广州社区矫正工作调研报告——以海珠区、荔湾区为例

□张继承李允健刘璇梁多纳彭熙扬（华南理工大学法学院，广东广州510006）

广州社区矫正工作调研报告
——以海珠区、荔湾区为例

□张继承李允健刘璇梁多纳彭熙扬（华南理工大学法学院，广东广州510006）

社区矫正工作是司法体制改革的重要组成部分。广州市作为全国第二批试点地区，其社区矫正实践虽尚未形成如“北京模式”、“上海模式”般的成熟架构，但也进行了大量有益探索。其实践既折射出其他地区共同存在的问题，也有大量极具“本地特色”的困惑。本调研选取广州市最早开展社区矫正时间的海珠区、荔湾区作为对象，探求广州社区矫正工作的优势与困境，并以实证调研为依托，为其改良提出建议，力推这一社会化行刑方式与依法治国战略的共生并进。

社区矫正评估；问题；对策

党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，“废止劳动教养制度，健全社区矫正制度”。至此，历经半个多世纪的劳动教养制度正式落下帷幕。与此同时，作为社会化程度更高的服刑人员处遇制度——社区矫正制度，正在全面施行，发展方兴未艾。

广州市是全国第二批社区矫正试点地区，本项目组选定广州市内荔湾区和海珠区两个最早试点的典型区作为调研地点，以更好地反映广州市社区矫正实施过程中的问题。在调研过程中，本项目组综合运用档案研究、深度访谈等方法，全面调研广州市三级司法行政单位、工作人员、矫正人员，从法律、司法行政、制度设计、评估配套、联动协作各个层面分析现状，针对当前调研发现的问题提出对策和建议，以期提出立法建议稿，推动《社区矫正法》的立法。

一、社区矫正的概念与内容

（一）社区矫正的概念

尽管社区矫正已发展成为西方国家矫正罪犯的主流方式，但学界对社区矫正的概念仍然众说纷纭。作为社区矫正制度始祖的英美法系国家一般采用广义的社区矫正概念，认为社区矫正是指发生于社区之所有犯罪矫正措施，其所矫正的对象包括非监禁刑、监禁刑中适宜在社区服刑的对象及受行政处罚的违法对象。而大陆法系国家则普遍认为，社区矫正是指非监禁刑罚的执行活动。［1］

社区矫正制度引入我国的时间还不长，学者们对于我国社区矫正的概念亦有不同观点，如刘强认为，社区矫正是指对犯罪性质比较轻微和社会危害性较小的罪犯在社区中执行刑罚活动的总称；［2］王顺安认为，社区矫正是相对于监狱矫正而言的一个专门性术语，是指由国家和社会专门矫正组织依法对法院和其他矫正机关裁判为非监禁刑及监禁刑替代措施的罪犯予以在社区中行刑与矫正活动的总称。［3］目前而言，我国社区矫正概念的通说，是“社区矫正是与监禁矫正相对的行刑方式，是指将符合社区矫正条件的罪犯置于社区内，由专门的国家机关在相关社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下，在判决、裁定或决定确定的期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习，并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。”

依据此通说，结合我国刑法及相关法规的规定，我国的社区矫正采用的是广义的社区矫正概念，即我国的社区矫正是一种“非监禁刑罚执行活动”。换言之，我国社区矫正既包括非监禁刑的执行，如管制、剥夺政治权利；亦包括监禁刑中的非监禁执行活动，如暂予监外执行。据此，我国的社区矫正在性质并不属于单一的刑种，其主要强调的是对符合矫正条件的不同刑种的犯罪分子的刑罚执行，在性质上属于一种刑罚执行方式。

（二）社区矫正的内容

依据社区矫正的通说概念，可将我国社区矫正的内容概括为：第一，由专门的国家机关在社区内对犯罪分子进行矫正；第二，相关社会团体、民间组织及社会志愿者参与协助矫正工作，动用社会的力量，帮助犯罪分子重新融入、回归社会；第三，除采取必要的劳动惩罚措施外，需对犯罪分子进行教育改造及心理辅导，帮助犯罪分子适应社会，实现对犯罪分子的人道主义关怀。根据目前的法律法规，适用社区矫正的刑罚包括：缓刑、假释、暂予监外执行、管制、剥夺政治权利。

纵观人类刑法史，不难发现罪与刑之间的关系，其整体发展趋势是：刑罚向着文明、轻缓的方向发展。宣扬“自由、平等、博爱”的现代人道主义要求法律制度应当体现出对人的人文关怀，表现出对人的基本权利、人格尊严的尊重。［4］我国《监狱法》第三条亦规定，监狱对罪犯实行惩罚和改造相结合、教育和劳动相结合的原则，将罪犯改造成为守法公民，可见，社区矫正作为非监禁刑罚执行活动，更应以教育改造及对罪犯人身危险性的考察作为其主要的内容和外延，以更好地贯彻社区矫正的理念及目的，追求比监禁性刑罚执行更优异的社会效果。

由于在社区矫正的概念上众说纷纭，对社区矫正的性质、执行主体等理解并未达成一致，且我国社区矫正工作亟需上位法的支撑，当前存在着执行主体职能不明确、社区矫正财政保障缺位等等问题。本项目通过实地调研，概括发现的问题，并提出对策。

二、广州市社区矫正实践存在的问题

（一）法律基础层面：《社区矫正法》的缺位

在立法的完备性方面，《社区矫正法》的缺失以及相关规范性文件的不健全，直接影响着社区矫正规范体系的建立及其实践的推行。目前，《社区矫正法》这一基本法律还未出台，只有《社区矫正实施办法》及各地区各自颁发的规定，各地的规定差别较大，相对混杂，体系远未建立。而分析目前与社区矫正相关的立法，仍存在如下问题：

第一，法律上的空白较多。如矫正方法、实行社区矫正的条件、违反社区矫正的处罚机制、执行主体等方面规定不明确，直接导致了实践中分工不清、处罚标准各异等系列问题的出现，致使矫正方法流于形式，社区矫正工作效果不佳。

第二，目前社区矫正规范性文件缺乏协调性。目前大多相关的规范性文件在具体条文的表述上存在不一致之处，从根本上影响了社区矫正制度的明确性及其适用。如在社区矫正适用对象问题上，《刑法》和《刑事诉讼法》规定的并不完全一致。《刑法修正案（八）》中，规定的社区矫正对象为被判处管制、被宣告缓刑、被裁定假释三类，但《刑事诉讼法》中增加了“暂予监外执行的罪犯”这一类。而在《实施办法》中，社区矫正的适用对象又有所增加，即被剥夺政治权利在社会服刑的罪犯。而在社区矫正的适用对象等方面，法律与各地政策性文件、规范性法律文件之间表述也常有出入。［5］

（二）程序设计层面：判前评估程序流于形式

社区矫正审前社会调查评估制度，是指人民法院在拟适用社区矫正前，由专门机构对犯罪人的犯罪背景、人格特征、社会评价、犯罪行为后果和影响等情况进行专门调查，并对其人身危险性和是否具备社区矫正的监管条件进行系统评估，从而为人民法院提供书面调查评估报告并提出是否适用社区矫正建议的制度。［6］其是判定被告人或者罪犯是否适合社区矫正的重要依据，是刑罚个别化在社区矫正中的具体体现。但在实践中，审前调查与评估并没有能够得到足够的重视，具体操作上的不规范、不系统、不科学，使得调查结果的可信度和实际效果并不理想。

《社区矫正实施办法》第五条：“人民法院在作出管制、缓刑、假释、暂予监外执行的判决、裁定和决定前，人民检察院在提出对被告人适用社区矫正的量刑建议前，公安机关、监狱对罪犯在决定暂予监外执行前，需要调查其对所居住社区影响的，可以委托县级司法行政机关进行调查评估。”法条只是规定了“可以”，但实际生活中，由于成本、人手等原因，“先判后补”的现象普遍存在，致使审前调查与评估流于形式。

而在调研过程中，笔者发现广州的判前评估程序实践尤不到位。在采访S司法所工作人员时，他们称工作中并没有此块内容。“公安和法院在判前会发一个函到所里，根据被矫正人员自己填写的居住地进行核实，确定居住地属实则在此司法所进行矫正。”即仅是简单的居住地确认，并没有将社会调查纳入审判的考虑因素。

（三）行政管理层面：执行主体及制度设计不合实际

1、执行主体职能不明确。目前，社区矫正的执行主体为社区矫正办、市司法局和司法所。司法局将法院分配的案件按户籍地或经常居住地分配给司法所，由承担执行工作的主要机构——司法所承担工作。但司法所的处境相当艰难，其仅为司法局的派出机构，无独立的人事权和财权。行政上隶属司法局，工作上则对街道办事处负责，即要接受二者的双重管理。在经费问题上，财政局把经费拨给街道办，由街道办再拨给司法局，司法局再发给司法所，一般只是日常办公费用的支出。司法所对于社区矫正的同一份文件需要向多个部门汇报，同时在几个不同网站平台发布、填写信息，工作压力大。此外，司法所人手明显不足，每所平均仅有2到3名人员，却要承担人民调解、社区矫正、法律咨询甚至街道办的工作，工作压力极大。

2、被矫正人员处遇同质化对待。由调研结果可知，广州市各地区的被矫正对象情况差异很大，罪犯间不仅受教育程度不同，经济水平及社会地位也明显不同，但《社区矫正实施办法》中，一概而论地规定“劳动、学习八小时”，即社区服刑人员每月参加教育学习时间及参加社区服务时间均不少于八小时。明显与个体文化素质的差异化不相匹配。根据犯罪心理学，每个个案的犯罪，其作案心理都存在极大不同，社区矫正更多的是承担了罪犯再社会化、再教育的任务，以减少再犯罪率。由此目标出发，“劳动、学习八小时”本应是社区矫正的重点及核心任务，现实中却没有根据差异化的服刑人员情况设计契合矫正人员犯罪类型、个体文化素质的矫正内容，制定个性化的矫正方案，致使被矫正人员的处遇方式个别化严重滞后。通过广州市社区矫正人员文化程度统计分析可知，大专及以上矫正人员占比为23%，初中及以下学历的矫正人员占比为49%，矫正人员文化程度差异较大。

此外，在社区矫正工作成果的指标评估方面，广州市常以被矫正人员的再就业情况作为检验成果的因素，但现实生活中，一些经济类犯罪、职务犯罪人员往往经济能力和社会地位较高，基本上不存在就业困难这一问题。在访谈中，我们从工作人员处得知，就业困难常见于贫困人群，且在抢劫、盗窃等犯罪中居多，在社区矫正中比较少见，与社区矫正的效果相关度不高，因此，把再就业情况作为检验矫正成果的指标现实意义不大，须充分考虑刑种、犯罪成因、经济及文化犯罪等因素。

3、财政及人员编制问题。如上文所述，司法所的工作人员人手不足，迫切地需要解决人员队伍建设问题，增派专人负责社区矫正工作的开展。此外，财政经费的不足问题也亟待解决，目前尚未有拨款至司法所的社区矫正专项的经费。而作为负责社矫工作具体实施的机构，从组织“学习八小时”、“劳动八小时”到走访等，均需要经费支持。同时，不同区之间的矫正人员数额不同，也应根据司法所的特殊情况配备相应的人员及资金，避免司法资源分配不合理的问题。

（四）监管监督层面：督查机制的缺失

1、对服刑人员的监管机制流于形式。我们发现，服刑人员入矫时和矫正中这两个关键环节的把控，均有不足之处：在入矫时，每位矫正人员必填的《社会矫正人员需求评估问卷》（以下简称“《问卷》”）效用不大。此问卷以大量问题的形式对服刑人员的家庭、经济情况和受矫态度、犯罪心理等方面进行评估。但由于缺乏具备专业知识的工作人员，《问卷》多以下发—填写—回收的流程草率了事。虽然《问卷》本身的指标设计十分考究，但专业人员的欠缺使此环节难以发挥效用。

在矫正中，许多负责安排矫正人员进行“劳动八小时”、“学习八小时”的居委会敷衍了事。在司法所查阅档案时我们发现，许多居委会上交的劳动记录、学习记录内容重复单调，明显是批量填写。当然其中不乏图文并茂、记录翔实的记录，但大多是内容空洞的描述，至于工作是否落实无从考证。而司法所因工作繁琐，也难以细查。

2、对社区矫正机关的监督机制不健全。社区矫正的监督机制，即法律授权的机关、公民、社会组织及社区矫正机构内部对社区矫正机关依法履行职责、行刑及行使职权活动和遵守纪律的情况实施监督的相互作用过程和方式。对社区矫正活动实施监督是实现社区矫正机关职能的重要条件，是保障社区矫正工作者依法履行职责，行使职权的重要手段，也是维护矫正对象合法权益的重要保障。［7］

由于我国缺乏统一的《社区矫正法》对社区矫正的机构设置、监督模式进行规定，各试点地区的做法也不尽相同，致使对社区矫正机关的监督多停留在传统的内部监督的督查机制、国家机关的监督机制，社会监督机制尚未得到应有的重视。

3、对社区矫正效果的评估机制存在问题。在目前各地各所在册人数差距较大的情况下，如何评估社区矫正工作效果成为了难题。除了前述的再就业率，目前主要的评价指标是再犯罪率，但一方面，指标的单一化失之于片面，再犯罪率固然是评价一种刑罚方式是否行之有效的直观指标，但它并不足够。要真正提高矫正质量，就应根据其入矫时的情况及个性化的矫正方案，综合确定评价指标；另一方面，社区矫正工作的前线若只注重矫正人员的再犯罪率，往往会忽略其再社会化的本质需求。如此一来，这种社会化的行刑方式就失去了其应有效用，也难以呼应恢复性司法在社区矫正中的导向。

（五）政策扶持层面：政府购买公共服务不足不到

作为全国第二批试点城市，广州市历时六年的社区矫正工作已愈发受到地方政府的重视，但作为其应有的配套措施，政府购买公共服务本可在此处大展身手，目前却仍未就位。

广州市政府购买服务的范围主要有两类，一是为社会提供产品和劳务的服务，包括社区服务、法律服务、公益服务、市政建设等公共服务；二是政府自身需要的事务性、技术性、辅助性工作，包括草拟行业规范和规划、行业统计分析和调研、决策咨询、专业资质或资格审核、公务活动等服务。社区矫正要走向专业化、科学化，必然要广集民智，发挥社会力量参与其中。如已然发挥重要作用的司法社工组织，政府若能以购买公共服务的方式将其工作常态化、定点化，便可很大程度上减轻司法所的负担，增强社区矫正的专业性。

三、完善广州市社区矫正工作的对策

（一）完善监督监管机制

1、加强工作人员的专业性。犯罪原因的多元化使得社区矫正工作内容极具复杂性，涉及到心理学、社会学、法学、教育学等多方面的知识。目前由司法所承担最主要的矫正工作，每个所仅有两到三个人员，不仅分身不暇，在专业知识上也缺乏培训。在调研中他们不约而同的反映，这些矫正工作若能由专门机构、专业人员予以分担，工作效果将大有改善，因此，政府应一方面拓宽社区矫正的参与机构，将司法社工组织、高校学生等具有专业知识的人纳入其中；另一方面应加强对社区矫正机关人员的培训，使其具备更高的专业素养、法制素养，从而更科学地统筹各方面工作的开展。

2、引入技术手段执法，实现全国联网机制。仅仅靠人力去实施，不仅效率不高，效果也不甚明显。在科技日益发达的当下，采用技术性手段将大大提高执法的水平及效率。有些省市业已采用指纹报到等技术。广州不妨借鉴江西吉安的做法，在社区矫正人员接受社区矫正的日常生活中，每人配有专用手机，吉安市司法行政部门通过社区矫正信息化监管平台和矫正对象手中的专用手机，可随时掌握社区矫正人员的行踪和动态。工作人员只要在监管系统中输入矫正人员的姓名，电脑屏幕就能显示该对象当前的位置和状态。一旦矫正人员离开设定的区域范围或出现无人接听、关机等人机分离违规情况，监管系统就会自动发送告警短信。而社区矫正对象也可通过系统发送信息进行思想汇报。

在解决异地矫正困难问题时，可以采用互联网模式，通过全国联网的数据库，将各地区的社交人员的档案共享至其他司法所，以便查询，并且针对异地的矫正，笔者建议将属地原则稍做扩大解释，可以增加到矫正人员居住地、户籍地、近亲属地等，以便更加灵活机动地实行矫正。再者，全国联网也可以解决矫正人员到异地出差、办公等的限制，亦可适用于服刑不在居住地的情形。实现司法机关的联网，使信息交换畅通，便可避免实践中矫正人员前往其他省份或被行政拘留时工作人员都不知情的问题。

（二）完善判前评估程序

2012年出台的《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部关于印发〈社区矫正实施办法〉的通知》对判前调查评估活动给予肯定，但仅规定了具体操作方式。条文规定如下［8］，“人民法院、人民检察院、公安机关、监狱对拟适用社区矫正的被告人、罪犯，需要调查其对所居住社区影响的，可以委托县级司法行政机关进行调查评估。受委托的司法行政机关应当根据委托机关的要求，对被告人或者罪犯的居所情况、家庭和社会关系、一贯表现、犯罪行为的后果和影响、居住地村（居）民委员会和被害人意见、拟禁止的事项等进行调查了解，形成评估意见，及时提交委托机关”，包括走访被告人、罪犯家庭、工作单位（就读学校）、同事（同学）、案件被害人及其家属、社区组织、社区居民等单位，了解被告人的成长经历、家庭情况、社会关系、邻里关系、性格特点、犯罪原因等，从而做出客观、真实调查结果。

从评估主体来看，我国目前接受人民法院委托从事“社会调查”的主体有：未成年人保护组织，如共青团、妇联、青少年保护委员会、关系下一代委员会等；专职社会工作者或青年志愿者；社区矫正机构。［9］但此类被委托的社会团体组织仅能兼职从事此社会调查，能力和时间上均受限制。针对广州市目前的社区矫正执行体系，可以划拨或授权专门人员或团体辅助司法所进行相关评估，既将执行权明确划归司法所，又能以专家或团体的知识储备弥补其专业性的缺失。

从评估的方式和内容来看，判前调查的评估应该指标化，比如明确根据人身危险性大小、犯罪的主观恶性大小等进行量化评估。此外，也应从犯罪人自身情况和外部条件是否适合社区矫正两方面着手调查。目前各省市推行的审前调查多忽视了后者，即社区及司法所的状况是否适合开展社区矫正。只有内外部评估相结合，才能充分为后续工作奠定基础。

（三）建立义工机制，解决队伍建设问题

相比上海模式和北京模式，广州有着特殊的非政府组织优势。广州本地的义工机制较为成熟，广交会、亚运会等大型活动举办时，均有许多志愿者参与其中。为解决社区矫正人手不足问题，可以根据不同地区之间的管辖范围及矫正人员数量的情况来配备相应人数的行政编制工作人员。相应的财政经费补贴也应根据每个区实际情况的大小来确定。

除了从人员编制上进行改善外，还需壮大社区矫正人员队伍，让高校、企业、社区、民政和街道办等参与其中。街道办和民政局、城管等均可承担一定的工作职责，这样一方面可以解决工作压力情况，也可以在社会效益上让更多人重视、并且有社区矫正的意识，因此笔者建议，可以通过志愿者招募的机制，通过定期的培训和组织活动，让高校大学生、社区内部的人员等参与到矫正的过程，可以实行一对一帮扶的形式，扩大社区矫正的参与人员范围。

（四）矫正内容及矫正成果评判指标化

广州市目前的矫正内容主要包括如下方面：一是社区矫正对象要定期报到，并上交思想汇报，二是进行义务劳动和学习，有时还需参加思想教育讲座。如何根据矫正人员的犯罪情况，让矫正内容更有效的达到教育和矫正的目的，是目前社区矫正改进的重点。无论在“学习、劳动八小时”具体内容的设计上，还是根据社区矫正成果的评判上，都需要根据个案具体情况实施矫正，因此，笔者建议，应根据不同的个案设计与之相适应的课程和劳动，让矫正方案个性化，避免千篇一律的机械化矫正，同时也应注意个案中学习和劳动的比例分配，比如对于学历较高的，就应该让劳动时间占比更多。此外，还应配套心理课程，根据犯罪心理学及犯罪原因等因素设计课程，方能实现矫正个别化的效果。

（五）加强政府购买公共服务的力度

与北京、上海相比，广州在民间组织的培育和运用上具有得天独厚的优势。尤其近年行政审批改革过后，民间组织准入门槛降低、购买服务内容扩大，进一步激发了广大民间组织参与社会事务的热情。近年来，广州市在运用购买公共服务进行社区矫正的实践中，已进行了卓有成效的探索。在司法所既未拿到专项经费，又要承担出师资出人力进行“八小时”的重任，他们直言难以长久。通过政府购买公共服务，一方面能使经费有了保障，另一方面也使双方的权利义务得以明确，民间组织承担这一项目的执行结果直接影响其年检与评级，政府部门和社会公众均可进行监督。

［1］连春亮.论社区矫正的内涵［J］.中国监狱学刊，2004，（3）.

［2］刘强.国（境）外社区矫正法律规范的现状及思考［J］.中国监狱学科，2004，（1）.

［3］王顺安.社区矫正的法律问题［J］.政法论坛，2004，（2）.

［4］姚华.论社区矫正［J］.公安研究，2004，（4）.

［5］陈光、路新宇.论规范与理念双重视角下社区矫正制度之改进［J］.云南行政学院学报，2015，（2）.

［6］郑艳.社区矫正审前社会调查评估制度之程序构建［J］.行政与法，2014，（5）.

［7］连春亮、张峰主编.社区矫正概论［M］.北京：法律出版社，2006.112.

［8］安文霞.“阳光中途之家”制度研究［J］.研究生法学，2014，（1）.

［9］金兰.基层法院实施社会调查制度的调研报告［J］.法治研究，2009，（12）.

□责任编辑：周权雄

D668

A

1003—8744（2015）04—0016—07

*本文系“华南理工大学优秀硕士研究生创新基金项目”资助项目（编号：2014SHDY12）和“广东大学生科技创新培育专项资金（攀登计划专项资金）”资助项目的阶段成果。

2015—4—1

张继承（1976—），男，华南理工大学法学院副教授，主要研究方向为民商法学；李允健（1990—），男，华南理工大学法学院硕士研究生，主要研究方向为民商法学；刘璇（1992—），女，华南理工大学法学院硕士研究生，主要研究方向为民商法学；梁多纳（1990—），男，华南理工大学法学院硕士研究生，主要研究方向为民商法学；彭熙扬（1988—），男，华南理工大学法学院硕士研究生，主要研究方向为民商法学。