政府的政治激励之间存在矛盾，这促使了地方政府以最小的投入满足中央的政策要求，以协调政绩压力与自身的经济利益的关系。可以发现，地方政府这一行为主体具有足够的内在激励去扭曲公共服务的政策目标，对政策进行选择性执行。对地方政府而言，其优势的行为策略应该是既能在形式上满足中央的政策要求，同时又能够和自身的利益目标一致。选择性执行无疑就是这样一种优势策略。通过选择性政策执行，它既在形式上严格遵从了中央的政策，又尽可能地降低了自身的支出责任。

从理论上来说，在纵向模式中地方政府实施选择性执行策略会受到两方面的制约。其一来自中央政府，其二来自具体承担公共服务供给的职能部门。对中央政府而言，如果其有足够的能力推进政策目标的实现，它就会对地方政府公共服务中的机会主义行为进行纠正。同时，如果对职能部门而言，实现中央的政策目标比追求地方政府的目标要重要，那么它就会抵制地方政府的这种选择性执行策略。遗憾的是，这些条件在公共服务供给中并不具备。中央政府的政治意愿缺乏财政资源的支撑，而且公共服务政策相对于经济、维稳等政策相对具有边缘性，因此中央对地方的考核更多地体现为一种“软约束”。职能部门相对于地方政府是一种“强隶属”关系，相对于上级主管部门则是一种“中隶属”关系，其资源的获得严重依赖于地方政府。对部门而言，中央的政策更多地是一种用于和地方政府讨价还价的工具，至于为了中央的某一项政策而去监督或者抵制地方政府的消极政策执行行为，这既是其不能，也是不愿去做的。综合以上的因素，对地方政府而言，选择性执行不仅是一种于它有利的优势行为策略，而且现有的制度环境中不具备足够的力量去约束这种行为，这也就构成了选择性执行现象得以发生的纵向激励因素。

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□责任编辑：周权雄

C931.2

A

1003—8744（2015）04—0069—06

*本文系2015年国家社科基金课题《特大城市基层社会治理机制及其创新路径研究》（编号：15BSH027）的阶段性成果。

2015—6—15

黄丽华（1973—），男，管理学博士，中共广州市委党校公共管理教研部主任、副教授，主要研究方向为公共服务与地方治理。